鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識(shí)形態(tài)研判報(bào)告精選(九篇)

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第1篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)意識(shí)形態(tài)研判報(bào)告范文

快速城市化對城市生態(tài)環(huán)境造成了巨大的壓力。從城市化對生態(tài)環(huán)境造成的負(fù)面特征出發(fā)，試圖從理念、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、管理體制以及外部轉(zhuǎn)嫁等四個(gè)方面入手，來探究城市環(huán)境污染的深層次原因，最后從三個(gè)方面提出針對性的對策建議。

關(guān)鍵詞：

城市化；生態(tài)文明；城市可持續(xù)發(fā)展

改革開放以后，我國城市化迎來了快速發(fā)展的新時(shí)期。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主斯蒂格利茨曾把中國的城市化譽(yù)為是“深刻影響21世紀(jì)人類社會(huì)進(jìn)程的最關(guān)鍵兩件事之一”。然而，跳躍式的城市化在帶給中國經(jīng)濟(jì)巨大活力的同時(shí)，也不可避免地浮現(xiàn)出了發(fā)展背后嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境隱患。面對“城市要發(fā)展，環(huán)境要保護(hù)”這一局面，如何在城市化進(jìn)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，確保我國城市化在健康與可持續(xù)的軌道上平穩(wěn)運(yùn)行，是亟待解決的重要命題。

1快速城市化進(jìn)程中環(huán)境污染現(xiàn)狀之研判

1.1從宏觀上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染之總體形勢依然非?？皯n

中國城市尚未走出污染時(shí)代。在未來相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，尚未得到控制的傳統(tǒng)污染物和非常規(guī)污染物的同時(shí)并存，仍將是城市污染面臨的一個(gè)不可回避的難題。就工業(yè)源污染物排放來看，削減任務(wù)十分艱巨。雖然，經(jīng)過了“十五”和“十一五”兩個(gè)階段環(huán)境綜合整治，我國重點(diǎn)區(qū)域和重點(diǎn)城市工業(yè)“三廢”等主要污染物排放上升的勢頭基本得到遏制。但總體上看，“我國工業(yè)源污染物產(chǎn)生量大致處于‘環(huán)境庫茲涅茲曲線’①的‘上端區(qū)間’，污染物排放的‘拐點(diǎn)’尚未到來”[1]。以大氣污染來說。按照“2013標(biāo)準(zhǔn)”，中國環(huán)境監(jiān)測總站于2014年1月對全國74個(gè)重點(diǎn)城市空氣質(zhì)量進(jìn)行了跟蹤監(jiān)測，結(jié)果顯示：“地級以上城市達(dá)標(biāo)率僅為40.9%；環(huán)保重點(diǎn)城市達(dá)標(biāo)率僅為23.9%”[2]。大體上，我國目前正處于工業(yè)化和城市化的中期階段，可以設(shè)想，隨著城市經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展以及由此帶動(dòng)工業(yè)投資建設(shè)項(xiàng)目的增長，我國工業(yè)源污染物排放仍將呈上升態(tài)勢。就生活源污染排放來看，治理形勢十分嚴(yán)峻。隨著第三產(chǎn)業(yè)蓬勃興起和居民生活水平提高的影響，我國城市生活源污染排放比重逐年增長。“全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)”數(shù)據(jù)顯示：1998年生活廢水僅占城市廢水比例的38.1%，2003年上升至50.9%，2006年達(dá)到58.3%，呈線性增長態(tài)勢。生活垃圾是城市環(huán)境污染的又一個(gè)重要方面。改革開放以來，我國“城市化水平從1978年17.92%到2011年的51.27%，年均增長率達(dá)到了1.01%”[3]。較之于年均1.01個(gè)百分點(diǎn)遞增的城市化率，我國城市垃圾產(chǎn)量也在以每年8%～10%的速度在猛增。“2011年，我國城市生活垃圾累計(jì)堆存量超過65億噸，侵占土地超過5億平方米。”[4]垃圾圍城日益成為困擾城市可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)頑疾。另外，相對美國95%的無害化處理率，“我國垃圾約80%是通過露天堆放或簡單填埋處理的，焚燒和堆肥不足20%。”[5]即使在首都北京，也還有60%以上的垃圾是通過簡易填埋處理的。如此，既降低了資源利用效率，也占用了大片土地，更對城市周邊環(huán)境造成了嚴(yán)重污染。就非常規(guī)污染物排放來看，治理難度加大。在面臨常規(guī)污染的同時(shí)，非常規(guī)污染物的問題日益顯現(xiàn)。一般認(rèn)為，非常規(guī)污染物包括顆粒物（PM10和PM2.5）、揮發(fā)性有機(jī)物、重金屬、醫(yī)療廢棄物、脫硫石膏、電子垃圾六大類。相對于常規(guī)污染物來說，非常規(guī)污染物治理難度更大，處理成本更高，對人身健康威脅程度更嚴(yán)重。以醫(yī)療廢棄物為例，在國外，該垃圾被視為是市民健康的“頂級危險(xiǎn)”和“致命殺手”，在我國，也早已將其列為頭號(hào)危險(xiǎn)廢物。如不妥善處理，后果不堪設(shè)想。但令人遺憾的是，我國很多城市醫(yī)療垃圾處理現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，隱患較大。來自國家環(huán)保部的數(shù)據(jù)稱：“華南地區(qū)部分城市約有一半的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬污染；長三角地區(qū)部分城市約10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力，成為重金屬‘污染地’”[6]。

