非營利組織法律法規(guī)精選(九篇)

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第1篇：非營利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：非營利組織 財務(wù)管理 問題 對策

非營利組織是不以營利為目的，資源提供者向組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報且不享有組織所有權(quán)，其剩余資財不存在明確所有權(quán)，承擔(dān)一定受托經(jīng)營責(zé)任的組織。它的目標(biāo)通常是支持或處理個人關(guān)心或者公眾關(guān)注的議題或事件，其與企業(yè)的最主要差異是：非營利組織受到法律或道德約束，不能將盈余分配給擁有者或股東。但是非營利組織必須進(jìn)行財務(wù)管理，以便更好地為組織目標(biāo)服務(wù)。

一、非營利組織財務(wù)管理的主要內(nèi)容

非營利組織財務(wù)管理是有關(guān)組織基金的籌集、投放和分配的管理工作。

非營利組織以獲取并有效使用資金以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命為財務(wù)目標(biāo)，其財務(wù)管理的主要內(nèi)容是收入、支出與籌資的管理。

1、收入管理.非營利組織收入與企業(yè)不同，它的收入來源廣泛，一般分為非自創(chuàng)收入與自創(chuàng)收入。自創(chuàng)收入是非營利組織通過提品或勞務(wù)而向消費者直接收取的收入以及通過投資而從受資方取得的收益。非自創(chuàng)收入主要是政府撥款和社會捐贈。擴(kuò)大自創(chuàng)收入并加強其管理，應(yīng)當(dāng)是我國非營利組織發(fā)展的方向。

2、支出管理.非營利組織的支出按用途分為項目及活動支出與行政支出。項目及活動支出是非營利組織為了實現(xiàn)其社會使命而發(fā)生的支出。行政支出是非營利組織為了自身的生存與發(fā)展而發(fā)生的支出。非營利組織的支出注重的是社會效益。

3、籌資管理.嚴(yán)格來說，應(yīng)屬于收入管理的一部分，但是，缺乏資金是當(dāng)前我國非營利組織面臨的一大難題，已成為我國非營利組織發(fā)展的瓶頸。提高籌資能力，擺脫資金短缺的困境，是目前我國非營利組織發(fā)展的重中之重，籌資管理應(yīng)成為非營利組織財務(wù)管理的一個重點。

二、我國非營利組織財務(wù)管理的主要問題

1、法律制度體系不健全

目前，我國在具體的民間非營利組織管理工作中，所依據(jù)的法律、制度不夠完善，還沒有一套完整的民間非營利組織管理法律法規(guī)，而是散見于其他法律法規(guī)條文中，并且很多法律、制度存在著嚴(yán)重的滯后性。

2.財務(wù)管理制度不規(guī)范，財會基礎(chǔ)工作薄弱

第一、財會基礎(chǔ)工作薄弱。主要表現(xiàn)為，做賬意識淡薄，不使用專用票據(jù)，隨意性極強，財會工作不遵循《民間非營利組織會計制度》，違法違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生等。

第二、預(yù)算制度缺失。很多組織對執(zhí)行預(yù)算制度在財務(wù)管理中的重要性認(rèn)識不足，預(yù)算編制隨意性較強，不編制或不執(zhí)行預(yù)算現(xiàn)象普遍。

第三、內(nèi)控制度缺失。由于組織自身的非營利性使得組織很難對自身的運營活動進(jìn)行評價，進(jìn)而缺少相應(yīng)的自律機(jī)制與對上述各個制度的反饋、控制與協(xié)調(diào)功能。

第四、財務(wù)信息透明度低。很多組織沒有建立信息披露制度，利益相關(guān)者無法獲知組織的具體情況，降低了他們對非營利組織的信任度，同時，也不利于利益相關(guān)者的監(jiān)督。

3、資金匱乏

非營利組織發(fā)展的最大障礙是資金短缺。資金短缺使得非營利組織沒有足夠的財力實現(xiàn)為公益服務(wù)的社會使命，一些非營利組織甚至由于資金太少甚至難以為繼。我國非營利組織資金的匱乏又主要表現(xiàn)為：籌資形式單一，過分依賴政府；經(jīng)濟(jì)手段匱乏，自創(chuàng)收入偏低；組織公信度差，接受捐贈較少。

4、資金利用效率低

非營利組織，尤其是公立的非營利組織，對資金運用的重視程度普遍較低，認(rèn)為只要能夠保證組織正常業(yè)務(wù)活動的開展，完成組織的社會使命，不須講究資金的有效利用，不追求效率、不追求資源的有效使用，造成寶貴資源的大量浪費。

5、外部監(jiān)督不力。

多部門監(jiān)管與社會監(jiān)管并存實際上造成無監(jiān)管局面。目前政府采用民政部門和業(yè)務(wù)主管部門雙重管理的方式，但是，現(xiàn)行的制度缺乏有效的法律和法規(guī)依據(jù)，作用僅在于民政部門規(guī)范了民間非營利組織的登記行為。由于沒有相應(yīng)的法規(guī)，有監(jiān)督和管理權(quán)的業(yè)務(wù)主管單位的監(jiān)督管理工作實施起來困難很大。社會公眾對非營利組織缺乏監(jiān)督意識，且財務(wù)透明度低，監(jiān)督無從下手。

三、非營利組織財務(wù)管理的對策建議

1、建立健全相關(guān)法律法規(guī)

國家應(yīng)盡快制定“民間非營利組織法”等法律法規(guī)，使民間非營利組織從設(shè)立、運作到注銷的所有活動和整個過程有法可依，促進(jìn)行業(yè)自律，實現(xiàn)誠信服務(wù)。

2、完善財務(wù)管理制度，夯實財會基礎(chǔ)工作

第一、夯實財會基礎(chǔ)工作。加強收支管理和成本管理，指定專門的財會人員，明確責(zé)任，嚴(yán)格遵循《民間非營利組織會計制度》。

第二、加強預(yù)算管理制度建設(shè)。非營利組織要根據(jù)其工作目標(biāo)，改進(jìn)預(yù)算管理工作，加強預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，準(zhǔn)確核定所需撥款的額度，制定科學(xué)合理的預(yù)算方案。嚴(yán)格按預(yù)算辦事，對預(yù)算資金的使用效果進(jìn)行追蹤、監(jiān)督和評價。

第三、建立內(nèi)部控制制度。非營利組織要確立組織及其內(nèi)部人員的行為規(guī)范。有效的制度不僅可以約束被監(jiān)督者的行為方式，還可以限制監(jiān)督者濫用監(jiān)督權(quán)。

第四、提高財務(wù)透明度。非營利組織要不斷提高其披露信息的數(shù)量和質(zhì)量，建立起有效的責(zé)任機(jī)制，定期向社會公布相關(guān)信息，讓利益相關(guān)者了解其資金的使用過程，防止財務(wù)的暗箱操作和財務(wù)腐敗，并且建立起社會公信力。

3、拓寬收入渠道

解決非營利組織的資金問題主要做好三方面：一是地方政府要完善對非營利組織的管理，為其提供一個良好的發(fā)展空間；二是，非營利組織本身要拓展籌資渠道，合理分析當(dāng)下自身和環(huán)境因素，創(chuàng)新籌資方式，合理確定籌資規(guī)模，努力規(guī)避和控制財務(wù)風(fēng)險，盡可能多地爭取捐贈收入。三是，擴(kuò)大自創(chuàng)收入，非營利組織可以利用自己所掌握的知識、技能等專業(yè)人才資源，通過發(fā)行出版物、舉行研討會議，向政府及各行各業(yè)提供專業(yè)咨詢、為各行業(yè)進(jìn)行人才專業(yè)培訓(xùn)等方式獲利，也可以通過基金，股票和其他資本形式獲利，但前提是符合非營利組織的相關(guān)法律法規(guī)。

4、提高資金使用效率

非營利組織應(yīng)牢固樹立資本成本和現(xiàn)金流量觀念，要追求效率，追求資源的有效使用，不斷提高資金的使用效果和效率；要厲行節(jié)約、精打細(xì)算，使非營利組織的各項支出（費用）發(fā)揮最大的效果。

5、加大外部監(jiān)督力度

民政部門應(yīng)配合工商、物價、稅務(wù)、財政、審計部門加強對非營利組織的監(jiān)管。嚴(yán)格按程序?qū)徟菭I利組織的設(shè)立。嚴(yán)格執(zhí)行對非營利組織的年檢，特別注意檢驗其非營利性。非營利組織應(yīng)該定期編制財務(wù)報告、定期接受財務(wù)審計、公布財務(wù)報告與審計結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1]宗鳴.民間非營利組織財務(wù)管理初探[J].財會通訊，2010，07.

[2]劉涵月，盧潔玨，潘客序.我國非營利組織財務(wù)管理與監(jiān)督[J].經(jīng)營管理，2011，05.

第2篇：非營利組織法律法規(guī)范文

我國在具體的民間組織管理工作中，主要依據(jù)國務(wù)院頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、財政部頒發(fā)的《民間非營利組織會計制度》、財政部、國家稅務(wù)總局頒發(fā)的《關(guān)于事業(yè)單位社會團(tuán)體征收企業(yè)所得稅有關(guān)問題的通知》及《關(guān)于對社會團(tuán)體的會費收入不征收營業(yè)稅的通知》等法律條文，以及各地方政府自行制定的規(guī)章和文件，如江西省委組織部、民政廳、人事廳、財政廳等部門頒發(fā)的《關(guān)于社會團(tuán)體編制及其有關(guān)問題的暫行規(guī)定》、《關(guān)于我省民間組織票據(jù)和發(fā)票使用管理有關(guān)問題的通知》等法律文件。

二、民間組織財務(wù)管理的目標(biāo)

一個組織的財務(wù)管理目標(biāo)決定于組織本身的目標(biāo)。眾所周知，作為營利組織的企業(yè)，其出發(fā)點和歸宿都是營利，只有獲利才有生存的價值。與此相適應(yīng)，企業(yè)財務(wù)管理的目標(biāo)也就與獲利緊密相連，盡管具體表述有利潤最大化、每股盈余最大化、股東財富最大化等不同觀點。民間組織作為非營利組織的財務(wù)管理目標(biāo)同樣決定于非營利組織本身的目標(biāo)，那么非營利組織的目標(biāo)是什么呢？

非營利組織不以獲取利潤為目的，他們提供服務(wù)是服從于某些公共目的和為公眾奉獻(xiàn)。也就是說，非營利組織是不以獲取利潤為目的，為社會公益服務(wù)的組織。一個非營利組織在一定范圍內(nèi)為社會公益服務(wù)，也就是在完成某一社會使命。非營利組織與營利組織的根本區(qū)別在于，非營利組織是為了完成某一具體的社會使命而存在，而不是為了自身的生存而存在。

在當(dāng)今市場經(jīng)濟(jì)社會，非營利組織為完成某一具體的社會使命需要有足夠的資金支持，資金的獲得和有效使用需要有科學(xué)的財務(wù)管理。與非營利組織的目標(biāo)完成某一具體的社會使命相適應(yīng)，非營利組織財務(wù)管理的目標(biāo)可以描述為：獲取并有效使用資金以最大限度地實現(xiàn)組織的社會使命。

三、存在的問題某市現(xiàn)有市本級民間組織644家，通過對其中300家調(diào)查取證分析，民間組織在財務(wù)管理以及制度建設(shè)上存在以下幾個方面的問題：

（一）財務(wù)制度不健全，沒有正規(guī)的財務(wù)賬目。有十幾家根本就沒有制度，而且有制度的一部分民間組織并沒有嚴(yán)格按制度操作，制度形同虛設(shè)。

（二）沒有配齊財務(wù)人員。有的民間組織聘請一、二個兼職財務(wù)人員；有的就根本沒有配備專業(yè)財務(wù)人員，而是由組織中的其他非財會人員臨時擔(dān)任；有的組織會計出納一人兼，嚴(yán)重違反了《會計法》。

（三）財務(wù)人員沒有專業(yè)任職資格，且專業(yè)水平較差。絕大部分財務(wù)人員均是無證上崗，專業(yè)水平和財務(wù)管理能力較差。

（四）大部分民間組織只有年度工作計劃，沒有編制年度財務(wù)預(yù)算的制度。

（五）財務(wù)信息不透明。

（六）貪污現(xiàn)象時有發(fā)生。部分民間組織負(fù)責(zé)人和工作人員通過做假賬、開設(shè)小金庫等常用手段中飽私囊。

（七）“掛羊頭賣狗肉”，打著民間組織的旗號進(jìn)行營利性的商業(yè)活動，逃避納稅。

（八）沒有達(dá)到民間組織財務(wù)管理的目標(biāo)，沒有很好地發(fā)揮組織的作用。

四、原因分析民間組織財務(wù)問題較多，形成這樣的現(xiàn)狀，原因很多，歸納起來主要有以下幾點：

（一）業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)管理不夠嚴(yán)。我國有關(guān)民間組織管理的三個行政法規(guī)都規(guī)定：我國對民間組織實行雙重管理體制，雙重管理就是指每一個民間組織都要接受兩個單位的直接監(jiān)督管理，其  一是該民間組織所在待業(yè)和部門的主管機(jī)關(guān)或者被授權(quán)的組織，即業(yè)務(wù)主管單位，其二是各級人民政府的民政部門，即登記管理機(jī)關(guān)。民間組織一經(jīng)注冊成立，業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)便很少進(jìn)行監(jiān)督和檢查，平時只是口頭要求。

（二）民間組織的特征也直接影響了其財務(wù)管理。如業(yè)務(wù)量少，人員少，政府撥款、活動資金少，非營利性等

（三）民間組織主要負(fù)責(zé)人認(rèn)識不高。認(rèn)為民間組織不同于其他企事業(yè)單位，業(yè)務(wù)量小，非營利性，都是流水賬，要不要財務(wù)人員無所謂。

（四）行政色彩較濃。大部分民間組織與政府部門是息息相關(guān)的，民間組織責(zé)、權(quán)、利還不十分明確，組織與政府、市場關(guān)系含糊，導(dǎo)致內(nèi)部財務(wù)十分混亂。有的領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，不按規(guī)章制度辦事，隨意開支，使財務(wù)制度不能很好地落實。

（五）我國對民間組織管理所依據(jù)的法律法規(guī)體系還不甚健全。如《條例》未能對相關(guān)懲處方法進(jìn)行細(xì)分，導(dǎo)致有關(guān)部門查處難，處罰更難。

（六）由于民間組織是個特殊的法人組織體系，政府政策相對傾斜。比如對民辦非企業(yè)單位稅收優(yōu)惠政策，使不少人鉆政策空子，非法牟取暴利。他們披著民辦非企業(yè)單位的外衣從事營利性活動，這樣既可營利，又可逃稅。

（七）缺少民間組織評估機(jī)制及公眾監(jiān)督機(jī)制。對公眾而言，除慈善組織外，普遍沒有向社會公開組織財務(wù)信息的習(xí)慣，這種封閉自我的意識帶來的直接影響是社會對民間組織的“公信度”不高，既談不上信任也就難以參與和資助。缺乏評估機(jī)制，使得民間組織難以正確的認(rèn)識自我；缺乏評估機(jī)制，也使得民間組織對自己的缺陷不能及時修正。

五、對策和建議

從上述對民間組織財務(wù)管理存在問題的原因分析以及民間組織財務(wù)管理目標(biāo)中可以看出，要想很好地發(fā)揮民間組織的作用，首先就要從推進(jìn)民間組織財務(wù)制度建設(shè)開始。為此，作者建議從以下幾個方面著手改進(jìn)。

（一） 從政策法規(guī)角度出發(fā)，全面完善民間組織管理體系

1.完善現(xiàn)有的民間組織管理法律、法規(guī)體系。在《條例》中，對非法經(jīng)營的民辦非企業(yè)單位規(guī)定的相應(yīng)處罰要細(xì)化、深化。從當(dāng)前實際情況出發(fā)，對民間組織法律法規(guī)建設(shè)，重點要深化到對民間組織具體各項行為活動的規(guī)范和引導(dǎo)，如接受社會公眾捐贈的規(guī)范與使用、財務(wù)管理、接受社會公眾評估等一系列管理事務(wù)方面，全方位地使民間組織活動納入法制軌道。

2.建立健全以章程為核心的財務(wù)管理制度，加強財務(wù)控制。任何一個民間組織開展活動都會有一定的收支。有收支，就必須要建立相應(yīng)的財務(wù)管理制度，配齊專職財務(wù)人員。收入和支出行為是非營利組織財務(wù)控制的主要對象，而財務(wù)控制的主要手段是預(yù)算以及用以規(guī)范收支行為的各種法律、法規(guī)、行政組成的制度體系。所以還要建立財務(wù)收支方面的管理制度、預(yù)算管理方面的制度、印章管理制度等，建立健全專職或兼職工作人員行為準(zhǔn)則的職業(yè)道德規(guī)范，使民間組織工作人員言行有章可循，制度得到落實。

3.建立以各項財務(wù)指標(biāo)為核心的外部評估機(jī)制。如以資金的使用與運作、財務(wù)信息的透明度、活動成果和年支出規(guī)模、財務(wù)狀況等多項財務(wù)指標(biāo)作為外部評估體系，通過制度化的評估促進(jìn)民間組織責(zé)任、效率與社會公信度的提高。政府應(yīng)參照行業(yè)管理的做法制定民間組織等級標(biāo)準(zhǔn)，實行等級評估管理。等級的稱謂應(yīng)通俗易記，等級的標(biāo)準(zhǔn)要盡可能明確細(xì)化，避免操作的隨意性。要便于公眾監(jiān)督，也便于民間組織的自律。在專業(yè)民間組織評估機(jī)構(gòu)暫時空白的情況下，可先由管理機(jī)關(guān)結(jié)合年檢實施或由民間組織聯(lián)合體組織實施。但不管是誰組織實施，都應(yīng)由民間組織自身根據(jù)等級標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)行自我認(rèn)定。等級評定的目的在于激勵競爭，所以不能一次定終身，應(yīng)一年一評，做得好可升級，做得不好則降級。評定結(jié)果通過新聞媒體或網(wǎng)絡(luò)向社會公開。

（二）從社會角度出發(fā)，國家相關(guān)職能部門加強監(jiān)管力度，充分發(fā)揮社會輿論作用。

1、加強民間組織財務(wù)審計工作、強化監(jiān)督管理環(huán)節(jié)。應(yīng)由“雙重管理”部門聯(lián)合稅務(wù)部門、財政部門不定期對民間組織財務(wù)開展檢查、審計工作。要加強對民間組織年檢、審計、財務(wù)、社會捐贈使用等方面的監(jiān)督，嚴(yán)格審定民間組織的營利分配。使民間組織的財務(wù)達(dá)到公開、透明和規(guī)范，樹立民間組織嶄新形象， 并讓公眾更加了解和接受社會公益服務(wù)。

2.公安部門加大對民間組織違法、違規(guī)事件的懲罰力度。要對民間組織定期地進(jìn)行財務(wù)大檢查，對檢查發(fā)現(xiàn)的問題，要嚴(yán)懲不貸，決不姑息遷就。業(yè)務(wù)主管部門和登記管理機(jī)關(guān)要實行嚴(yán)格的章程審核制度，加強對民間組織的年度檢查，不能讓每一年度的年檢成為一個形式，建立舉報制度，發(fā)揮新聞輿論監(jiān)督作用。各有關(guān)部門要按照職能分工，各司其職，緊密配合，充分發(fā)揮整體打擊優(yōu)勢

3.建立民間組織信息披露制度。將年度工作報告及財務(wù)狀況通過報刊、網(wǎng)站等適當(dāng)形式向社會公布，還要通過新聞媒體對違法、違規(guī)情況進(jìn)行曝光，充分發(fā)揮社會輿論作用。

4.設(shè)立舉報獎勵機(jī)制。鼓勵民眾對違規(guī)違法人員的檢舉揭發(fā)，褒正貶邪，抑惡揚善，促使民間組織嚴(yán)格遵守財務(wù)管理規(guī)章制度。

（三）從民間組織自身角度出發(fā)，加強能力建設(shè)，發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督作用。

1.加強民間組織自身能力的建設(shè)，明確責(zé)、權(quán)、利。民間組織也應(yīng)象營利企業(yè)一樣劃分為許多責(zé)任中心，對每一責(zé)任中心都明確其職責(zé)，并賦予相應(yīng)的權(quán)力，在對其職責(zé)履行進(jìn)行考核評價的基礎(chǔ)上，給予其相應(yīng)的獎勵。應(yīng)定期對民間組織負(fù)責(zé)人及各級員工的培訓(xùn)。只有民間組織的自身能力得到提高，資金才能被更為有效地使用。

第3篇：非營利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：社會組織；政府購買服務(wù)；稅收優(yōu)惠；治理對策

一、社會組織的內(nèi)涵及其重要性

社會組織具有民間性、獨立性、公益性、自治性、非營利性等特點，通過社會參與和民間活動來提供政府與市場不能做、不愿做的公共服務(wù)，彌補政府市場雙失靈所帶來弊端。學(xué)界上一般把非營利組織（NPO）、非政府組織(NGO)、第三部門、民間組織等統(tǒng)稱為社會組織，在此不作嚴(yán)格的區(qū)分，一般可以通用。[1]

社會組織的發(fā)展很重要，它們協(xié)助政府進(jìn)行社會管理，提供多樣化的公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足人們的不同需求，緩和了社會矛盾，促進(jìn)社會和諧。為了促進(jìn)社會組織的發(fā)展，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，制定一系列的扶持政策，積極地培育和發(fā)展各類社會組織，充分依靠社會組織的力量來加強和改善經(jīng)濟(jì)社會管理。

二、我國的社會組織發(fā)展現(xiàn)狀分析

目前，由于受到各種外在環(huán)境與內(nèi)在管理的制約，社會組織面臨發(fā)展的困境，無形中阻礙了其發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

2.1 社會組織管理體制的弊端

我國的社會組織目前實施的是雙重管理機(jī)制，即由業(yè)務(wù)主管單位審查，登記管理機(jī)關(guān)登記。[2] 但是，隨著社會組織的不斷發(fā)展，雙重管理體制暴露出弊端，它的施行很大程度上阻礙了社會組織的發(fā)展。一方面，這種多層次、多部門管理體制，導(dǎo)致主管部門職權(quán)模糊，部門之間的矛盾和不正當(dāng)競爭加劇。另一方面，準(zhǔn)入門檻過高，過度地強調(diào)登記注冊中的審批程序。社會組織要想成立的話必須找到業(yè)務(wù)主管部門，這無疑中提高了社會組織的準(zhǔn)入門檻，致使很多潛在的具有“社會合法性”的社會組織無法在民政部門登記注冊，游離在合法地位的邊緣。[3]經(jīng)過30年的改革開放后，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度顯著提高，人們的民主意識增強，文化水平和管理能力都有很大的提高，在此新階段，大力地發(fā)展社會組織是大勢所趨，社會的發(fā)展需要增加來自民間的新力量。

2.2 社會組織的運作資金不足

目前我國的大部分社會組織都存在資金不足的窘迫，造成這個資金匱乏的原因有很多，一方面是政府對于社會組織認(rèn)識不足，重視程度不高，對其的扶持不夠。另一方面是公眾對社會組織缺少必要的信任與支持，再加上社會組織自身公益性的性質(zhì)特點，不能像其他營利性的組織一樣進(jìn)行營利性的活動實現(xiàn)自負(fù)盈虧。然而，筆者認(rèn)為，最關(guān)鍵一點是政府扶持力度的欠缺。目前，社會組織的大部分資金都是來源于社會贊助和捐贈，政府對社會組織的資金支援只占很小的一部分，并且就連這一小部分的政府資金支持也具有隨意性與臨時性，沒有穩(wěn)定和持續(xù)的資金投入。政府資金支持少，社會贊助和捐贈等其它類型的資金來源又缺少制度保障，導(dǎo)致組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)資金運作不足，難以開展持續(xù)性的服務(wù)工作。

2.3 社會組織人才的缺乏

人才資本是首位資本，是社會組織得以發(fā)展的最根本的保證，但是，我國的社會組織卻呈現(xiàn)出人才高度缺乏的現(xiàn)狀。造成社會組織人才缺乏最關(guān)鍵的原因是政府對社會組織從業(yè)人員保障措施的缺乏，沒有給予其經(jīng)濟(jì)保障解決他們的后顧之憂。大部分的社會組織從業(yè)人員都沒有職業(yè)的歸屬感，缺乏職業(yè)發(fā)展的路徑選擇與上升空間，嚴(yán)重地影響了他們工作的積極性，主動性和創(chuàng)造性。亞當(dāng)?斯密曾在“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)中提到，每一個人都是理性的經(jīng)濟(jì)人，都是利己的，在不同的選擇面前，總會選擇對自己更有利的方案。當(dāng)社會從業(yè)人員在為社會做出貢獻(xiàn)謀福利的同時，自己的工資待遇卻普遍偏低，生活不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)來源沒有保障，工作身份也沒有得到社會的認(rèn)可與肯定。作為一個理性的經(jīng)濟(jì)人，從業(yè)人員必然會選擇另謀出路，這是人之常情。

三、促進(jìn)社會組織發(fā)展的扶持性政策建議

社會組織是一股來自民間的力量，也是促進(jìn)社會和諧發(fā)展的新興組織。它的健康發(fā)展對公民社會的建設(shè)以及構(gòu)建和諧社會具有重要的作用。但由于組織內(nèi)部自身發(fā)展的局限性以及外部環(huán)境的變化性，使得社會組織的發(fā)展困難重重。因此，作為協(xié)助政府處理公共事務(wù)的最有力的左右手，政府必須要給予社會組織更多的政策扶持，給它撒水施肥，從而保證社會組織的茁壯成長。

3.1 完善社會組織的管理體制

目前，社會組織實行的雙重管理體制已有局限性，我們需要對其管理體制進(jìn)行改革。首先，要使社會組織統(tǒng)一直接向登記管理機(jī)關(guān)登記，除法律有明確規(guī)定不能成立以外的所有社會組織都應(yīng)該賦予其合法地位，不再把管理的重點放在社會組織的成立與否之上，而是要加強社會組織成立運行中的行為監(jiān)管，確保其為公民提供服務(wù)的組織使命的實現(xiàn)。同時，也要引入競爭機(jī)制，對做的好的社會組織給予一定的物質(zhì)或精神上的獎勵，而對于極少數(shù)“混水摸魚”的社會組織給予嚴(yán)厲的網(wǎng)絡(luò)通報批評，情節(jié)嚴(yán)重的給予吊銷執(zhí)照的懲罰。

基于我國國情以及社會組織發(fā)展的階段性來看，直接采用國外的管理方法時機(jī)還不成熟，但我們可以向這方面努力，先在我國采用分類管理進(jìn)行過渡，然后再進(jìn)一步地進(jìn)行改革。譬如，可以根據(jù)社會組織功能差異性，將其分為動員資源型、公益服務(wù)型、社會協(xié)調(diào)型、政策倡導(dǎo)型等不同類別來進(jìn)行分類管理，分類指導(dǎo)。

3.2 政府購買服務(wù)

政府購買服務(wù)是一種新型的公共服務(wù)提供方式，是指政府將原來由自己為社會提供公共服務(wù)的事項，通過公開招標(biāo)、項目發(fā)包、項目申請、委托管理等特定的程序交給有資質(zhì)、有能力的社會組織來完成，并根據(jù)社會組織提供公共服務(wù)數(shù)量的多少以及質(zhì)量的高低來酌情支付費用。[4]通過這樣一種“購買”的方式來達(dá)到一種雙贏效果，既能為政府節(jié)約行政成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，也能為社會組織解決資金困境，促進(jìn)社會組織的可持續(xù)發(fā)展。因此，政府應(yīng)該加大力度盡快建立政府購買服務(wù)機(jī)制，對社會組織承擔(dān)的政府職能給予財政補貼和扶持。

政府購買服務(wù)所采取的合同形式一般有五種：為特殊群體購買服務(wù)的合同、長期服務(wù)合同、任務(wù)性合同、業(yè)績表現(xiàn)合同、定向購物券。[5]政府可以根據(jù)與社會組織買賣雙方建立的關(guān)系和所要購買的服務(wù)的性質(zhì)，選擇合適的合同形式。其中，定向購物券就是指政府將現(xiàn)金以購物券或消費卡的形式交給被服務(wù)的個人或群體，個人或群體再用發(fā)放的購物券或消費卡來自主地選擇社會服務(wù)組織，然后社會組織則再憑券或卡讓政府進(jìn)行報銷。筆者覺得，在這五種合同形式中，定向購物券或許是政府購買服務(wù)的一種新的發(fā)展趨勢，無形中將競爭機(jī)制引入了社會組織，使社會組織更嚴(yán)格地要求自己，提供高質(zhì)量的社會服務(wù)，推進(jìn)社會組織自身的發(fā)展。

3.3政府為社會組織提供稅收優(yōu)惠政策

我國社會組織不僅承擔(dān)著提供社會服務(wù)的公益性職能，而且還比營利性企業(yè)承擔(dān)著相同甚至更重的稅收壓力，對社會組織的成長是極為不利的。因此政府必須制定合理的納稅政策和稅負(fù)水平，提供稅收優(yōu)惠政策來保障社會組織的健康發(fā)展。一般來說，政府的稅收優(yōu)惠政策主要是指對社會組織本身的稅收優(yōu)惠 [6]