1.2從影響上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染對人體健康的威脅正由“隱性”步入“顯性”

日趨嚴(yán)峻的城市環(huán)境污染已經(jīng)成為民生不可承受之重。目前我國很多城市能源供應(yīng)仍然是以煤炭為主的（其中民用能源的75%依賴煤炭），由此帶來的以煤煙型為主大氣污染是誘發(fā)呼吸系統(tǒng)急、慢性疾病以及心腦血管疾病和癌癥的最主要危險(xiǎn)因素之一。受大氣污染影響，“我國主要城市每年約17.8萬人過早死亡”[7]。從近年來的環(huán)境公告來看，可吸入顆粒物（PM10）一直是影響我國城市空氣質(zhì)量主要的也是危害最大污染物。復(fù)旦大學(xué)錢孝琳對2004～2013年的數(shù)據(jù)研究表明，PM2.5濃度每增加100μg/m3，肺癌的發(fā)病率增加12.07%。世界著名醫(yī)學(xué)雜志《柳葉刀》公布的“全球疾病負(fù)擔(dān)報(bào)告（2013）”別提到，在中國約20%的肺癌與大氣PMT2.5污染有關(guān)。我國首份城市PM2.5研究報(bào)告《危險(xiǎn)的呼吸》也披露：“2012年北京、上海、廣州、西安四城市因PM2.5污染造成的早死人數(shù)將高達(dá)8572名”[8]。水污染是導(dǎo)致居民罹患各種惡性疾病的另一大誘因。“80%的疾病和50%的兒童死亡都與飲水水質(zhì)不良有關(guān)”[9]。據(jù)中國疾病防控中心（CDC）的報(bào)告，飲用受污染又未經(jīng)凈化的水，會(huì)導(dǎo)致癡呆癥、腎結(jié)石、心血管甚至癌癥等多種疾病。中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院課題組在實(shí)地調(diào)研并綜合有關(guān)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上得出結(jié)論：我國北方城市25%的胃癌、肝癌、食道癌等過早死亡病因大都是由于水污染所引起。我國淮河最大支流沙潁河沿岸，由于居民長期接觸或者飲用受污染的水，患癌癥并非個(gè)案，經(jīng)媒體報(bào)道的“癌癥村”不少于10個(gè)。近期由中國疾控中心專家團(tuán)隊(duì)研制的《淮河流域水環(huán)境與消化道腫瘤死亡圖集》，也證明了這一點(diǎn)。

1.3從程度上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染要高于世界平均水平

城市既是經(jīng)濟(jì)增長的引擎，也是能源消耗和環(huán)境影響的主角。按國際能源署（IEA）的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2009年中國的碳排放總量為60.3億噸，超過美國2.6億噸，成為世界最大的碳排放國家。盡管國際能源署提供的僅是一個(gè)參考性的數(shù)據(jù)，但面臨快速推進(jìn)的城市化和工業(yè)化浪潮，中國的碳排放量基數(shù)大且在迅速增長卻是不爭的事實(shí)。另據(jù)亞洲開發(fā)銀行的《中國環(huán)境分析（2012）》顯示，在中國最大的500個(gè)城市中，有九成以上達(dá)不到世界衛(wèi)生組織推薦的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。世界衛(wèi)生組織（WHO）曾對全球53個(gè)國家的272個(gè)城市的大氣進(jìn)行過測定（1998年），在排名前十的城市中，中國的北京、太原、蘭州等7個(gè)城市榜上有名?？晌腩w粒物是大部分城市的主要污染物質(zhì)之一。根據(jù)WHO2012年的數(shù)據(jù)，“2011全國城市總懸浮顆粒物濃度平均值為309μg/m3，相當(dāng)于世界衛(wèi)生組織標(biāo)準(zhǔn)的3倍，紐約的7倍，倫敦的14倍”[10]。另據(jù)來自綠色和平2014年的74個(gè)城市、496個(gè)監(jiān)測點(diǎn)的實(shí)時(shí)PM2.5濃度數(shù)據(jù)，“接近92%的城市的空氣PM2.5年均濃度達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，其中32座城市的PM2.5年均濃度是國家標(biāo)準(zhǔn)的2倍以上”[11]。其中，京津唐、長江三角洲、珠江三角洲和成渝等四大主要城市群年平均濃度均則普遍超過50μg/m3，遠(yuǎn)高于WHO在《全球空氣質(zhì)量指南》（2012）中的PM2.5年平均濃度10μg/m3的推薦標(biāo)準(zhǔn)。近年來在我國北方部分城市頻現(xiàn)的“十面霾伏”現(xiàn)象就有力地作證了這一問題的嚴(yán)重性。2013年，清華大學(xué)重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治課題組認(rèn)為，“中國城市空氣質(zhì)量真正好轉(zhuǎn)，并達(dá)到歐美國家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，還需要20年時(shí)間”[12]。

1.4從類型上看，我國城市化進(jìn)程中環(huán)境污染正從“單一型”趨向“復(fù)合型”

“復(fù)合型污染是轉(zhuǎn)型期我國環(huán)境污染的一個(gè)基本特征”[13]。所謂復(fù)合型污染是指一定區(qū)域內(nèi)不同類型或同一類型的污染物通過在一定時(shí)空內(nèi)的彼此影響和相互滲透，使得生態(tài)環(huán)境污染呈現(xiàn)出點(diǎn)源、線源、面源相互重疊和交叉的“共生性”的污染現(xiàn)象?，F(xiàn)階段我國城市環(huán)境污染的復(fù)合型突出表現(xiàn)在以下兩個(gè)點(diǎn)：一是因城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程加快而導(dǎo)致的城鄉(xiāng)間環(huán)境的交叉污染；二是因城市群超常規(guī)發(fā)展而誘發(fā)的城市間環(huán)境的連片污染。就前者來說，我們知道，盡管城市和農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境是各具特點(diǎn)的獨(dú)立系統(tǒng)，但它們彼此間卻又是相互連通與相互影響的。改革開放以來，隨著城市化在我國的迅速發(fā)展，在我國某些區(qū)域的特大型中心城市比如北京、上海、廣州等地開始出現(xiàn)了一批富有階層陸續(xù)向郊區(qū)遷入的趨勢，有學(xué)者將此趨勢稱之為“市郊城市化”現(xiàn)象。“市郊城市化”階段體現(xiàn)了“城市生活方式的一種升華”[14]，標(biāo)志著我國一些早發(fā)地區(qū)城市化的逐漸成熟，但在這一過程中，隨著農(nóng)村城市化、農(nóng)業(yè)工業(yè)化、農(nóng)民居民化進(jìn)程的加速，尤其是隨著一些技術(shù)水平較低、環(huán)境污染承擔(dān)較高的勞動(dòng)密集型小企業(yè)（小造紙、小化工和小冶煉等）陸續(xù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)落戶，致使我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞格局正在某些地區(qū)悄然發(fā)生變化：呈現(xiàn)出由過去以工業(yè)點(diǎn)源污染為主向工業(yè)點(diǎn)源與農(nóng)業(yè)面源污染共存、生活污染源和工業(yè)污染源疊加的發(fā)展態(tài)勢。這種日益加劇的“城市環(huán)境污染和農(nóng)村環(huán)境污染交叉并存”的復(fù)合型污染格局的出現(xiàn)，宣告了中國城市發(fā)展由此進(jìn)入了一個(gè)環(huán)境高風(fēng)險(xiǎn)的階段。而城市群的發(fā)展，則使環(huán)境污染的復(fù)合型程度更趨明顯。不言而喻，我國現(xiàn)階段城市化發(fā)展的趨勢之一就是城市群的形成。盡管城市間緊密的地緣關(guān)系有利于該區(qū)域整體競爭力的提升，但由于其人口和工業(yè)高度聚集的問題，致使區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染不可避免地呈現(xiàn)出了明顯的復(fù)合性和疊加性特征，包括“城市群水環(huán)境污染的集聚疊加效應(yīng)、熱島群效應(yīng)、固體廢棄物的集聚擴(kuò)散效應(yīng)以及土壤污染的遷移擴(kuò)散效應(yīng)等”[15]。以大氣污染為例。近幾年來，由于受城市化快速發(fā)展所帶動(dòng)的能源消耗和機(jī)動(dòng)車保有量持續(xù)增長的影響，在我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，城市群大氣污染風(fēng)險(xiǎn)中正經(jīng)歷由以前的單一型向目前的復(fù)合型（煤煙型與機(jī)動(dòng)車尾氣污染共存）污染轉(zhuǎn)變，其特征是“多污染物共存、多污染源疊加、多尺度關(guān)聯(lián)、過程耦合、多介質(zhì)影響”[16]。環(huán)境污染復(fù)合化程度的增加，給城市環(huán)境防范工作帶來了新的挑戰(zhàn)。

2快速城市化進(jìn)程中誘發(fā)環(huán)境污染的歸因

2.1“發(fā)展主義”至上的理念偏狹——城市環(huán)境污染的根本性原因

“我國城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不斷加劇，與城市政府所秉承的‘發(fā)展主義’至上執(zhí)政理念有著密切的正相性關(guān)系”[16]。發(fā)展主義至上實(shí)質(zhì)是一種為發(fā)展而發(fā)展的意識(shí)形態(tài)，其具體到生態(tài)層面則體現(xiàn)為對自然界的征服以及對生態(tài)系統(tǒng)及其元素的“不計(jì)成本”。如此，在城市化規(guī)模和形象工程等看得見“政績”的誘導(dǎo)下，城市發(fā)展所理應(yīng)包含的人與人、人與自然、人與社會(huì)等層面復(fù)雜的互動(dòng)關(guān)系被漠視甚至被肢解。突出表現(xiàn)之一是城市環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)的缺失。一般來說，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理基本原則應(yīng)該是“先預(yù)防、后治理”。正如美國學(xué)者奧斯本所指出的：“有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療”[17]。但長期以來，在“發(fā)展主義”至上情結(jié)的驅(qū)使下，城市化成為了一個(gè)城市提升其經(jīng)濟(jì)“效率”和經(jīng)濟(jì)“競爭力”的工具，“發(fā)展不僅成為各級地方政府及其官員們的一種意識(shí)形態(tài)話語和思維定勢，同時(shí)也成為一種物化的政策取向、制度設(shè)計(jì)和行動(dòng)偏好”[18]。為了盲目地追求城市發(fā)展規(guī)模和發(fā)展速度，可以不計(jì)資源與環(huán)境成本，可以不顧資源的稟賦和環(huán)境的承載力。這種以“優(yōu)先實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，再進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)救”為出發(fā)點(diǎn)的城市化發(fā)展理念必然會(huì)導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重退化。另一個(gè)突出表現(xiàn)則是城市群之間環(huán)境合作治理理念的不足。雖然城市群的興起向我們展示了一種“全新意義的城市化和城市現(xiàn)代化”[19]，但城市群的快速發(fā)展也使我國城市環(huán)境問題呈現(xiàn)出了新的特征。“城市群環(huán)境問題突出表現(xiàn)為對資源利用的同質(zhì)性增加了對自然資源的壓力以及對環(huán)境污染的疊加作用。”[20]面對因城市群之間的“零距離”延綿成線、成片格局對我國環(huán)境污染帶來的交叉性、復(fù)合性、壓縮性等特點(diǎn)，僅靠一個(gè)部門、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)城市單槍匹馬之力量來解決復(fù)雜的區(qū)域環(huán)境問題已顯得力不從心。鑒于此，樹立“唇齒相依”的利益意識(shí)，強(qiáng)化城市群府際之間的“認(rèn)同感”與區(qū)域合作就顯得非常必要了。然而在我國現(xiàn)行的社會(huì)管理體制與環(huán)境考核體系下，由于地方政府同時(shí)扮演著經(jīng)濟(jì)發(fā)展與污染治理的雙重角色，這就決定了各城市政府為了在“政治晉升錦標(biāo)賽”中獲得“好成績”，就有可能會(huì)基于局部利益的“理性選擇”把經(jīng)濟(jì)發(fā)展作優(yōu)先性的指標(biāo)，而在環(huán)境治理中采取“搭便車”的投機(jī)行為。即一方城市總是設(shè)法將難以界定的區(qū)域污染責(zé)任與成本轉(zhuǎn)嫁給他方。久而久之，這種“有組織的不負(fù)責(zé)任”[21]行為所帶來的直接后果必然是“公地悲劇”，進(jìn)而使區(qū)域城市環(huán)境治理陷入“囚徒困境”之中。