政府對社會組織的稅收優(yōu)惠，包括營業(yè)稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅、所得稅等。對于營業(yè)稅，需要根據(jù)情況而定。例如，一些公益性社會組織提供的公益項目，具有非營利性的特點，是代替政府行使職能，政府可以免收其營業(yè)稅，而對于社會組織的某些營利性的行為則可以收取一定的稅費；對于土地使用稅，大部分的公益性的社會組織都反映場地租賃費用是組織經(jīng)費支出最大一塊，對社會組織帶來了很大的負(fù)擔(dān)。政府針對其情況可以免收場地費用或是收取少量的稅費，同時也為社會組織提供一些廉租機(jī)會。在所有以上的稅種中，最受社會組織關(guān)注的是所得稅。社會組織由于其公益性與非營利性的特點，使其不能從事營利性的活動來增加組織收入，其大部分的收入都是來自于社會捐贈、政府資助以及會員會費等。對于很多社會組織來說，這些資金還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能維持組織的正常運轉(zhuǎn)。如果此時，政府還要對他們收取所得稅的話，那無疑是雪上加霜。因此，政府需要充分地認(rèn)識到稅收優(yōu)惠政策對社會組織的重要性，通過各種稅收減免方式給予其大力的扶持。如在英、美的普通法中，社會組織的慈善組織的收入都無須納稅，全力地支持社會組織的發(fā)展。

3.4 加強社工專業(yè)人才隊伍建設(shè)

我國的社會組織人才缺乏，政府應(yīng)組織制定社會組織專業(yè)人才規(guī)劃，堅持引進(jìn)專業(yè)人才，加強崗位培養(yǎng)，提高社工從業(yè)人員的工作待遇和地位，加大社工人才隊伍建設(shè)。

3.4.1保障社工人員的福利待遇

社會組織的發(fā)展離不開人才的積極參與，必須多吸納優(yōu)秀人員進(jìn)入社會組織，改變社會組織是年輕志愿者的試驗田或者是老年退休人員發(fā)揮余熱的場所的局面。社工服務(wù)在內(nèi)地的發(fā)展剛起步，地方政府沒有深刻地認(rèn)識到專業(yè)社工人才的重要性，致使內(nèi)地的社工工資相對于其它行業(yè)來說還是比較偏低。筆者認(rèn)為，只有給社工人員提供一個較好的個人成長平臺、良好的發(fā)展空間以及溫馨的工作文化氛圍，充分地保障他們的福利，才能從根本上解決社工人員的后顧之憂。

3.4.2 提高社工專業(yè)人才的準(zhǔn)入門檻

社工需要有從業(yè)資格，但目前中國的社會工作還處于起步階段。社工證照制度還沒有建立，只是在上海等地才有了社工資格認(rèn)證。政府可以提高社工的準(zhǔn)入門檻，在社會組織領(lǐng)域進(jìn)行社會工作者資格認(rèn)定考試的試點。這個門檻的設(shè)定并沒有使大部分的優(yōu)秀社工人才流失，反而有助于提高人才引進(jìn)的質(zhì)量，將濫竽充數(shù)者拒之門外，提高了社工人員的工作地位，使他們具有職業(yè)感和事業(yè)歸屬感，從而推動人才專業(yè)化、職業(yè)化、年輕化建設(shè)。

3.5 完善社會組織的相關(guān)法律法規(guī)

社會組織具有民間性、自發(fā)性、不穩(wěn)定性，要想積極地推動社會組織成長合法化、市場化、規(guī)范化，使之符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，必須要有法律作為社會組織成長的保障，必須要有健全的法律法規(guī)給予支撐扶持，必須要有法律強制力加以監(jiān)督管理。目前，我國主要的社會組織管理法律體系僅僅只有三個，即《社會團(tuán)體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》?？梢?，我國社會組織的法律法規(guī)體系既不健全也不完善，長此下去，將會嚴(yán)重阻礙社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

3.5.1 建議國家盡快出臺《社會組織法》

在我國社會組織的法律體系中，有憲法的概況規(guī)定，專門的行政法規(guī)，以及部門的規(guī)章制度，但是卻缺乏關(guān)于社會組織的基本法。1998年頒布的《社會團(tuán)體登記管理條例》在施行的過程中開始出現(xiàn)了弊端，使得《社會團(tuán)體登記管理條例》已經(jīng)越來越不適應(yīng)當(dāng)前形勢。例如政府重登記輕管理情況沒有得到改善；一些公益組織開展的營利活動得不到制止，社會團(tuán)體的行為得不到應(yīng)有的監(jiān)管和處罰等等。因此，政府必須盡快制定《中華人民共和國社會團(tuán)體組織法》，以加強對社會團(tuán)體的監(jiān)管力度。[7]

3.5.2 建議國家盡快修改《政府采購法》的相關(guān)法律法規(guī)

我國政府購買服務(wù)的法律很單薄，目前與政府購買服務(wù)有關(guān)的法律只有《政府采購法》，然而這唯一的一部法律還不健全。該法中規(guī)定的購買的客體不是社會組織，使得社會組織公共服務(wù)的主體資質(zhì)不具備，也沒有將公共服務(wù)項目納入采購的范圍內(nèi)。為了使相關(guān)法律能與政府購買服務(wù)的工作保持一致性，政府應(yīng)該修訂《政府采購法》。政府必需明確社會組織的主體地位，必須出臺相應(yīng)的實施細(xì)則與配套措施，對政府購買程序、購買內(nèi)容、定價，經(jīng)費來源，評估機(jī)制等方面做出規(guī)定。只有這樣，我國的政府購買服務(wù)機(jī)制才能健康地發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]王天意．促進(jìn)社會組織發(fā)展的改革探索與思考[J]．新東方，2009．6

[2]殷民娥．轉(zhuǎn)變政府職能 發(fā)展社會組織[J]．決策論壇，2007．12

[3]李培林、徐崇溫、李林．當(dāng)代西方社會的非營利組織[J]．河北學(xué)刊，2006年3月第2卷第2期

[4] 羅觀翠、王軍芳．政府購買服務(wù)的香港經(jīng)驗和內(nèi)地發(fā)展探討[J]．學(xué)習(xí)與實踐，2008年第5期

[5] 徐月賓．西方福利國家社會服務(wù)發(fā)展趨勢――政府購買服務(wù)[J]．民政論壇

[6]王名、董文琪．社會組織財稅政策研析[J]．稅法研究，2010．5總第300期

第4篇：非營利組織法律法規(guī)范文

論文關(guān)鍵詞：城市社區(qū)　服務(wù)業(yè)　運行機(jī)制　改革

論文摘要：社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，仍存在諸如服務(wù)資金不足、服務(wù)工作者素質(zhì)不高以及社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)不健全等問題，在國外社區(qū)服務(wù)的理論和實踐指導(dǎo)下并結(jié)合我國的實際情況，提出了我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機(jī)制改革的設(shè)想和重構(gòu)我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運行模式和運行模式下具體路徑選擇。

近年來，全國大部分城市都在努力提倡構(gòu)建“和諧社會、和諧社區(qū)”，大力推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)。社區(qū)服務(wù)作為社區(qū)建設(shè)的基礎(chǔ)和龍頭以及作為社會保障體系和社會化服務(wù)體系中的重要行業(yè)，加強社區(qū)服務(wù)的建設(shè)對于維護(hù)社會穩(wěn)定，轉(zhuǎn)變政府職能，增強黨和政府與人民的溝通，擴(kuò)大社區(qū)居民就業(yè)，發(fā)展我國新的經(jīng)濟(jì)增長點，提高居民的生活水平都具有十分重要的意義。但由于我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題還比較突出。如何搞好城市社區(qū)服務(wù)業(yè)，為社區(qū)居民提供優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)，改善居民的生活水平，推進(jìn)“和諧社區(qū)”的構(gòu)建成為我們需要關(guān)注和解決的一個重要的理論和實踐性課題。

一我國社區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

“社區(qū)服務(wù)”是指在政府倡導(dǎo)和扶持下，為滿足社區(qū)成員的各種需求，依托街道和居委會，發(fā)動社區(qū)力量開展具有社會福利性質(zhì)的服務(wù)活動?！吧鐓^(qū)服務(wù)業(yè)”是社區(qū)服務(wù)的延伸，包括兩個部分：一是社區(qū)服務(wù)事業(yè)，是指在政府的倡導(dǎo)下，依托街道和居委會，為滿足社區(qū)居民尤其是低收入家庭的需要，培養(yǎng)良好的人際關(guān)系，使人們安居樂業(yè)，維護(hù)社會穩(wěn)定為目標(biāo)的城市基層工作。二是社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，隨著人們水如水平的提高和市場經(jīng)濟(jì)、消費觀念的發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的由政府和街居行政組織包攬的部分社區(qū)服務(wù)工作，可以通過市場化運作方式來完成，從而形成一種以滿足社區(qū)生活需求為對象的新興行業(yè)，如“保潔公司”“保安公司”、“物業(yè)公司”、“家政服務(wù)公司”等。自20世紀(jì)8O年代后期民政部首次提出在城市開展社區(qū)服務(wù)以后，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改革的不斷深化，特別是構(gòu)建和諧社區(qū)重大任務(wù)的提出，各地對社區(qū)服務(wù)業(yè)的重視程度顯著提高，社區(qū)服務(wù)的形式日趨多樣，內(nèi)容日漸豐富，取得了很大的成績，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)設(shè)施有了較快的發(fā)展

社區(qū)服務(wù)設(shè)施是發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的物質(zhì)保證，為此我國各級政府加大資金投入，快速建設(shè)社區(qū)服務(wù)設(shè)施。截至2005年底，已建成社區(qū)服務(wù)中心8479個，各類社區(qū)服務(wù)設(shè)施19．5萬個，便民利民生活服務(wù)網(wǎng)點66．5萬個，初步建立起以“一站式”服務(wù)為核心的街道社區(qū)服務(wù)中心；以提供綜合和覆蓋廣泛為特點的社區(qū)服務(wù)站(所)；以街道和社區(qū)服務(wù)設(shè)施為依托的便民利民服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。據(jù)民政部門初步統(tǒng)計，全國至少80％多的居民委員會建立了社區(qū)警務(wù)室，6o％多的居民委員會建立了社區(qū)圖書室，85％的社區(qū)設(shè)立了社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)點(站。2004年，上海市成立社區(qū)文化服務(wù)中心，指導(dǎo)全市社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)和管理，并提供大量的文娛活動，借此豐富居民的日常生活。

2．社區(qū)服務(wù)范圍有了新的拓展

社區(qū)服務(wù)的對象由單純地為民政救撫對象擴(kuò)展到了全體社區(qū)居民，服務(wù)范圍也從特定的政策幫助轉(zhuǎn)向了社區(qū)居民需求，從單純的生活服務(wù)拓展到精神文化服務(wù)。目前，社區(qū)服務(wù)內(nèi)容包括養(yǎng)老、助殘、優(yōu)撫、青少年教育、醫(yī)療康復(fù)、居民生活、家政、信息及治安防范等多層次、多方位的系列化服務(wù)．

3．社區(qū)服務(wù)向?qū)I(yè)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)專業(yè)化主要表現(xiàn)在兩個層面：一是社區(qū)服務(wù)隊伍有了一定的專業(yè)化。許多城市對選舉或應(yīng)聘上來的社區(qū)工作者進(jìn)行了業(yè)務(wù)培訓(xùn)，如北京、南京、重慶、青島等地。有的地方像江蘇省還組織全省制定統(tǒng)一的社會工作者水平等級考試，通過考試的人員才可以作為社區(qū)聘用工作者的候選人，這有助于提高其專業(yè)素質(zhì)和工作能力。二是出現(xiàn)了專業(yè)化的社區(qū)服務(wù)。一些家政服務(wù)業(yè)將鐘點工、保姆介紹、租賃業(yè)務(wù)等多種服務(wù)擴(kuò)展開來，把具有這方面專長的人員納入服務(wù)隊伍網(wǎng)絡(luò)，根據(jù)需要統(tǒng)籌安排，隨時調(diào)遣，使社區(qū)服務(wù)更具有專業(yè)化的特點。

4．社區(qū)服務(wù)方式多樣化

社區(qū)服務(wù)突破傳統(tǒng)的無償、低償服務(wù)的框架，創(chuàng)造出了無償、低償、有償服務(wù)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)形式。根據(jù)社區(qū)成員生活需求和市場服務(wù)需求確立服務(wù)項目，對不同的服務(wù)對象、服務(wù)內(nèi)容采取不同的服務(wù)形式，對民政救撫的對象實行福利，只服務(wù)不收費；對老年人、殘疾人等需要社會幫助的群體實行低償服務(wù)，只收取成本費；對有經(jīng)濟(jì)支付能力的居民和單位則實行有償服務(wù)。

5．社區(qū)服務(wù)向網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展

社區(qū)服務(wù)利用網(wǎng)絡(luò)來實現(xiàn)社區(qū)服務(wù)資源的共享，提高社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；?。上海、天津等地通過設(shè)立覆蓋全社區(qū)或全城市的服務(wù)求助系統(tǒng)，把各經(jīng)營網(wǎng)點連接起來，在交流信息、調(diào)劑余缺、平衡供需等方面實行網(wǎng)絡(luò)化經(jīng)營，促使社區(qū)服務(wù)業(yè)從分散型、個體化向集團(tuán)化、群體化方向發(fā)展。例如，一些與社區(qū)居民日常生活相關(guān)的水、電、氣等的服務(wù)也開始實行網(wǎng)絡(luò)化收費和管理。

二當(dāng)前我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題

雖然，我國的城市社區(qū)服務(wù)業(yè)取得了很大的發(fā)展，但是隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革和市場化進(jìn)程的加快，“單位辦社會”逐步瓦解，同時人民生活水平的提高和老齡社會的到來，家庭結(jié)構(gòu)的小型化和城市人口的不斷膨脹，社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展中存在的問題也日漸凸現(xiàn)出來，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．社區(qū)服務(wù)資金短缺

多年來，資金缺乏一直是困擾社區(qū)服務(wù)發(fā)展的棘手問題。首先，政府的投入不夠，社區(qū)服務(wù)是一項帶有社會福利性的事業(yè)，政府是社會福利的謀求和代表者，發(fā)達(dá)國家都是以政府經(jīng)費的投入為主。但是我國政府對社區(qū)的投入非常有限。以湘潭市雨湖區(qū)平政街道新景社區(qū)為例，上級政府每年對該社區(qū)撥款的財政總額是3萬元左右，這其中包括社區(qū)工作人員的工資、獎金福利等各種費用，真正用于社區(qū)服務(wù)的不足1萬元，而社區(qū)每年的費遠(yuǎn)大于政府的撥款。

該社區(qū)負(fù)責(zé)人侯錫華書記表示，由于沒有足夠的資金，居委會不得不向居委會的成員下任務(wù)來進(jìn)行創(chuàng)收，因此居委會80％的時間放在應(yīng)付上級的檢查和業(yè)務(wù)方面，而真正放在為居民服務(wù)的時間不足20％，嚴(yán)重影響了社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率。社區(qū)的環(huán)境衛(wèi)生所需要的費用大部分是靠居民集資來維持的，這也在某種程度加深了社區(qū)居民和居委會之間的矛盾，影響了服務(wù)工作的開展；其次，民間資金注入有限。由于我國社區(qū)非營利組織力量薄弱，還沒有形成一定的規(guī)模，資金缺乏，用非營利組織所得的收入來反哺社區(qū)服務(wù)的情況相當(dāng)少。同時受計劃經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的影響，社會團(tuán)體和其他民間組織投資社區(qū)服務(wù)的意識性和積極性也較差，這必然影響到社區(qū)服務(wù)業(yè)的開展；最后個人的投入有限。由于社區(qū)服務(wù)很長一段時間是在政府的主導(dǎo)下完成的，個人對社區(qū)服務(wù)意識比較淡薄，捐助主動性不強。因此資金短缺是制約我國社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2．社區(qū)服務(wù)投資主體的一元化難以滿足居民多元化的需求

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們生活水平的提高，居民對物質(zhì)生活和精神生活有了更高的追求，社區(qū)服務(wù)的接受者不再完全是弱勢群體，一些高消費、高收入的群體希望社區(qū)能夠提供一些與之相適應(yīng)的精神生活服務(wù)。但是我國現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)體系是在政府的主導(dǎo)下形成的，政府作為社區(qū)服務(wù)業(yè)的主要提供者，財力和物力畢竟非常有限，難以滿足居民的多元化需求，服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量也有待增加和提高。社區(qū)服務(wù)業(yè)長期在政府的推動下，總是在低水平上運行，難以滿足全體社區(qū)成員多元化、個性化以及現(xiàn)代化的需求。

3．社區(qū)服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，社區(qū)服務(wù)水平有限

雖然近年來我國社區(qū)服務(wù)工作者的素質(zhì)有了一定程度的提高，但是隨著社區(qū)服務(wù)業(yè)的不斷深入，社區(qū)服務(wù)人員整體素質(zhì)與社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展的要求越來越不適應(yīng)，難以以滿足居民日常生活的多種需要。國外發(fā)達(dá)國家的社區(qū)服務(wù)要求從業(yè)人員具有相當(dāng)高的專業(yè)知識和技能，如英國，從事社區(qū)照料的管理人員、關(guān)鍵工作人員和照顧人員均受過水平不等的專業(yè)訓(xùn)練。然而，我國社區(qū)服務(wù)工作人員主要由家庭婦女、離退休人員、下崗待業(yè)人員等組成，他們大都沒有接受過比較系統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)工作的專業(yè)訓(xùn)練，素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)不合理，不能很好地根據(jù)居民的實際需求設(shè)置服務(wù)項目和應(yīng)采用的服務(wù)方式，一些服務(wù)設(shè)施處于閑置半閑置狀態(tài)，服務(wù)質(zhì)量也不盡人意。雖然我國也有一定數(shù)量的專業(yè)社會工作者，但社區(qū)工作專業(yè)人員和管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的構(gòu)成比例很低，全國119萬社區(qū)服務(wù)隊伍中專業(yè)技術(shù)人員和專業(yè)管理人員分別僅占10％和6％。

4．志愿者隊伍薄弱。無法推動社區(qū)服務(wù)的自覺發(fā)展

志愿服務(wù)既是公共服務(wù)的重要資源，又是培養(yǎng)社區(qū)志愿文化、形成社區(qū)信念共同體的社區(qū)文明的基石。由于志愿服務(wù)的范圍很廣，不僅可以豐富我國社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，還可以減輕政府的負(fù)擔(dān)，但是我國的志愿者服務(wù)隊伍與日本以及一些發(fā)達(dá)國家相比還存在很大的差距。資料顯示，日本約50％的國民參加過社區(qū)志愿服務(wù)活動；美國每年有9000千萬人參加社區(qū)服務(wù)工作；人口僅3000萬的加拿大，也擁有1300萬志愿者，而到2002年我國志愿者服務(wù)組織為9萬個，志愿者人數(shù)為540萬。造成我國志愿者隊伍相對薄弱的原因主要有：一是由于我國的社區(qū)服務(wù)業(yè)長期是在政府的主導(dǎo)下完成的，公眾只是簡單的接受服務(wù)，對政府的依賴性很強，自覺參與社區(qū)服務(wù)的意識不高；--是社區(qū)志愿服務(wù)的活動及其組織機(jī)制、運行機(jī)制的行政化色彩太濃，過多的政治動員降低了服務(wù)的自愿性；三是相關(guān)的政策不完善，志愿者缺乏規(guī)范化、制度化的參與機(jī)制和長效激勵機(jī)制，致使志愿者服務(wù)活動無法持久的開展。

5，我國非營利組織力量薄弱難以形成多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

社區(qū)服務(wù)業(yè)在發(fā)展初期由政府起主導(dǎo)作用是必不可少的，但是國外的經(jīng)驗表明，開展大量、具體的社區(qū)服務(wù)的內(nèi)容和項目，應(yīng)由民問團(tuán)體或組織來實施。因為作為第三部門的社會團(tuán)體對完善和發(fā)展社區(qū)服務(wù)有積極的意義，一方面，社會團(tuán)體及其活動可以提高政府工作的效率，充分利用社區(qū)內(nèi)的社會資本，減輕政府投資社區(qū)服務(wù)的負(fù)擔(dān)，并可以擴(kuò)大社區(qū)居民的就業(yè)渠道。另一方面，非營利組織致力于提供的各種社區(qū)服務(wù)，如就業(yè)培訓(xùn)、撫養(yǎng)貧困兒童、成人教育等可以更好地滿足社區(qū)居民多層次需求，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，增強社區(qū)的凝聚力，加強社區(qū)居民的歸屬感。但是在我國卻忽視了對社區(qū)非營利組織的培養(yǎng)。據(jù)資料顯示，中國每萬人擁有的社團(tuán)數(shù)量為1．45家，這個數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家甚至其他發(fā)展中國家。法國的每萬人非營利組織數(shù)是l1O．a(chǎn)5，日本是97．19，美國是51．79，印度為lO．2l，巴謠是l2．66。這就使得社區(qū)基本不具備一個相對獨立的實體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動的能力，自我發(fā)展相對緩慢，不能有效地開展社區(qū)活動。我國社區(qū)非營利組織力量薄弱的原因主要有：一是我國政府對非營利組織的不重視，在政策上尤其在稅收政策上沒有給予相應(yīng)的扶持和幫助，在立法上沒有明確界定非營利組織的地位。二是我國許多非營利組織的產(chǎn)生不是社會選擇，而是政府選擇的結(jié)果，多少還存在著對政府的依賴，致使非營利組織自身的服務(wù)意識不強。三是我國社區(qū)非營利組織的從業(yè)人員的社會地位相對不高也制約了我國非營利組織的發(fā)展。

6．社區(qū)服務(wù)業(yè)的相關(guān)法律法規(guī)不健全

在由計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，社區(qū)服務(wù)業(yè)相關(guān)法律法規(guī)不完善的現(xiàn)象日益突出。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：(1)社區(qū)服務(wù)業(yè)法律法規(guī)的空缺。例如我國非營利組織有了一定的發(fā)展，但至今還沒有一部完整的《非營利組織法》；我國也沒有相應(yīng)的《慈善法》和《捐助法》，捐助者在捐助的同時還要擔(dān)心被稅務(wù)部門盯住，以免查稅和征稅；另外政府部門也沒有出臺企業(yè)向志愿服務(wù)組織捐助的稅收優(yōu)惠法規(guī)。

(2)現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠細(xì)化、缺乏操作性。1993年民政部與中央13個部委局出臺的《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》要求有關(guān)部門對社區(qū)服務(wù)中的經(jīng)營提供營業(yè)執(zhí)照、稅收減免和用房優(yōu)惠等政策支持，但在具體落實時遇到了很大的困難。主要是因為對便民利民服務(wù)項目沒有作出明確界定，不少便民服務(wù)掛社區(qū)服務(wù)的名就享受優(yōu)惠不掛就沒有優(yōu)惠。另外對有償服務(wù)或經(jīng)營養(yǎng)無償服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和比例也沒有明確的法律規(guī)定，這就使得社區(qū)服務(wù)中大量開展的便民利民服務(wù)與有關(guān)職能部門的登記、審批、繳稅、許可等管理規(guī)定發(fā)生沖突，使優(yōu)惠政策落實不下去。

(3)法律沒有明確規(guī)定物業(yè)管理公司、居委會、業(yè)主委員會之間責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系，使得三者權(quán)責(zé)不明，發(fā)生問題時存在相互推逶的現(xiàn)象。例如政府沒有明確規(guī)定每個物業(yè)小區(qū)都要成立業(yè)主委員會，一些小區(qū)業(yè)主與物業(yè)管理公司在收費、服務(wù)等問題發(fā)生糾紛鬧上法庭時，法院難以解決2005年6月北京市石景山區(qū)某小區(qū)的物業(yè)管理公司將小區(qū)內(nèi)要求緩交物業(yè)費的業(yè)主告上法庭，法院至今還沒有作出判決。由于沒有明確業(yè)主委員會的法律地位，業(yè)主委員會也無法參與制定、修改物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)物業(yè)共用部位和共用設(shè)施、設(shè)備的使用、公共秩序和環(huán)境衛(wèi)生的維護(hù)等方面的規(guī)章制度，并無法對物業(yè)管理公司的職責(zé)和權(quán)限進(jìn)行有效監(jiān)督，進(jìn)而影響到物業(yè)管理公司為社區(qū)提供服務(wù)的質(zhì)量和效率。

三改革我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行機(jī)制的

設(shè)想基于社區(qū)服務(wù)業(yè)存在的問題，要進(jìn)一步發(fā)展我國社區(qū)服務(wù)業(yè)，就必須完善我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)的運行模式，改變過去由政府統(tǒng)一包辦的模式，走政府、企業(yè)、個人三者相結(jié)合的道路，走社區(qū)服務(wù)社會化和產(chǎn)業(yè)化的道路。

(一)重構(gòu)我國城市社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式的設(shè)想由于社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)包含社區(qū)服務(wù)事業(yè)和社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)兩部分，它們都以社區(qū)生活為服務(wù)對象，但兩者在性質(zhì)和運行模式上具有本質(zhì)差別，前者是社會行政事業(yè)，其運行注重社會效益，后者是新興的社會經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，其運行遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，追求最大的經(jīng)濟(jì)效益。所以構(gòu)想我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運作模式可以從兩個層次去考慮。

1．政府主導(dǎo)，社會參與的運行模式

社區(qū)服務(wù)事業(yè)主要以低收入家庭和社會弱勢群體維對象，是一項政策性很強的工作。對于社區(qū)服務(wù)事業(yè)，應(yīng)采取強化政府主導(dǎo)和社會參與的運行模式。由于我國是社會主義國家，政府作為社會資源的擁有者，應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)中的“公益性”和“福利性”服務(wù)的投資力度，應(yīng)擔(dān)負(fù)起對困難群體的救扶工作，這樣對于保證社區(qū)服務(wù)事業(yè)社會效益方向和整合社會資源，緩解社會矛盾，維護(hù)社會安定具有重要的意義。但社區(qū)服務(wù)業(yè)僅僅依靠國家的努力是不夠的，社會各界人士應(yīng)該作為政府職能的補充積極參與到社區(qū)服務(wù)事業(yè)中來，這樣有利于改革社區(qū)服務(wù)資金來源單一的局面，通過社會集資、公眾捐款等來拓寬資金來源；社會積極參與服務(wù)設(shè)施的建設(shè)還有利于形成多元化的社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，也可以在某種程度上減少因政府管理不善而帶來的資源損耗，減輕政府辦社區(qū)的負(fù)擔(dān)；最為重要的是社會積極參與有利于建立一支由專職人員、兼職人員和志愿者為基礎(chǔ)的龐大服務(wù)隊伍，提高服務(wù)的質(zhì)量和效率，提升居民互幫互助服務(wù)意識，促進(jìn)和諧社區(qū)發(fā)展。

2．社區(qū)服務(wù)引入市場機(jī)制，走產(chǎn)業(yè)化的運行模式

這是就社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)而言的，社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，是指社區(qū)服務(wù)從行政性經(jīng)營到市場化經(jīng)營，從事業(yè)化管理到企業(yè)化管理，從非經(jīng)濟(jì)實體到經(jīng)濟(jì)實體，從財政維持到自負(fù)盈虧的過程。它以市場為導(dǎo)向，以居民組織體系為載體，經(jīng)過商品化、規(guī)?；?、專業(yè)化發(fā)展，形成一個全新的產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟(jì)中新的經(jīng)濟(jì)增長點，是社區(qū)服務(wù)業(yè)尋求可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。

社區(qū)服務(wù)產(chǎn)業(yè)化，首先能夠提供大量的就業(yè)機(jī)會，從而在一定程度上緩解我國的就業(yè)壓力；其次可以提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量和效率，作為產(chǎn)業(yè)化的社區(qū)服務(wù)不只具有無償?shù)男再|(zhì)，它在為居民提供服務(wù)的同時還要考慮是否營利。社區(qū)居民與提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)不再是一種簡單的提供與被提供關(guān)系而是一種雙向選擇，這在很大程度上促使從事社區(qū)服務(wù)的企業(yè)提高服務(wù)質(zhì)量和效率，以吸引更多的顧客，獲得更多的利潤；此外政府將這些企業(yè)上繳的稅收用于公益性、福利，還可以增加社區(qū)服務(wù)的資金。

(二)我國社區(qū)服務(wù)業(yè)運行模式實施的路徑選擇

1．多渠道籌集資金

首先，政府應(yīng)加大對社區(qū)服務(wù)資金的投入。政府是社會資源的最大所有者，是社會福利的最大投資者，因此政府一定要在“社區(qū)服務(wù)社會辦”的前提下加大財政投入。根據(jù)社區(qū)的發(fā)展?fàn)顩r區(qū)別對待，對一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)少撥款或不撥款，對一些經(jīng)濟(jì)落后的社區(qū)加大撥款力度。其次，動員社會捐助。比如利用一些節(jié)假日如“六-)L童節(jié)”等發(fā)動和鼓勵社會人士向社區(qū)的特殊兒童捐款、捐物；通過發(fā)行社會福利彩票等來籌集福利基金，專項用于社區(qū)福利事業(yè)。