2.2城市（城市群）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理——城市環(huán)境污染的關(guān)鍵性原因

城市化的快速發(fā)展離不開產(chǎn)業(yè)來支撐。“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)既主導(dǎo)資源配置又決定環(huán)境資源消耗和污染物產(chǎn)生”[22]。從國內(nèi)外發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，城市生態(tài)環(huán)境背后折射出來的大都是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的問題，其中尤以產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理更為突出。這種不合理既體現(xiàn)在城市中以“重化”工業(yè)為代表的第二產(chǎn)業(yè)比重過大，也體現(xiàn)在城市群之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同上。第二產(chǎn)業(yè)（以“重化”工業(yè)為主）比重過大是目前我國很多城市的“通病”，這也是導(dǎo)致城市環(huán)境污染的關(guān)鍵性原因。尤其是近年來，隨著城市房地產(chǎn)業(yè)的加快推進(jìn)，以建材、冶金、化工、電子、水泥等為代表的基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)在我國一些城市更是呈現(xiàn)出了強(qiáng)勁的增長態(tài)勢。這些產(chǎn)業(yè)大都集中在一些投資高、退出難、對環(huán)境污染嚴(yán)重的勞動(dòng)密集型和資源密集型部門。其迅速發(fā)展不僅僅導(dǎo)致了城市土地、能源、水資源和原材料供應(yīng)的日漸緊張，還帶來了大面積不可逆轉(zhuǎn)的環(huán)境污染。而且，這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展又會(huì)助推和拉升電力等能源工業(yè)的消費(fèi)增長，進(jìn)而不可避免地又會(huì)引起相關(guān)工業(yè)（尤其是煤炭工業(yè)）的連鎖反應(yīng)。而燃煤則被譽(yù)為是TSP、SO2與酸雨等城市環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)?。近年來，我國城市酸雨區(qū)的面積開始出現(xiàn)出了不斷擴(kuò)大的趨勢并呈現(xiàn)出明顯的區(qū)域性特征。數(shù)據(jù)顯示，僅2008年，全國酸雨區(qū)面積就達(dá)到了140萬平方千米，其中重酸雨發(fā)生面積為60萬平方千米。此外，我國的一些資源型城市，由于在煤炭、石油、天然氣等在勘探、冶煉、加工等過程中所釋放出重金屬如鉛、汞、鎘等進(jìn)入大氣、水、土壤后，不僅污染了環(huán)境，還對當(dāng)?shù)爻鞘芯用竦纳眢w健康帶來了巨大威脅。我國城市群之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同已經(jīng)是一個(gè)不爭的事實(shí)，其所帶來的環(huán)境污染疊加效應(yīng)不容小視。大量研究證明，長三角、珠三角和京津冀等幾大城市圈在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇和布局上明顯趨同，工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)偏高。崔鳳軍依據(jù)近十年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析后發(fā)現(xiàn)，珠三角九市中工業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)有一半以上超過了0.8，其中珠海與珠三角其他城市（深圳市、東莞市、惠州市）之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均在0.89以上。產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化問題在京津冀地區(qū)也非常明顯，北京市與天津市、天津市與河北省之間的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似系數(shù)均超過了0.9；在長三角15個(gè)城市中居然有11個(gè)將汽車零配件制造、有8個(gè)將生物醫(yī)藥土程、有12個(gè)將電子信息列為各自的支柱產(chǎn)業(yè)。雖然，相同產(chǎn)業(yè)在一定范圍內(nèi)“集聚發(fā)展與環(huán)境污染之間不存在必然的因果關(guān)系”[23]。甚至有學(xué)者認(rèn)為，“集聚所帶來的經(jīng)濟(jì)增長、外企環(huán)保理念、技術(shù)進(jìn)步等因素能有效改進(jìn)城市環(huán)境”[24]。但是，考慮到現(xiàn)階段我國正處于工業(yè)化的中后期和向市場經(jīng)濟(jì)過渡期，加之受到風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和市場監(jiān)管與監(jiān)督機(jī)制不健全、投資主體權(quán)責(zé)利不對稱以及人口和工業(yè)化高度集中等因素的影響，進(jìn)而不可避免地會(huì)產(chǎn)生區(qū)域性的疊加與復(fù)合城市環(huán)境污染問題，表現(xiàn)為“不同發(fā)展階段污染特征的復(fù)合、不同源的污染在空間上復(fù)合以及不同環(huán)境介質(zhì)內(nèi)的污染物相互交換轉(zhuǎn)移形成的復(fù)合等”[25]，給周邊城市居民的身體健康帶來了巨大威脅。