在英國和德國，社會募捐是社區(qū)資金的一個重要來源渠道，宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)也會給予資助。第三，通過引入市場機(jī)制來吸收社會資金。以加拿大為例，加拿大通過引入市場機(jī)制，吸引社會組織和個人參與社區(qū)服務(wù)建設(shè)，使社區(qū)與社區(qū)企業(yè)的關(guān)系向合作伙伴方向發(fā)展。社區(qū)請企業(yè)作為出資合伙人，當(dāng)社區(qū)盈利時，按比例分配收益。社區(qū)服務(wù)的設(shè)施和項目也采取企業(yè)式經(jīng)營，一方面有利于服務(wù)質(zhì)量的提高，另一方面也有利于社區(qū)服務(wù)資金的籌集。

2．轉(zhuǎn)變政府職能。建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，單純依靠政府的資金支持是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社區(qū)發(fā)展需要的，社區(qū)服務(wù)繼續(xù)走計劃經(jīng)濟(jì)時期政府包辦福利的老路是行不通的，必然要從單純的“行政化”向“行政化”、“社會化”和“市場化”相結(jié)合的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。這就要求各級政府按照“小政府，大社會”的要求轉(zhuǎn)變職能，將一些社區(qū)服務(wù)的經(jīng)營權(quán)交給社會團(tuán)體和個人來經(jīng)營，政府從具體的事務(wù)中解脫出來，在宏觀層面上對社區(qū)企業(yè)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督。

特別是政府的基層組織要改變傳統(tǒng)的科層制管理模式，建立適應(yīng)社區(qū)橫向聯(lián)系為主的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，理順地方政府與社區(qū)內(nèi)各種社會組織成員的相互關(guān)系，讓社區(qū)居民和社區(qū)自治組織充分參與社區(qū)服務(wù)和管理，從而在更大范圍內(nèi)構(gòu)建規(guī)模不同、形態(tài)各異、功能明確的社區(qū)自治組織參與的新模式。政府通過遵循市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，根據(jù)市場法則合理配置社區(qū)資源，將服務(wù)項目推向社會，推向市場，積極吸引社會團(tuán)體和個人參與社區(qū)服務(wù)的提供，從而建立多元化的社區(qū)服務(wù)投資主體，提供多元化的社區(qū)服務(wù)。

3。提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)

社區(qū)服務(wù)工作并不是權(quán)宜之計和短期行為，是一項長期的社會服務(wù)工作，這就需要提高社區(qū)服務(wù)工作者的專業(yè)素質(zhì)。社區(qū)服務(wù)不是單一的體力勞動，它需要有一定的服務(wù)技能，講求技巧和文化素質(zhì)，講求服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)藝術(shù)(如維修、家教等)。首先要通過公開招聘、競爭上崗等形式，吸納不同層次的社會勞動力進(jìn)入社區(qū)服務(wù)行業(yè)，特別是要鼓勵、引導(dǎo)大中專畢業(yè)生和有一技之長的專業(yè)人才充實社區(qū)服務(wù)隊伍，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)化水平。其次要進(jìn)一步強化員工素質(zhì)培訓(xùn)、專業(yè)培訓(xùn)和思想道德教育，提高他們的專業(yè)技能、服務(wù)質(zhì)量和整體素質(zhì)，推動社區(qū)服務(wù)業(yè)不斷向前發(fā)展。另外政府通過制定社區(qū)服務(wù)專業(yè)化隊伍、組織培育和管理的政策法規(guī)，將社區(qū)服務(wù)工作納入正規(guī)的職業(yè)范疇，并建立相應(yīng)的職業(yè)資格認(rèn)定、專業(yè)技術(shù)職務(wù)和職稱評定等制度和鼓勵有條件的大專院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)開設(shè)社會工作專業(yè)、社區(qū)服務(wù)課程，培養(yǎng)專業(yè)人才。

4。發(fā)展和壯大非營利組織和志愿者隊伍

國外的經(jīng)驗表明，發(fā)展和壯大社區(qū)非營利性組織將可改變現(xiàn)行社區(qū)服務(wù)的某些被動狀態(tài)，提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量。因此我國政府要大力扶持非政府組織的發(fā)展，首先制定有關(guān)稅收政策，對大量非營利組織的公益性社區(qū)活動，分別給以免稅、減稅、先征后返、稅收抵扣等政策性扶持，加強對社區(qū)活動過程和結(jié)果的監(jiān)控管理；其次應(yīng)配合制定以政府指導(dǎo)價格、協(xié)議價格為主的價格政策，保證社區(qū)服務(wù)能在低成本基礎(chǔ)上快速發(fā)展；第三，加強對非營利組織的監(jiān)督管理。

5．加強相關(guān)社區(qū)服務(wù)立法，依法管理

社區(qū)服務(wù)業(yè)作為一種新興的行業(yè)，我國的政府應(yīng)該在法律法規(guī)上為它們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。一是完善社區(qū)服務(wù)立法，使社區(qū)服務(wù)發(fā)展有法可依，同時要加強執(zhí)法力度，細(xì)化各項法則。只有細(xì)化現(xiàn)行相關(guān)社區(qū)服務(wù)法律法規(guī)，才能保障社區(qū)服務(wù)主體健康有序運行。比如對便民利民服務(wù)的項目作出明確界定，明確那些項目可以享受優(yōu)惠政策；對提供社區(qū)服務(wù)的企業(yè)在稅收方面給予優(yōu)惠等，同時明確物業(yè)管理公司、業(yè)主委員會、居委會三者責(zé)、權(quán)、利的關(guān)系。加強法制宣傳，提高居民法制意識和依法保護(hù)自身權(quán)益的能力，推進(jìn)社會監(jiān)督。

6．提升社區(qū)居民的社區(qū)意識

第5篇：非營利組織法律法規(guī)范文

摘 要：十八屆三中全會指出，我國改革已進(jìn)入攻堅區(qū)和深水區(qū)，而“三農(nóng)”問題成為影響我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要阻礙之一。其中農(nóng)村公共物品是否有效供給不僅影響新農(nóng)村建設(shè)中“三農(nóng)”問題的解決，而且影響我國現(xiàn)代化進(jìn)程中經(jīng)濟(jì)建設(shè)。本文主要基于公共選擇理論的角度，闡述我國農(nóng)村公共物品供給欠缺的原因以及問題，進(jìn)而探求農(nóng)村公共物品有效供給的合理途徑。

關(guān)鍵詞 ：供給短缺 公共選擇理論 農(nóng)村公共物品

一、農(nóng)村公共物品和公共選擇理論概述

（一）農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵、特征

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森最早提出了“公共物品”這個概念，他指出每個人對這種物品的消費不會減少其他人對該物品的消費，這種物品即為公共物品。在公共物品概念的基礎(chǔ)上，本文把農(nóng)村公共物品的內(nèi)涵定義為：在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)，一般由政府部門提供的用來滿足農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生產(chǎn)生活和服務(wù)的公共物品。

公共物品主要有三大特征：非排他性、非競爭性和效用的不可分割性。我國的農(nóng)村公共物品除了具有公共物品固有的三個特征外，結(jié)合我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自身特點，我國農(nóng)村公共物品還有以下特征：第一，轄區(qū)的外溢效應(yīng)；第二，城鄉(xiāng)供給水平差異化；第三，需求層次不同；第四，政府管制束縛。

（二）公共選擇理論與公共物品的有效供給

所謂公共選擇理論是以理性人為假設(shè)，并采用新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法、工具來分析政治行為主體在政治市場的活動。公共選擇理論也可以這么認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用分析。公共選擇理論的核心論題是研究政府失敗以及對政府失敗的矯正措施。

公共選擇理論認(rèn)為，政府部門以及政府工作人員也是理性的經(jīng)濟(jì)人，他們同市場主體一樣追求個人利益，所以他們的行為活動也會影響公共物品的有效供給。公共選擇理論指出利益集團(tuán)常常通過不正當(dāng)?shù)幕顒訅艛嗄骋恍袠I(yè)，這對我國相關(guān)部門實施公共定價起到了啟示作用，從而削弱了利益集團(tuán)對公共物品的控制力。此外，公共選擇理論要求政府考慮到公眾的需求，使得中央、地方政府高效供給農(nóng)村公共物品彌補市場失靈，拉動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、我國農(nóng)村公共物品供給中存在的問題

長期以來，我國農(nóng)村公共物品主要由中央政府和地方政府供給，供給模式單一。且我國農(nóng)村公共物品的供給機(jī)制是“自上而下”的，導(dǎo)致政府部門未充分考慮農(nóng)民的需求，最終使得農(nóng)村公共物品供需失衡。具體來說，我國農(nóng)村公共物品供給不足主要表現(xiàn)在以下三個方面。

（一）科技教育文化事業(yè)投入不足

在農(nóng)村科技投入方面，政府的扶持傾向不明顯，資金供給不足。集中表現(xiàn)為我國科研隊伍的不成熟，科研力量不足，從而制約了農(nóng)業(yè)理論研究的開展 。

在農(nóng)村教育投入方面，政府對農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重視不夠。雖然現(xiàn)階段我國已經(jīng)實施九年義務(wù)教育，已經(jīng)免除學(xué)生學(xué)費，基本保證了農(nóng)村學(xué)生的學(xué)習(xí)需求，但偏遠(yuǎn)西部教育投入仍有待提高。

在農(nóng)村文化投入方面，農(nóng)村文化建設(shè)投入十分欠缺。我國農(nóng)村文化的經(jīng)費投入占全國文化事業(yè)費的比重相當(dāng)小，公共部門文化機(jī)構(gòu)運轉(zhuǎn)效率低下。

（二）公共衛(wèi)生事業(yè)供給機(jī)制失衡

在我國，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院的醫(yī)療設(shè)備重復(fù)購置，以致設(shè)備浪費嚴(yán)重；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院發(fā)展比較滯后，醫(yī)療人員匱乏，醫(yī)療設(shè)備落后。

我國在疾病防預(yù)、健康宣傳等農(nóng)村公共醫(yī)療服務(wù)方面支出嚴(yán)重不足。近年來城市工業(yè)轉(zhuǎn)移近郊，導(dǎo)致近郊的農(nóng)村污染加重；鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)不按規(guī)劃實施，使得農(nóng)民生活條件雪上加霜；城鄉(xiāng)二元分治的戰(zhàn)略使城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重不平衡，農(nóng)村環(huán)保部門缺乏最起碼的整治經(jīng)費。

（三）社會保障體系不完善

第一，農(nóng)村社會保障制度不完善。我國尚缺乏農(nóng)村社會保障法律法規(guī)，現(xiàn)行的法律法規(guī)在農(nóng)村社會保障的權(quán)利和義務(wù)、農(nóng)村社會保障相關(guān)機(jī)構(gòu)的建設(shè)等方面均沒有明確的說明。失業(yè)保險、住房公積金等保障體制短時期在農(nóng)村無望實施。

第二，農(nóng)村社會保障覆蓋面狹窄，社會保障體系只覆蓋少數(shù)農(nóng)民。我國農(nóng)村地區(qū)社會保障水平發(fā)展極度不平衡，家庭的收入狀況在很大程度上制約著農(nóng)民的參保行為，貧困人口所在的中西部地區(qū)的保障水平很低。

第三，農(nóng)村社保資金籌集困難。農(nóng)村社會保障最突出的問題是社保資金短缺，可是我國基本養(yǎng)老金的籌資模式實行的是“社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結(jié)合”。農(nóng)民的收入來源主要是經(jīng)營性收入，用不確定的經(jīng)營性收入作為基數(shù)征收社保稅是不切實際的。

三、我國農(nóng)村公共物品供給短缺的原因分析

（一）政府職能越位和缺位

我國近年來公共支出持續(xù)攀升，恰恰與官員行為增長理論相關(guān)，但這并沒有緩和農(nóng)村公共物品供給不足的現(xiàn)狀。一方面，地方政府注重GDP的增長，注重績效考核而不關(guān)注農(nóng)民需求的農(nóng)村公共物品；另一方面，地方政府的“面子工程”加劇了農(nóng)村公共物品的失衡。官員行為的越位不僅導(dǎo)致資源配置的無效率，同時也會影響政府與民眾的關(guān)系，嚴(yán)重?fù)p害政府形象。

在農(nóng)村公共物品的供給上，也存在政府缺位現(xiàn)象。首先，我國尚缺乏對農(nóng)村公共物品資金使用的監(jiān)督體系。財政支農(nóng)的公共資金大都是預(yù)算外資金，由各個相關(guān)機(jī)構(gòu)分散管理，缺乏統(tǒng)籌機(jī)制，很難公開，因此不能保證政府部門提供農(nóng)村公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。再者，農(nóng)村的財務(wù)管理相當(dāng)混亂。財務(wù)管理人員的素質(zhì)有待提高，管理制度有待進(jìn)一步完善。

（二）各級政府權(quán)責(zé)不匹配

在農(nóng)村公共物品的提供中，我國地方政府承擔(dān)了過多的責(zé)任，對于衛(wèi)生、安全、教育、文化等支出過多，例如普及衛(wèi)生知識、人口普查、基礎(chǔ)教育等全國性的公共物品，這些公共服務(wù)本應(yīng)由中央政府承擔(dān)卻由地方政府承擔(dān)，而事權(quán)和財權(quán)的不匹配增加了各級地方政府的財政負(fù)擔(dān)。

（三）供給模式單一

我國非政府組織的發(fā)展尚且不夠完善，且在實踐中，相關(guān)機(jī)構(gòu)難以組織村民實現(xiàn)農(nóng)村公共物品的自我供給。所以，造成我國供給渠道的單一，農(nóng)村公共物品主要由地方政府或中央政府承擔(dān)。。

政府部門不像私人部門那樣具有競爭機(jī)制，由于不考慮凈收益，將耗費大量的社會資源和財政資金。第一，政府部門提供農(nóng)村公共物品有著非公開性，其非透明性難以接受公眾的抽檢，導(dǎo)致其產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量參差不齊；第二，政府作為單一的供給主體，不存在與其競爭的部門，它的壟斷性導(dǎo)致預(yù)算規(guī)模的無限擴(kuò)大。