2.3“政府直控型”環(huán)境治理模式——城市環(huán)境污染的體制性原因

我國傳統(tǒng)的治理模式是典型的官僚行政模式，治理主體是單一的政府，治理的手段是強(qiáng)制命令，治理的目的是控制。受這種傳統(tǒng)治理理念的影響，我國在生態(tài)環(huán)境治理中一直遵循“強(qiáng)政府—弱社會(huì)”的治理結(jié)構(gòu)。這是一種包括政府和社會(huì)力量二元對立的“命令—控制”型的環(huán)境管理結(jié)構(gòu)?；谶@樣的治理結(jié)構(gòu)，政府成了生態(tài)環(huán)境治理中的唯一合法主體，幾乎壟斷和控制了所有環(huán)境事務(wù)的管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)。這突出表現(xiàn)在：一是在環(huán)境政策的制定上，政府起絕對主導(dǎo)作用，其他社會(huì)行為主體（企業(yè)、環(huán)保NGO和市民等）則處于被“邊緣化”、甚至“排斥”狀態(tài)；二是在環(huán)境政策的實(shí)施中，政府通常采取的是直接操控的行政手段和間接控制的經(jīng)濟(jì)手段，而被治理對象只能是機(jī)械服從，更遑論平等的合作與互動(dòng)。不難看出，“這種政府主導(dǎo)型的環(huán)境治理結(jié)構(gòu)具有典型的‘政府直控型’特征。”[26]歷史地看，政府直控型環(huán)境政策有其合理性并在實(shí)際生活中發(fā)揮了積極效用，特別針對那些具體的、可用指標(biāo)量化的點(diǎn)源污染物問題的治理效果則更趨明顯。然而，隨著現(xiàn)代城市環(huán)境問題復(fù)雜性的逐漸增大以及公眾環(huán)境保護(hù)參與意識(shí)的不斷覺醒，以政府為單一主體且?guī)в袧夂裥姓睢?qiáng)制執(zhí)行和直接干預(yù)等“直控”色彩的環(huán)境治理模式弊端則日趨暴露：一是會(huì)拉升生態(tài)環(huán)境的治理成本。既然是政府直控型的環(huán)境政策，那么行政管理手段必然會(huì)成為資源配置和調(diào)控的主要方式，而缺乏市場的激勵(lì)作用無疑會(huì)加重環(huán)境治理的運(yùn)作成本，也容易造成行政資源的巨大浪費(fèi)；二是會(huì)抑制其他生態(tài)環(huán)境治理主體的積極性和主動(dòng)性的發(fā)揮。政府在環(huán)境治理中深層次干預(yù)，使得其他社會(huì)資源根本無法也無緣染指這一公共事務(wù)。如此一來，在強(qiáng)勢政府的“權(quán)威”面前，社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)的積極性必然會(huì)受到極大抑制。其結(jié)果不僅會(huì)導(dǎo)致政府環(huán)境治理效率的低下，還容易造成公眾的冷漠態(tài)度和對立情緒，進(jìn)而為環(huán)境的滋生提高了通道。近年來，環(huán)境在我國呈多發(fā)態(tài)勢，引發(fā)這些問題的原因固然是多方面的，而“生態(tài)治理中社會(huì)力量衰弱”以及“更多利益群體在生態(tài)治理中話語權(quán)喪失”[27]無疑是導(dǎo)致上述矛盾的重要誘因。

2.4西方國家借助經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)行污染轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)嫁——城市環(huán)境污染不可忽視的重要外因