四、我國農(nóng)村公共物品供給短缺的對策分析

（一）加強政府公共服務(wù)職能

政府的公共服務(wù)職能是政府部門的職能之一，加強政府對農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能有利于農(nóng)村公共物品的供給。首先，政府部門要重視基層公共服務(wù)的指導(dǎo)和管理工作，把基層事業(yè)單位的建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)列入國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)劃，切實解決基層公共服務(wù)中存在的困難和問題，加強和改善政府公共服務(wù)工作。其次，政府部門要加大對農(nóng)村地區(qū)的投入，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，整合部門資金，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益服務(wù)建設(shè)、配備技術(shù)和管理設(shè)施，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級服務(wù)的條件，落實提高基層公共服務(wù)人員的待遇。最后，政府建立健全公共服務(wù)制度體系，加強農(nóng)村公共服務(wù)的管理和考核，落實基層公共服務(wù)政策。由此一來，政府部門既履行了公共服務(wù)的職能，也為建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供了強大的發(fā)展動力，協(xié)調(diào)了區(qū)域間的發(fā)展。

（二）厘清各級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系

在我國目前的“市管縣”財政體制下，縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)了過多的事權(quán)，但財權(quán)卻大多由市級政府掌控，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府難以應(yīng)對市級政府指派的任務(wù)，因而無力顧及農(nóng)村公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的公共需求。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接與農(nóng)民群眾打交道的基層組織，一般來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)直接提供的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共物品有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共安全、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民事糾紛處理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)村道路建設(shè)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村公共物品，而有些屬于利益外溢的農(nóng)村公共產(chǎn)品本不應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會優(yōu)撫、基礎(chǔ)教育、民兵訓(xùn)練等。

我國要厘清各級政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，需要合理分配財權(quán)和事權(quán)，在“省管縣”試點的基礎(chǔ)上推進(jìn)改革。省級政府部門應(yīng)當(dāng)將不適當(dāng)?shù)氖聶?quán)上收，或者在事權(quán)不上收的條件下，加大中央和省級政府對縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政轉(zhuǎn)移支付的力度，予以財政支持。

（三）規(guī)范行政審批制度，建立信息共享機(jī)制

深化行政審批制度改革是我國改革的重點，因此規(guī)范行政審批程序、簡化行政審批的環(huán)節(jié)、提高行政審批的效率是我國現(xiàn)階段的主要任務(wù)。規(guī)范行政審批制度，有如下措施：第一，實行責(zé)任追究制度。也稱之為首站式辦公，誰先接到農(nóng)民反映的事務(wù)誰負(fù)責(zé)到底，權(quán)責(zé)明晰。第二，簡化行政審批程序。政府部門開設(shè)服務(wù)熱線或進(jìn)村考察等，方便農(nóng)民咨詢，農(nóng)民不邁出家門就可得到詳盡的回復(fù)。第三，實施政務(wù)公開。政府的信息在機(jī)構(gòu)間與公眾間共享，農(nóng)民群眾可以通過政府網(wǎng)站知曉政府的動態(tài)，通過留言等各種形式監(jiān)督政府行為，大力推進(jìn)政府部門依法行政。第四，培訓(xùn)辦公人員。工作人員需要在掌握自己負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)上，也對其他部門的工作有所了解，以免發(fā)生相互推諉的情況，規(guī)范行政審批體系。

（四）完善政府轉(zhuǎn)移支付體系

完善轉(zhuǎn)移支付制度是解決我國農(nóng)村公共物品短缺的直接途徑。我國當(dāng)前的財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模過小，完善我國轉(zhuǎn)移支付的途徑可以通過以下四點實施。首先，中央政府的財政分配應(yīng)該按照公平優(yōu)先和兼顧效率的原則，財政向農(nóng)村地方傾斜，保障農(nóng)村地區(qū)有足夠的公共產(chǎn)品和服務(wù)能力，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域間公共物品的差距。其次，加強對轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督體系，提高財政資金的使用效率，杜絕政府官員謀取私利挪用公款；同時，制止過度提供沒必要的農(nóng)村公共物品，打擊“績效工程”、“形象工程”的行為。再者，增強專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，一步步將一次性支付轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)常性支出，增加固定支出。最后，我國的補助是配套性補助，財政部門應(yīng)對配套性補助重新設(shè)定配套的比例，使之與各級政府的財力相匹配，優(yōu)化農(nóng)村公共物品的支出結(jié)構(gòu)。

（五）建立農(nóng)村公共物品多元化供給模式

1．調(diào)動農(nóng)民參與公共物品供給的積極性

我國農(nóng)民是我國農(nóng)村公共物品的最終受益主體，為了農(nóng)村公共物品的合理有效供給，有必要提高我國農(nóng)民個人素質(zhì)，最大程度地調(diào)動農(nóng)民參與提供公共產(chǎn)品供給的積極性、主動性。

如何通過各種有效的途徑提高農(nóng)民素質(zhì)，鼓勵廣大農(nóng)民踴躍表達(dá)自身需求的意愿？第一，提高農(nóng)村居民的知識水平。提高農(nóng)村地區(qū)農(nóng)民的文化水平，應(yīng)從農(nóng)村娃娃抓起，所以政府應(yīng)加大對農(nóng)村地區(qū)的教育投入，保證農(nóng)村地區(qū)的教育經(jīng)費和教育資源。第二，提高農(nóng)民群眾的政治理論素質(zhì)。各地政府需要對農(nóng)民進(jìn)行民主政治的指導(dǎo)，進(jìn)一步塑造新時代的社會主義農(nóng)民，讓農(nóng)民群眾接受現(xiàn)代社會民主的理念，在學(xué)習(xí)政治理論的過程中掌握更多的政治知識，切實提高農(nóng)民群眾參政的能力。第三，制定相應(yīng)的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法，旨在引導(dǎo)農(nóng)民群眾積極參與有關(guān)的決策活動以及對公共事務(wù)的監(jiān)督活動。

2．政府部門與私人部門合作提供農(nóng)村公共物品

在實踐中，政府機(jī)構(gòu)與私人部門合作提供農(nóng)村公共產(chǎn)品可以采用以下幾種方式。第一，政府與私人部門簽定供給農(nóng)村公共物品的合同。此供給方式主要是對于那些可以收費的農(nóng)村公共產(chǎn)品。具體來說，政府可以通過承包、租賃等多種方式在政府和私人部門之間簽訂合同，私人部門按照政府的意愿提供農(nóng)村公共產(chǎn)品。第二，授權(quán)經(jīng)營。此種供給方式主要是對具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益的提供農(nóng)村公共物品的行業(yè)。政府部門通過公開招標(biāo)等形式選擇私人部門，授權(quán)其在某個特定領(lǐng)域獨家經(jīng)營，而政府所要做的是對這一領(lǐng)域?qū)嵭姓?guī)制。第三，政府補貼。政府可以通過直接補貼或間接補貼兩種方式，來激勵私人部門提供農(nóng)村公共產(chǎn)品，比如對私人部門進(jìn)行財政撥款、減稅或免稅、提供較低利息甚至無息的貸款的政策等等。總而言之，通過我國政府部門和私人部門合作提供農(nóng)村公共物品，能緩解農(nóng)村公共物品的供求矛盾。

3．引導(dǎo)和鼓勵非營利性組織提供農(nóng)村公共物品

非營利組織，是指獨立于政府組織和私人組織的組織，它以提供公共服務(wù)為目標(biāo)，不尋求營利，社會成員自愿參加的組織。非營利性組織在彌補市場失靈和彌補政府失敗方面有著重要的地位，一方面滿足了農(nóng)民的需求，另一方面增加了社會福利。

我國政府部門可以通過以下幾個方面，引導(dǎo)和鼓勵非營利組織在農(nóng)村公共物品的供給中發(fā)揮作用：第一，制定我國《非營利組織法》等相關(guān)法律制度，對此，我國可以借鑒美國的經(jīng)驗。在美國，政府為非營利組織提供財政支持并與非營利組織簽署合作項目，政府還通過各種優(yōu)惠政策鼓勵公民為非營利組織捐助，支持非營利組織的發(fā)展。第二，對該組織的志愿人員，予以補貼，激勵組織成員的積極性；為組織成員免費提供管理知識培訓(xùn)，增強組織人員的素質(zhì)，提高其專業(yè)技能；第三，政府分配非營利性組織特定的任務(wù)，以使各個非營利性組織分工明確，目標(biāo)清晰，更好的提供農(nóng)村公共物品。

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作者簡介：

靳明明 （1993年-），女，漢，河南省商丘市，云南大學(xué)公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：社會保障。

李 陽 （1990年-），男，漢，河南省焦作市，云南大學(xué)發(fā)展研究院碩士研究生，研究方向：人口學(xué)。

第6篇：非營利組織法律法規(guī)范文

摘要本文主要針對非政府組織在當(dāng)今中國社會的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析和研究，闡述了非政府組織在當(dāng)今中國社會發(fā)展中存在的問題，并且提出相關(guān)建議，希望給予政府以借鑒，促進(jìn)我國非政府組織健康的發(fā)展。

關(guān)鍵詞非政府組織中國社會發(fā)展現(xiàn)狀分析建議

非政府組織是英文Non-Governmental Organizations的意譯，英文縮寫NGO。20世紀(jì)80年代以來，人們在各種場合越來越多地提及非政府組織（NGO）與非營利組織（NPO），把非政府組織與非營利組織看作在公共管理領(lǐng)域作用日益重要的新興組織形式。

其稱謂國外有的稱為“第三部門”（指除政府組織即所謂“第一部門”或“政治部門”以及營利組織即所謂“第二部門”或“經(jīng)濟(jì)部門”之外的社會組織）， 在這樣的意義上非政府組織往往被認(rèn)為是與政府組織和營利性經(jīng)濟(jì)組織在概念上相對立 的，處于國家機(jī)關(guān)與企業(yè)之間或者政府與市場之間的那些社會組織；其組織形式和活動范圍非常寬泛，但又須受到相關(guān)法律和規(guī)章的制約。

如果一定要給非政府組織作一個界定的話，那么可以認(rèn)為它是指那些非政府的、非贏利的、自愿組成的致力于公益事業(yè)的社會組織。非政府組織是國家權(quán)力與社會權(quán)力互動的產(chǎn)物。

隨著我國社會的進(jìn)步，非政府組織在也得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展，當(dāng)前，我國擁有大量的非政府組織，在協(xié)助下崗人員、職業(yè)培訓(xùn)、提高環(huán)保意識、保護(hù)消費者權(quán)益、維護(hù)兒童婦女權(quán)益、捐資助學(xué)、扶貧助殘等方面發(fā)揮了巨大作用。但是由于我國很多非政府組織處于剛起步的階段，還不能充分適應(yīng)我國市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，同國外很多非政府組織相比，不僅數(shù)量較少，而且缺乏活力、動力不足，不能表現(xiàn)出令人鼓舞和勃勃生機(jī)的發(fā)展前景。因此，本文針對當(dāng)前非政府組織在中國社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分析，并且提出相關(guān)建議。

一、非政府組織在當(dāng)今中國社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題

（一）相關(guān)法律不健全

隨著我國改革開放政策的逐步深入，各種類型的非政府組織得到迅速發(fā)展，但是到目前為止，我國都沒有出臺一部較為完整的法律法規(guī)對其權(quán)益、結(jié)構(gòu)、作用、地位以及性質(zhì)進(jìn)行準(zhǔn)確定位?，F(xiàn)有的一些條例也只是側(cè)重對非政府組織的登記，沒有涉及其財務(wù)制度、活動規(guī)則、組織結(jié)構(gòu)以及地位作用，對非政府組織發(fā)揮自身作用造成一定的阻礙。

（二）缺乏自主性、自愿性以及自治性

當(dāng)前，非政府組織與政府之間的關(guān)系沒有理順，在社會管理中所扮演的角色并沒有充分明確，對非政府組織轉(zhuǎn)變職能造成影響。從我國當(dāng)前現(xiàn)狀來看，非政府組織的弱勢同政府的強勢形成鮮明的對比。當(dāng)前，我國一些非政府組織都是政府組織建立的具有半官方形式的非政府組織，對政府依賴比較嚴(yán)重，在這種依賴的關(guān)系下，非政府組織的操作性以及內(nèi)部事務(wù)很容易受到政府的干預(yù)和影響，使其容易演變成一種政府組織，失去自治性、獨立性、民間性以及活力性，在社會管理中失去優(yōu)勢。

（三）公益事業(yè)發(fā)展存在一定不足

第一，當(dāng)前我國非政府組織規(guī)模較小、數(shù)量較小，特別是公益組織的數(shù)量更少，而且類型單一，主要還是以半官辦和官辦形式存在。第二，在當(dāng)前社團(tuán)管理條文中，對非盈利組織和公益組織沒有進(jìn)行區(qū)分，造成其稅收政策不能享受免稅待遇。第三，公益組織募款機(jī)制單一，募款的用途不明確，除了個別公益團(tuán)體在年末進(jìn)行公開之外，大部分組織或機(jī)構(gòu)都不予公開，也沒有相關(guān)的政策和制度進(jìn)行約束和規(guī)范，影響了非政府組織的公益性和公信度。同時，我國非政府組織的資金來源比較單一，基礎(chǔ)比較薄弱，其經(jīng)費來源主要通過：服務(wù)收入、會費收入、民間捐贈、政府補助以及其他收入。

（四）政府同非政府組織之間沒有形成合作互動的關(guān)系

當(dāng)前，我國政府對非政府組織的作用、地位以及性質(zhì)缺乏足夠的支持和認(rèn)識，沒有合作意識，不愿意將手中的職能交給非政府組織。同時，非政府組織同政府缺乏業(yè)務(wù)來往，而且非政府組織的觀點也要求不能與政府政策背道而馳，否則會招致政府的制約和不滿，甚至民營機(jī)構(gòu)的學(xué)者不能成為社會公眾人物。 因此，在當(dāng)前中國社會環(huán)境下，非政府組織與政府之間缺乏良性的合作以及互動關(guān)系。

二、針對非政府組織在當(dāng)今中國社會中發(fā)展的合理化建議

（一）制定以及完善相關(guān)法規(guī)法律

針對當(dāng)前非政府組織法規(guī)法律不健全的現(xiàn)狀，建議中央以及各個省市根據(jù)實際情況制定和完善非政府組織的相關(guān)法規(guī)法律。要適當(dāng)放寬其登記的門檻，簡化登記流程，讓一些非政府組織順利登記，便于對非政府組織加強管理，明確發(fā)展方向。對一些已經(jīng)注冊的非政府組織要強化管理，對其會計制度和年報制度進(jìn)行嚴(yán)格審核，要求公益機(jī)構(gòu)公開每年的運作情況和財務(wù)情況，提高其公益性和公信度。