在全球化的背景下，西方發(fā)達(dá)國家向包括中國在內(nèi)的發(fā)展中國家輸出環(huán)境公害，主要是通過國際貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)遷移兩種手段實(shí)施的。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的巨大成就，這與我國積極參與國際貿(mào)易，吸引外商直接投資（FDI）是分不開的。多年來，我國吸引外商直接投資的重點(diǎn)主要集中在造紙、醫(yī)藥、紡織、采礦、石油、化工、機(jī)械制造等一些科技含量低下的資源密集型和污染密集型產(chǎn)業(yè)上，從而在一定程度上使中國逐漸形成了世界高密度型的工廠。數(shù)據(jù)顯示，《財(cái)富》雜志世界500強(qiáng)的大型石油石化公司幾乎都已在華投資建廠設(shè)點(diǎn)。而從區(qū)域分布來看，這些高污染、高耗能的企業(yè)大都直接或間接投向了我國人口稠密、工農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)尤其是東南沿海地區(qū)。就FDI對東道國的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生的影響來說，理論界一個(gè)頗具代表性的觀點(diǎn)就是“污染避難所”假說。這一假說警示我們：“如果發(fā)展中國家自愿實(shí)施較低的能源環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，那么這些國家不可避免的將會(huì)變成世界污染的集中地。”[28]由此可見，中國城市環(huán)境惡化的影響因素并非完全取決于國內(nèi)行為，它同樣會(huì)受到來自域外環(huán)境行為的挑戰(zhàn)。中國在承接了從西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)移過來的污染密集型行業(yè)同時(shí)，也承接了境外向中國直接轉(zhuǎn)移過來的廢棄物（洋垃圾）。美國最大的日報(bào)《今日美國報(bào)》報(bào)道，全球每年產(chǎn)生的2000萬～5000萬噸電子垃圾中，“有70%以上被運(yùn)到中國”,其中，“日本的有色金屬廢碎料，如銅和鋁，約90%以上被運(yùn)往中國”[29]。另據(jù)海關(guān)統(tǒng)計(jì)年報(bào)，2006年，我國進(jìn)口廢棄物達(dá)到了驚人的3895萬噸，比1990年增長了50倍。對此，有學(xué)者尖銳地指出，“在環(huán)境問題上，發(fā)資本主義國家是不折不扣的‘問題的制造者’‘災(zāi)難的發(fā)源地’，而發(fā)展中國家則是十足的‘問題的發(fā)源地’‘災(zāi)難的承擔(dān)者’”[30]。

3城市化進(jìn)程中加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的路徑

3.1更新城市環(huán)境治理理念，把協(xié)作性公共治理理念融入城市生態(tài)環(huán)境治理的全過程

發(fā)端于20世紀(jì)90年代以來的西方環(huán)境公共治理理念的核心內(nèi)容包括：（1）環(huán)境治理主體的多元化。公共治理理論視域下的治理主體既包括政府，還包括政府之外的市場、非政府組織和第三部門等；（2）環(huán)境治理方式互動(dòng)化。在公共治理中，由于政府不再是權(quán)力中心，所以政府和社會(huì)的關(guān)系擺脫了非此即彼的零和博弈關(guān)系，變成了上下互動(dòng)、平等合作的伙伴關(guān)系，而且這種關(guān)系是建立在各主體間彼此信任、協(xié)商、監(jiān)督和互惠機(jī)制上的；（3）政府治理權(quán)力的有限性。在公共治理模式下，扮演“元治理”角色的政府，其權(quán)力作用范圍是“有限式”，它從以前的高高在上主動(dòng)退下了“神壇”，變成了“最好也不過是同輩中的長者”。作為社會(huì)公共事務(wù)治理的理想模式，環(huán)境公共治理已被實(shí)踐證明是能夠應(yīng)對現(xiàn)代環(huán)境困局的一劑良藥。誠然，國家的性質(zhì)是不同的，但不同國家在謀求維持秩序和安全以及增加公民的福利這一社會(huì)管理目的價(jià)值取向上卻是基本相同的。基于這一考量，將公共治理理論引入到當(dāng)今中國的環(huán)境治理格局中并實(shí)現(xiàn)其“中國化”是完全必要的。從中國現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，在城市環(huán)境治理中貫徹公共治理理念要求我們做到：一是建立網(wǎng)絡(luò)化的多元主體共治模式。表面上看，城市環(huán)境持續(xù)惡化源于行政性治理的乏力，而實(shí)質(zhì)上則是因“政府在環(huán)境保護(hù)中公共權(quán)力資源配置的單極化和公共權(quán)力運(yùn)用的單向性”[31]所導(dǎo)致的角色錯(cuò)位所致。所以要有效解決這一窘境，就應(yīng)該讓治理權(quán)力回歸公眾，構(gòu)建一個(gè)多元利益主體雙向互動(dòng)與合作共治的環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)體系，使得城市不同利益主體都能夠在平等互惠的前提下通過溝通、談判、妥協(xié)等集體選擇和集體行動(dòng)，廣泛參與到城市生態(tài)環(huán)境治理中并在協(xié)商基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各自的利益整合。二是強(qiáng)化城市政府的環(huán)境“元治理”角色。在城市生態(tài)環(huán)境多元共治中，盡管政府控制和壟斷一切治理的情形發(fā)生了改變，但這并不意味著政府責(zé)任的淡化。“元治理理論主張的將政府請回中心的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力”[32]。所以從這種意義上講，政府放權(quán)并不意味著逃避責(zé)任，只是角色有所調(diào)整而已。在環(huán)境元治理中，政府的角色主要表現(xiàn)為掌舵：一是做好“設(shè)計(jì)者”，即為城市環(huán)境治理提供理想化的“制度安排”；二是做好“引導(dǎo)者”，即為社會(huì)公眾環(huán)境參與提供良好的外部氛圍；三是做好“培育者”，即為環(huán)保社會(huì)組織發(fā)育和成長提供必要的扶持和引導(dǎo)。這樣，在“元治理”中，政府通過設(shè)計(jì)協(xié)作制度、提出遠(yuǎn)景規(guī)劃等宏觀調(diào)控，從而促進(jìn)自組織和治理主體的發(fā)展，既達(dá)到“元治”，又不破壞“自治”。三是健全社會(huì)組織，建立有限政府。“元治理”的政府必然是有限政府。既然城市環(huán)境治理屬于公共治理的范疇，那么政府的權(quán)力理應(yīng)予以回撤，逐步放權(quán)于社會(huì)，放權(quán)于市場、放權(quán)于公民。而這既適應(yīng)了政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢以及社會(huì)力量要求參與生態(tài)治理的現(xiàn)實(shí)，也契合了環(huán)境善治的客觀要求，因?yàn)?ldquo;善治實(shí)際上是國家權(quán)力向社會(huì)的回歸，善治的過程就是一個(gè)還政于民的過程”[33]。