（二）強化非政府組織的民間性

要充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的服務(wù)、中介、代表以及自律等功能，認(rèn)識到非政府組織不是官辦機(jī)構(gòu)，是具有法人代表的民間組織。第一，要充分明確行業(yè)協(xié)會和政府的具體職責(zé)，政府要借助相關(guān)的政策、法規(guī)以及法律進(jìn)行宏觀調(diào)控，對行業(yè)協(xié)會進(jìn)行管理，為其發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境，承擔(dān)管理的職能，為其提供服務(wù)等；第二，要強化非政府組織自愿性、自主性、獨立性以及民間性，非政府組織的負(fù)責(zé)人不能由政府安排和委任，要由會員民主選舉產(chǎn)生，要完善其選舉機(jī)制；第三，政府要適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，例如企業(yè)質(zhì)量監(jiān)督、產(chǎn)品技術(shù)、職稱評定以及審核工作下放給相關(guān)的行業(yè)協(xié)會；第四，政府要根據(jù)相關(guān)法規(guī)法律對非政府組織的運作方式和活動范圍進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，使其健康發(fā)展；第五，要充分發(fā)揮商會的功能，商會要突破傳統(tǒng)觀念，其功能要覆蓋經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各個方面，更好的發(fā)揮其協(xié)調(diào)以及溝通功能。

（三）政府支持公益事業(yè)

非政府公益組織吸引國外的成功經(jīng)驗，結(jié)合中國社會的實際情況，走出具有中國特色的新道路。慈善事業(yè)的主體是公益組織，政府不能袖手旁觀，要給予最大的支持，第一，要借鑒國外的運作方式，將福利彩票作為公益支出的重要收入；第二，要重新制定非政府公益組織的相關(guān)稅收政策，對于公益組織，在稅收方面要推行優(yōu)惠政策，鼓勵其開展社會募捐活動，擴(kuò)大資金來源；第三，志愿者隊伍要日?；椭贫然闪⒄心贾驹刚叩慕M織，鼓勵志愿者參與各種公益活動；第四，向國外多樣化、專業(yè)化的勸募機(jī)制學(xué)習(xí)，推行多樣化的勸募機(jī)制，進(jìn)而提高募捐的動員力和效率；第五，要根據(jù)國外成功經(jīng)驗，發(fā)展公益基金會，例如社區(qū)基金會、公司基金會、私人基金會以及公募基金會等，拓展公益資金來源，同時還要針對不同類型的基金會，推行相關(guān)稅收政策，使基金會得到有序而良性的發(fā)展。

（四）為非政府組織培養(yǎng)人才，加強監(jiān)管力度

各級政府要對非政府組織有一個全面而正確的認(rèn)識，與其加大合作力度，在人才培訓(xùn)以及資金方面給予幫助。當(dāng)前，非政府組織的人才缺乏是影響其穩(wěn)定以及長期發(fā)展的重要問題。政府要利用相關(guān)法規(guī)法律對志愿者進(jìn)行鼓勵，提高志愿者團(tuán)隊的綜合素質(zhì)，為非政府組織輸送更好、更多的人才。同時，政府還可以同高校進(jìn)行合作，利用培訓(xùn)班的模式，對志愿者進(jìn)行培訓(xùn)，提高志愿者的專業(yè)水平、工作能力、法律意識以及理論水平，讓信息和知識成為其發(fā)展的原動力，促進(jìn)非政府組織穩(wěn)定以及長期的發(fā)展。

同時，政府還要加強對非政府組織的監(jiān)管力度，并且將其作為重要監(jiān)管對象，對一些危害社會的非政府組織要嚴(yán)厲打擊取締，正確引導(dǎo)社會捐贈和政府撥款。強化對非政府組織的監(jiān)管一定要依法辦事，依法實施，確保各種類型的非政府組織健康良好的發(fā)展。

第7篇：非營利組織法律法規(guī)范文

關(guān)鍵詞：創(chuàng)新；社會組織；管理

中圖分類號： G415 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）35-0218-02

一、我國社會組織的發(fā)展概況

2007 年黨的十七大報告第一次使用“社會組織”一詞，同時提出在基層民主政治建設(shè)中要“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”。可以說，十七大為社會組織的發(fā)展提供了政治保證，并將社會組織的發(fā)展提到了戰(zhàn)略高度，其間蘊涵著黨的執(zhí)政理念和國家建設(shè)理念的變革，意味著以社會組織為重要載體的公民社會在中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中的地位和作用得到了認(rèn)可和重視。從此，社會組織的建設(shè)不再是自話自說，而是關(guān)乎我國社會建設(shè)大局的戰(zhàn)略要件。在2008 年汶川抗震救災(zāi)和2009 年玉樹抗震救災(zāi)中，社會組織在全面參與中進(jìn)一步壯大了自己。經(jīng)過多年的發(fā)展，目前社會組織無論在總數(shù)上、功能上，還是在格局方面都已經(jīng)具備了一定的規(guī)模。

首先，從總量上，中國社會組織在近20 年來經(jīng)過了一個逐漸增加的過程。截至2011年底，我國社會組織46.2萬個，比2010年增長了3.6%。其中，社會團(tuán)體25.5萬個，民辦非企業(yè)單位20.4萬個，基金會2614個，吸納社會各類人員就業(yè)599.3萬人。社會組織中在民政系統(tǒng)完成登記注冊的只占48%。①

其次，在功能上，中國社會組織已經(jīng)遍布全國城鄉(xiāng)，涉及社會生活方方面面，主要分布在行業(yè)中介、教育、科技、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、社區(qū)、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，初步形成了門類齊全、覆蓋廣泛的社會組織體系。社會團(tuán)體中，行業(yè)性社團(tuán)數(shù)量最多，這與我國政府近年來重視培育發(fā)展社會行業(yè)中介組織的努力是分不開的。在民辦非企業(yè)單位中，和世界上多數(shù)國家一樣，是以教育、衛(wèi)生類為主的發(fā)展模式。

再次，在格局上，我國社會組織，尤其是社會團(tuán)體是按照行政層級設(shè)置的，既有全國性，又有省地縣級的，還有基層社區(qū)服務(wù)組織和農(nóng)村專業(yè)技術(shù)協(xié)會，他們在法律上各自獨立，不存在相互的隸屬關(guān)系?，F(xiàn)實中，層級越高的民間組織總量越少，越接近于基層的民間組織數(shù)量越多。這就使得中國民間組織在外部結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出一個明顯的金字塔式結(jié)構(gòu)。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，中國社會組織的職能框架已經(jīng)基本呈現(xiàn)出來。其中，從事與社區(qū)建設(shè)相關(guān)的體育健身、娛樂、養(yǎng)老院、社會服務(wù)、物業(yè)管理、社區(qū)發(fā)展等事務(wù)的社會組織占的比重在不斷增加。

二、我國社會組織發(fā)展面臨的具體問題

社會組織的合法化困境和主體地位的不明確造成了社會組織競爭的弱勢。由于法律規(guī)制跟不上發(fā)展步伐，社會組織一方面在登記管理、財政稅收制度、勞動人事制度方面受到限制而導(dǎo)致資源獲取、人才儲備、技術(shù)水平等方面的能力不足，另一方面在信息披露、監(jiān)測評估、激勵和懲罰等方面措施不力又使得社會組織出現(xiàn)公眾不認(rèn)可、自我毀譽等方面的公信力缺失。在現(xiàn)實中，社會組織發(fā)展普遍面臨場所和設(shè)施短缺、財務(wù)困難、服務(wù)定位不清、決策管理以及服務(wù)技術(shù)落后、專業(yè)人才缺乏等具體問題。

（一）政府對社會組織的兩難選擇

在我國，雖然社會組織形式存在已久，但其初始的、直接的和最主要的力量均來自于政府權(quán)力部門的推動。政府既是改革的推動者，又是需要進(jìn)行改革的對象，政府的這種雙重性使它對社會組織的發(fā)展經(jīng)常面臨一種“兩難選擇”的狀況； 與此相對，社會組織自身存在不盡人意的地方，反過來又加劇了政府對社會組織兩難程度。因此，政府在加強對社會組織的管理和扶持社會組織的發(fā)展兩者之間，經(jīng)常出現(xiàn)搖擺不定的政策取向，特別表現(xiàn)在對自下而上發(fā)展起來的社會組織，往往限制有余而支持不足，從而導(dǎo)致對社會組織的培育力度不夠，推動力也存在明顯不足。

（二）社會組織的“準(zhǔn)政府模式 ”

1.政府與社會組織合二為一。以中介組織為例，據(jù)相關(guān)部門對126家技術(shù)中介組織進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果顯示，國有中介組織占2/3。這些國有中介組織許多與政府部門合署辦公，兩塊牌子一套人馬，業(yè)務(wù)發(fā)展依靠的是政府部門權(quán)威，實行行業(yè)壟斷，隱蔽或公開地將行政管理職能轉(zhuǎn)化為有償?shù)纳鐣薪榉?wù)，實際上成為政府主管部門的派出機(jī)構(gòu)[2] 。

2.政府與社會組織是上下級關(guān)系。有些社會組織雖然實行了脫鉤改制，成為名義上獨立的法人，但在具體運作過程中，由于政府是其資源的主要提供者和對其負(fù)責(zé)的主管部門，這些社會組織為了自己的生存和發(fā)展，會主動尋求政府部門的領(lǐng)導(dǎo)和支持 這是一方面； 而在另一方面，一些政府部門在既得利益的驅(qū)使下，也愿意把有隸屬關(guān)系的社會組織變成自己的附屬物，指揮社會組織辦事，決定社會組織的內(nèi)部事務(wù)。

3.政府與社會組織是主仆關(guān)系。對于一些自下而上成立起來的純社會組織，依據(jù)我國現(xiàn)行法規(guī)，必須找到一個主管單位，方能正式注冊登記。因此，絕大多數(shù)的社會組織就此掛靠或置于政府部門的控制之下，處于為政府部門打工的地位，而那些找不到主人的社會組織，只好成為地下活動的草根組織。即使是這些草根組織，它們要想展開活動、運作項目，一般情況下也必須首先得到政府的點頭，通過政府部門來動員社會資源，處于觀察的范圍之內(nèi)。

（三）現(xiàn)行法律法規(guī)和管理體制的缺憾

我國關(guān)于社會組織的法律法規(guī)還不健全。目前國務(wù)院頒布的只有社會團(tuán)體登記管理條例、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例和基金會管理條例，民政部出臺的取締非法民間組織暫行辦法、中介服務(wù)收費管理辦法、民間非營利組織會計制度、救災(zāi)捐贈管理辦法和民政部與其他部門聯(lián)合下發(fā)的規(guī)范性文件等，總體上層次不高、數(shù)量少、不配套、可操作性不強，還沒有專門的、全面的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)年P(guān)于社會組織管理的社會組織法，使得社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用及功能等沒有完全明確、規(guī)范，缺乏相關(guān)的行業(yè)自律環(huán)境。同時，對社會組織的人員編制、職稱評定、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、稅收減免、收費許可等方面也缺乏完善的、相配套的法規(guī)與政策，使得多數(shù)社會組織的隊伍不穩(wěn)定、人員結(jié)構(gòu)老化，缺少應(yīng)有的活力和作用。

當(dāng)前，我國對社會組織實行的雙重管理制度，在強化社會組織準(zhǔn)入條件并規(guī)避可能的政治風(fēng)險的同時，也產(chǎn)生了三個問題： 一是登記門檻過高，致使大量社會組織難以獲得合法身份。據(jù)有關(guān)專家的調(diào)研估計，目前沒有合法登記注冊而開展活動的社會組織數(shù)量，大約十倍于合法登記的社會組織[3]。二是合法登記注冊的社會組織政治色彩濃厚。能夠合法登記注冊的社會組織大多與政府存在千絲萬縷的關(guān)系，或合二為一，或上下級，或主仆關(guān)系等等。三是現(xiàn)行管理體制的有效性大打折扣。大量涌現(xiàn)的社會組織紛紛繞開雙重門檻做法，不僅對于各種形式的社會組織起不到應(yīng)有的約束和監(jiān)管作用，而且降低了法律應(yīng)有的尊嚴(yán)并激勵了公民不守的群體行為，這在法制社會是一種危害性的現(xiàn)象[3]。

三、創(chuàng)新社會組織管理模式的對策建議

（一）從法規(guī)組合到法律體系的制度建設(shè)

中國社會組織的發(fā)展時間還比較短，高層次部門法的建立還需要時間。其次，專項條例結(jié)合眾多部門規(guī)章制度的現(xiàn)狀是政府權(quán)力結(jié)構(gòu)在社會組織管理上的具體表現(xiàn)。但必須肯定的是，多頭立法雖然適應(yīng)了政府結(jié)構(gòu)，但也將目前條塊分割的政府體制弊端帶入到了社會組織管理及自身建設(shè)之中。突出表現(xiàn)為社會組織交流相對匱乏、社會組織建設(shè)開始出現(xiàn)一定程度的地方保護(hù)主義，地方政府與社會組織的利益勾結(jié)、社會組織等問題。專門法律才是社會組織制度建設(shè)的方向，是社會組織進(jìn)一步發(fā)展的必要保證，但法律的建立需要相關(guān)條件的配合，越是高層次的法律越是需要充分的醞釀準(zhǔn)備，否則，將很容易產(chǎn)生法律制度的動蕩，反而阻礙了社會組織的發(fā)展。在這一點上，我們還有很多問題需要明確，比如社會組織的管理體制、人力資源以及財政收入等。但隨著各項條件的逐漸成熟，出臺相應(yīng)的專項法律已經(jīng)成為一種趨勢。因此，提高制度層次，以法律的形式來規(guī)范中國社會組織發(fā)展的總體思路和具體路徑具有比較強的現(xiàn)實意義。

第8篇：非營利組織法律法規(guī)范文

[關(guān)鍵詞]社會組織;政策參與;公共政策

[中圖分類號]D60[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672-2426(2010)09-0016-03

近幾十年來,非營利組織在世界范圍內(nèi)迅猛發(fā)展,引發(fā)了一場全球“結(jié)社革命”,上世紀(jì)90年代以來,中國的社團(tuán)革命也悄悄展開,發(fā)展到今天,星星之火已成燎原之勢。社會組織是指獨立于政府和企業(yè),具有非營利性、非政府性、公益型、志愿性等特性的組織形式,它主要包括社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位三大類。截至2008年底,全國共有社會組織41.4萬個,其中,社會團(tuán)體229681個,民辦非企業(yè)單位182382個,基金會1597個。[1]社會組織的數(shù)量不僅逐年快速增多,整體質(zhì)量、服務(wù)能力和社會影響力也在不斷增強。目前,我國社會組織已成為社會建設(shè)的重要載體,在滿足社會需求、提供公共服務(wù)、參與社會管理、均衡群體利益、協(xié)調(diào)社會關(guān)系、積累社會資金、化解各種危機(jī)、加強溝通交流等各個方面發(fā)揮著重要作用。黨和政府非常重視社會組織的發(fā)展和它對社會建設(shè)的重要價值,在黨的十七大報告中把社會組織建設(shè)擺到了“四位一體”的突出位置并進(jìn)行了多方面論述,如“重視社會組織建設(shè)和管理”,“發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用,增強社會自治功能”,等等。因此,深入系統(tǒng)地研究社會組織相關(guān)問題是理論和實踐的雙重要求。