3.2認(rèn)識(shí)城市環(huán)境污染的結(jié)構(gòu)性特征，用結(jié)構(gòu)性方法解決結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題

目前，我國的城市環(huán)境污染呈現(xiàn)出了明顯的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)。所謂的結(jié)構(gòu)性污染是指污染狀況與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中的某種結(jié)構(gòu)有關(guān)，包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、技術(shù)結(jié)構(gòu)等。如此，在結(jié)構(gòu)性污染問題的陰霾下，必須尋求用結(jié)構(gòu)性的方法來突破結(jié)構(gòu)性的污染陷阱。為此：第一，要因地制宜地調(diào)整與優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。具體而言，對于以資源為導(dǎo)向的工業(yè)城市應(yīng)因地制宜地“找出具有發(fā)展?jié)摿皡^(qū)域產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)能力的潛導(dǎo)性的接續(xù)和替代產(chǎn)業(yè)，通過對這種潛導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)的扶持、壯大，達(dá)到城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的目的”[34]；對于傳統(tǒng)工業(yè)城市應(yīng)在穩(wěn)定傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上集中優(yōu)勢選擇裂變和內(nèi)涵式產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，積極培育具有先導(dǎo)性的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如信息技術(shù)、生物工程、新材料等；對于綜合性的中心城市應(yīng)在促進(jìn)優(yōu)勢傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展基礎(chǔ)上，加快發(fā)展服務(wù)業(yè)，堅(jiān)持生產(chǎn)和生活服務(wù)業(yè)協(xié)同發(fā)展，把服務(wù)業(yè)打造成經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展新引擎。同樣，對城市群產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的調(diào)整與優(yōu)化，也要根據(jù)實(shí)際情況區(qū)別對待。詳言之，對于因政府失靈而引發(fā)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，要通過深化體制改革，規(guī)范地方城市政府行為并促使政府的功能由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型”向“社會(huì)服務(wù)型”轉(zhuǎn)變等措施，以逐步消除趨同的制度性根源；對于因市場失靈而導(dǎo)致的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，要繼續(xù)推行市場引導(dǎo)手段，通過市場競爭來進(jìn)行產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、重組。第二，要完善“三位一體”的城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)。城市消費(fèi)結(jié)構(gòu)是一個(gè)關(guān)涉多方利益主體的復(fù)雜系統(tǒng)工程，它既與每個(gè)消費(fèi)者的個(gè)人傾向緊密相連，又與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式息息相關(guān)，還受國家消費(fèi)政策和產(chǎn)業(yè)政策等方面的制約。所以，優(yōu)化城市的消費(fèi)結(jié)構(gòu)就應(yīng)該從微觀（居民）、中觀（企業(yè)）和宏觀（政府）三個(gè)層面入手。在微觀上：居民應(yīng)順應(yīng)綠色消費(fèi)潮流，摒棄“一次性消費(fèi)”和“類一次性消費(fèi)”，以及各種摒棄炫耀性、奢侈性甚至浪費(fèi)性消費(fèi)陋習(xí)，樹立起適度性、公正性、責(zé)任性的消費(fèi)理念；在中觀上：作為商品生產(chǎn)者和供應(yīng)者的企業(yè)，應(yīng)把生態(tài)化理念融入生產(chǎn)經(jīng)營全過程，既要在生產(chǎn)過程中，又要在產(chǎn)前、產(chǎn)后各個(gè)環(huán)節(jié)都要體現(xiàn)生態(tài)化，使生態(tài)化過程向前延伸到原料的采購，向后延伸到銷售和流通，實(shí)現(xiàn)全程生態(tài)化；在宏觀上：政府應(yīng)切實(shí)履行消費(fèi)監(jiān)管職責(zé)，通過綜合運(yùn)用價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)手段，并輔之以必要的行政手段，盡快建立起以“消費(fèi)生態(tài)化促進(jìn)生產(chǎn)生態(tài)化”的長效機(jī)制。第三，要建立以現(xiàn)代技術(shù)為主體的技術(shù)結(jié)構(gòu)。“中國工業(yè)技術(shù)的弱原創(chuàng)性和強(qiáng)模仿性是城市資源環(huán)境問題的根源”[35]。這就啟發(fā)我們，有效化解城市化進(jìn)程中的生態(tài)環(huán)境問題，需要我們在生態(tài)文明的范式下，調(diào)整傳統(tǒng)的技術(shù)發(fā)展理念和發(fā)展思路，將原先重點(diǎn)在治理的技術(shù)轉(zhuǎn)向新資源、新工藝、新材料的技術(shù)創(chuàng)新上來，使技術(shù)創(chuàng)新從傳統(tǒng)的支持生產(chǎn)最大化轉(zhuǎn)向支持城市可持續(xù)發(fā)展上來。適應(yīng)這一轉(zhuǎn)變，首先應(yīng)圍繞“節(jié)能降耗”這一目標(biāo)研發(fā)旨在提高資源利用效率的技術(shù)，通過對原材料的最充分利用而降低消耗；其次，要依據(jù)城市現(xiàn)實(shí)情況，圍繞煤炭清潔利用、物料回收利用、天然氣開發(fā)利用等研發(fā)和推廣符合“自然生態(tài)演化規(guī)律的無公害”的清潔生產(chǎn)技術(shù)，消解廢物對城市環(huán)境和人體健康的風(fēng)險(xiǎn)；再次，在重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)城市建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)的技術(shù)發(fā)展模式，通過新技術(shù)的擴(kuò)散效應(yīng)達(dá)到生產(chǎn)系統(tǒng)和自然生態(tài)系統(tǒng)的耦合，同時(shí)追求技術(shù)創(chuàng)新帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)效益。

3.3充分挖掘信息化的內(nèi)涵與外延，通過走新型工業(yè)化道路來助推城市的可持續(xù)發(fā)展

工業(yè)化是誘發(fā)城市生態(tài)惡化與環(huán)境污染的主要根源，但城市化的發(fā)展又離不開工業(yè)化。世界現(xiàn)代化的歷程表明，“工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的載體，二者互為因果、相互耦合。”[36]所以，要規(guī)避城市化過程中的這些負(fù)面影響，取消或者停止工業(yè)化顯然是不可取的。這就要求我們順應(yīng)世界信息化、網(wǎng)絡(luò)化時(shí)代潮流，開辟一條“以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)信息化”的新型工業(yè)化道路，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城市化、信息化與生態(tài)化的同時(shí)并舉，相互支撐、良性互動(dòng)和協(xié)同發(fā)展。新型工業(yè)化之所以可以助推城市可持續(xù)發(fā)展得以實(shí)現(xiàn)，關(guān)鍵取決于信息化、科技化的帶動(dòng)與輻射作用。這主要體現(xiàn)在：第一，信息產(chǎn)業(yè)就其性質(zhì)而言，本身就是資源節(jié)約與環(huán)境友好的，所以，優(yōu)先發(fā)展這一產(chǎn)業(yè)，就可以在大大提高資源利用率的同時(shí)，減輕工業(yè)化對城市環(huán)境造成的壓力，使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境實(shí)現(xiàn)雙贏；第二，以信息技術(shù)為先導(dǎo)的高新技術(shù)，通過對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實(shí)施智能化和數(shù)字化改造，可以實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)的機(jī)械化和自動(dòng)化，可以提高工業(yè)生產(chǎn)的清潔程度，并使各項(xiàng)指標(biāo)符合綠色化生態(tài)環(huán)保要求，這樣就能從源頭上控制能耗的過快增長和污染物的排放，進(jìn)而在推進(jìn)工業(yè)化的同時(shí)，也降低了對城市環(huán)境的污染程度，甚至達(dá)到零傷害；第三，信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與壯大，將不可避免會(huì)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平提高起到積極的催化作用，這將會(huì)促進(jìn)相關(guān)節(jié)能減排、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大力成長與發(fā)展，而環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展又會(huì)帶動(dòng)上下游其他產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，進(jìn)而促進(jìn)工業(yè)化與環(huán)保的協(xié)調(diào)共進(jìn)與良性循環(huán)。另外，以信息化為引擎的新型工業(yè)化不斷發(fā)展也將會(huì)對提高公眾環(huán)保參與熱情起到一定的激發(fā)作用。這是因?yàn)椋盒滦凸I(yè)化道路和優(yōu)先發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)等重大戰(zhàn)略決策，必然會(huì)使大量信息技術(shù)得到普及和應(yīng)用，進(jìn)而不可避免會(huì)催生出一場城市環(huán)境管理的數(shù)字化革命，這將有利于城市人居環(huán)境狀態(tài)信息的監(jiān)測與交流。而隨著各項(xiàng)環(huán)境觀測和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的向公眾開放，城市環(huán)境管理的科學(xué)化、規(guī)范化水平以及管理的透明度也將會(huì)不斷提高，擁有更多環(huán)境信息的公眾將會(huì)更積極地參與到城市環(huán)境治理中來。所以，在城市化與工業(yè)化加速推進(jìn)的過程中，以信息化為內(nèi)驅(qū)力的新型工業(yè)化大力發(fā)展就為破解日益嚴(yán)峻的城市環(huán)境壓力提供了很好的突破口。

4結(jié)語

馬克思曾經(jīng)說過：“物與物的關(guān)系后面，從來就是人與人的關(guān)系”。從表面上看，城市生態(tài)環(huán)境問題是人與自然矛盾沖突的結(jié)果，是自然危機(jī)，但若處置不力，極可能引發(fā)成為城市不同階層人之間的社會(huì)矛盾。事實(shí)上，我國每年環(huán)境以年均29%速度遞增的現(xiàn)狀已經(jīng)印證了這一點(diǎn)。當(dāng)前，我國正處于空前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，這也就注定我國環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不可避免地會(huì)呈現(xiàn)出一種高發(fā)態(tài)勢。“矛盾凸顯是當(dāng)前我國社會(huì)發(fā)展的階段性特征”[37]。所以，如何在工業(yè)化持續(xù)發(fā)展、城市化快速推進(jìn)過程中有效破解日益嚴(yán)峻的“多層次、多種類、多形式、多側(cè)面和多樣化”[14]的城市環(huán)境惡化問題，是擺在各級城市政府面前的一項(xiàng)重大而又緊迫的任務(wù)。注：①環(huán)境庫茲涅茲曲線（KEC）是描述污染問題與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系的常用模型，發(fā)達(dá)國家的環(huán)境與發(fā)展實(shí)踐表明，大致存在人均GDF與污染物排放的倒“U”型曲線。

作者：王帆宇 單位：蘇州大學(xué)

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