一、社會組織參與公共政策的必然性

1.社會組織進(jìn)行政策參與是擴(kuò)大公民有序參與,發(fā)展社會主義民主政治的重要途徑

實現(xiàn)民主政治是世界各國政治發(fā)展的方向和目標(biāo),黨的十七大報告首次提出了“人民民主是社會主義的生命”的新命題,并把民主理念擴(kuò)展到了“從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度?？梢?公民以社會組織的方式進(jìn)行政策參與具有正當(dāng)性和合法性,是民主政治的產(chǎn)物,同時又是現(xiàn)代民主在政策領(lǐng)域的體現(xiàn)。

2.社會組織進(jìn)行政策參與能夠保證決策信息的充分性,實現(xiàn)決策過程的民主化、科學(xué)化

政策學(xué)家邁克爾•豪利特和M•拉米什認(rèn)為:“政策制定是一個信息高度密集的過程,擁有信息的人通常會扮演重要的角色”[2],而由于“完全信息”的不可實現(xiàn),作為公共政策制定與執(zhí)行的核心主體的政府,在制定公共政策時面臨的最大難點是如何全面、準(zhǔn)確、充分地搜集信息以提供決策的依據(jù),而作為決策次主體的社會組織能夠反映社會各種利益要求,可以為政府制定公共政策提供更多的有效信息,而且,社會組織還參與政策執(zhí)行、反饋過程,在一定程度上監(jiān)督了政府的行為,從而保證決策的民主化、科學(xué)化。

3.社會組織進(jìn)行政策參與能夠保證公共政策的公共利益取向,實現(xiàn)和擴(kuò)大公共政策體系的合法性基礎(chǔ)

公共政策的核心問題就是實現(xiàn)公共利益的最大化,制定公共政策的過程就是利益相關(guān)方的博弈過程,但公共政策具有公共性,它不能只為少數(shù)人服務(wù),必須代表大多數(shù)人的利益,這樣才能擴(kuò)大公共政策的合法性基礎(chǔ),但由于政府的“自利性”,政府某些時候會借社會利益之名行機(jī)構(gòu)私利之實,對社會資源作傾向性分配,而社會組織作為反映、表達(dá)和代表各種利益要求的利益表達(dá)主體,可以通過有計劃地向政府反映公民的利益訴求來協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系,監(jiān)督政府的行為,保證政策的公共利益性,增進(jìn)公共利益和社會福利,從而加強公眾對政策體系的認(rèn)同和忠誠。

4.社會組織進(jìn)行政策參與能夠緩解社會矛盾,促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展,最終實現(xiàn)社會公正

社會組織是聯(lián)系政府和人民群眾的橋梁和紐帶,是公民行使“話語權(quán)”的主要方式,社會組織進(jìn)行政策參與的方式是溫和的,安全的,積極的,可以防范或減少容易影響社會安定的利益表達(dá)方式,例如,而且社會組織非常重視可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),特別關(guān)注社會邊緣階層、弱勢群體以及少數(shù)人的需求,這在一定程度可吸納和緩沖社會矛盾,維護(hù)社會穩(wěn)定,促進(jìn)社會和諧、可持續(xù)發(fā)展,并最終實現(xiàn)公平正義。

二、我國社會組織參與公共政策的現(xiàn)狀分析

1.目前我國社會組織政策參與的主要方式

(1)部分地區(qū)、部分類型的社會組織的政策參與具有一定的制度化通道。在涉及制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)及公共政策時,中央政策規(guī)定了要公開聽取意見的原則。例如,2008年3月21日國務(wù)院第一次全體會議通過的《國務(wù)院工作規(guī)則》中第十九條規(guī)定,國務(wù)院在作出重大決策前,要根據(jù)需要通過多種形式,直接聽取派、社會團(tuán)體、專家學(xué)者、基層群眾等方面的意見和建議。[3]根據(jù)中央政策精神的指導(dǎo),一些地方政府、特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份,已經(jīng)積極探索、出臺了關(guān)于社會組織參與公共政策的制度規(guī)定,為社會組織參與公共政策提供了制度保障。例如,深圳市提出,要健全政府與社會組織的溝通協(xié)調(diào)制度,建立雙方聯(lián)系溝通的常設(shè)平臺。對于行業(yè)協(xié)會、商會等經(jīng)濟(jì)類社會組織,無論是國家,還是地方,基本都有保證其參與公共政策的相關(guān)規(guī)定。

(2)社會組織以多種方式直接參與公共政策。社會組織可以為人大代表和政協(xié)委員提供有翔實資料作支撐的提案,或向政府決策部門提交專業(yè)性較強的調(diào)查報告。例如,2006年,在民間力量連續(xù)3年的推動下,376名代表在全國人代會上聯(lián)合提交了關(guān)于加快修改《中華人民共和國義務(wù)教育法》的議案,成為當(dāng)年會議聯(lián)名人數(shù)最多的議案。

(3)社會組織以間接形式影響公共政策。社會組織通過組織論壇、會議,邀請包括政府智囊在內(nèi)的人士參加,聯(lián)合媒體公開呼吁或發(fā)行出版物等方式間接影響公共政策的制定,參與并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行。例如,2009年12月全球哥本哈根氣候大會召開之前,國內(nèi)有較大影響力的民間環(huán)保組織共同起草了《2009年中國公民社會應(yīng)對氣候變化立場(草案)》并公開向社會征求意見,大會召開期間,十多家民間環(huán)保組織自發(fā)參會。不能否認(rèn),近十幾年,我國民間環(huán)保組織對環(huán)境政策的出臺和環(huán)保工作的開展起了很大的推動作用。

2.目前我國社會組織政策參與存在的主要問題

(1)渠道。雖然部分地區(qū)和某些類型的社會組織參與公共政策有了一定程度的制度保證,但總體來說,社會組織的政策參與仍缺乏普遍意義的、廣泛的制度保證,而且目前的制度設(shè)計多帶有宏觀性,落實困難,導(dǎo)致大多數(shù)的政策參與活動具有短期性、不確定性、偶然性,多流于形式而沒產(chǎn)生實效。例如,由于教育公益組織與教育部之間缺乏制度性聯(lián)系渠道,民辦教育企業(yè)家、學(xué)者和公益人士為了影響公共政策只能在相互合作的基礎(chǔ)上“各顯神通”,或者依靠私人關(guān)系直接向領(lǐng)導(dǎo)反映情況,或者通過新聞媒體制造輿論引起公眾和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注等方式進(jìn)行非制度參與,這些參與能否及時有效及影響的程度如何都帶有極大的不確定性。

(2)信息。政策參與與信息公開密不可分,翔實的信息是有效參與的前提,雖然我國從上世紀(jì)90年代以來各級政府逐步推行信息公開,但由于政府的“自利性”,各級政府仍存在壟斷與自身利益密切相關(guān)信息的現(xiàn)象,導(dǎo)致社會組織所獲得的政策信息的缺乏和失真,從而使社會組織政策參與缺少必要的前提,也使有效的政策參與缺少必要保證。

(3)組織。由于我國社會組織發(fā)展的歷史較短,仍處于起步階段,所以大部分社會組織自身建設(shè)存在諸多問題。例如,許多社會團(tuán)體官辦色彩濃厚,對政府有較強的依賴性、志愿性,非政府性較弱;部分民辦非企業(yè)單位盈利色彩濃厚,非營利性較弱;一些基金會的組織機(jī)構(gòu)不健全,董事會制度形同虛設(shè);大部分新社會組織的組織化程度較低,自身缺乏凝聚力和政策參與的能力等等。

3.現(xiàn)存問題的原因剖析

(1)“官本位”的傳統(tǒng)行政文化是阻礙社會組織政策參與的思想根源。“官本位”思想是中國幾千年封建社會的政治文化的代表,它指的是以社會的掌權(quán)者、統(tǒng)治者、管理者為中心位置。在封建社會,整個社會納入國家行政系統(tǒng)的控制之下,所有的人和部門之間有著明確的上下級關(guān)系,并最終服從最高的統(tǒng)一的行政控制,這種龐大精密的官僚體系,既促成了“官本位”思想的根深蒂固,也是“官本位”思想反作用力的最好體現(xiàn)?！肮俦疚弧彼枷肱囵B(yǎng)的都是“順民”,社會成員習(xí)慣于政府的統(tǒng)治,對高高在上的政府“心存敬畏”并“敬而遠(yuǎn)之”,所以,對由政府以外的組織來承擔(dān)公共管理職能不接受,也沒有積極主動的參與社會管理的習(xí)慣?！肮俦疚弧彼枷脒€導(dǎo)致了對社會組織一定程度的誤解,例如,認(rèn)為社會組織具有“民反官”的意味,某些類型的社會組織敏感性較強,是社會的不穩(wěn)定因素等,這些錯誤認(rèn)識都阻礙了社會組織的政策參與活動的開展。

(2)政府職能轉(zhuǎn)變滯后。我國行政體制改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能,真正實現(xiàn)政企分開、政社分開。所謂“政社分開”就是不應(yīng)由政府管理的事項和可由社會組織承擔(dān)的職能要轉(zhuǎn)移出來,交給社會組織承接,減緩政府的壓力,而在計劃體制向市場體制轉(zhuǎn)型過程中,由于政府和社會組織的職能不明晰,政府職能轉(zhuǎn)變相對滯后,很多社會事務(wù)的發(fā)起、運行和管理仍由政府來承擔(dān),這樣勢必會侵吞社會組織的活動空間。

(3)社會組織的發(fā)展長期缺乏制度保障。社會組織的政策參與能力與社會組織的自身發(fā)展程度密切相關(guān)。近幾十年來,雖然國家和政府越來越重視社會組織問題,為加強社會組織的管理制定了一系列的制度,但總的來說,我國有關(guān)社會組織的制度建設(shè)落后,許多制度不符合社會組織發(fā)展的客觀要求,某些社會組織發(fā)展急需的制度仍處于空白狀態(tài)。一是現(xiàn)有的社團(tuán)、民非、基金會三個條例立法層次低,缺少《社會組織法》等具有較高立法層次的基本法律,社會組織的設(shè)立、性質(zhì)、地位、作用等仍沒有進(jìn)一步明確的規(guī)范。二是目前實行的由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)進(jìn)行雙重管理的體制,對社會組織獲得合法身份設(shè)置了較高的門檻,很多活力較強的民間組織只能處于尷尬的“非法”境地。三是社會組織在稅收減免、工資福利、社會保障等方面缺少系統(tǒng)配套的政策,限制了社會組織的生存和發(fā)展空間。四是由于缺乏必要的信息公開制度、監(jiān)管制度和評估制度,社會組織的自身建設(shè)缺乏外部推力。

(4)我國公民社會的發(fā)展僅處于初級階段。社會組織是公民社會的載體,社會組織的發(fā)展程度取決于公民社會的發(fā)展水平。公民社會是上世紀(jì)90年代初從西方語境下引入過來的概念體系,所以,現(xiàn)代意義的公民社會在我國發(fā)展的歷史并不長,總體來說,我國民眾仍不具備作為成熟的公民社會成員所必需的“公共精神”、“公民意識”、“公民人格”,所以,社會組織的發(fā)展及政策參與活動也不可能達(dá)到理想狀態(tài)。

三、解決我國社會組織政策參與問題,發(fā)揮公共政策最大效應(yīng)的具體路徑

1.領(lǐng)導(dǎo)干部要樹立社會治理理念

隨著“小政府,大社會”管理模式的提出,領(lǐng)導(dǎo)干部不僅要擺脫傳統(tǒng)封建“家長制”的束縛,變“管理”觀念為“服務(wù)”觀念,更要盡快樹立社會治理理念。治理理念本質(zhì)上是一種參與型、合作型管理,它要求政府與公民對公共生活進(jìn)行合作管理,公共行政的主體不僅僅只有政府,還有市場和社會,三者在透明、協(xié)作的基礎(chǔ)上相互拾遺補缺,形成共同治理的良好格局。社會組織的政策參與權(quán)利是公民的基本政治權(quán)利,不是政府的“恩典”,政府沒有權(quán)力壟斷公共信息和公共政策的決策權(quán)。領(lǐng)導(dǎo)干部只有切實的樹立起治理理念,才能根本認(rèn)識社會組織政策參與的必要性和重要性,才能積極的面對以及創(chuàng)造條件保證政策參與的實現(xiàn)。

2.加快轉(zhuǎn)變政府職能,構(gòu)建政府與社會組織的新型伙伴關(guān)系

明確政府的“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)”職能,加快政府職能轉(zhuǎn)變的步伐,不僅要在確認(rèn)社會組織承接能力的前提下把屬于社會組織的職能歸還給社會組織,還要切實下放權(quán)力,鼓勵社會組織積極獨立的政策參與。此外,要正確定位政府與社會組織的關(guān)系,構(gòu)建政府與社會組織的對話合作模式,建立二者的“伙伴”關(guān)系,我們可以借鑒西方發(fā)達(dá)國家,特別是英國的經(jīng)驗,“通過法律、合作框架協(xié)議、備忘錄等形式建構(gòu)公共合作行政的框架結(jié)構(gòu)”[4],從而調(diào)動、整合資源。政府還要以購買公共服務(wù)的契約方式大力扶持社會組織的發(fā)展,為其發(fā)展提供資金支持并進(jìn)行資源監(jiān)管。

3.加快建立和完善有關(guān)社會組織政策參與的法律體系,拓寬參與渠道并提供制度保證

健全的法律體系不僅能夠使社會組織的各項日?；顒佑蟹梢?而且能夠明確社會組織在政策參與中的合法地位與責(zé)任,加強社會組織對政府活動的監(jiān)督,所以從法律法規(guī)或制度設(shè)計層面保證社會組織政策參與的權(quán)力是實現(xiàn)其有效參與的根本途徑。對于這樣一項浩大的艱巨工程,我國應(yīng)從國情出發(fā),在不同層次上逐步完善社會組織的法律體系,特別要盡快完成與政策參與相關(guān)的法律和制度的增補、調(diào)整和修改工作。例如,可通過中央或地方法規(guī),賦予一定資質(zhì)的社會組織旁聽會議、發(fā)言、環(huán)評論證的權(quán)利,并制定操作性強的實施規(guī)則和辦法。

此外,要拓寬社會組織政策參與的渠道,不僅重視政策的制定,還要完善加強社會組織在決策、執(zhí)行、監(jiān)督和評價反饋中的作用。雖然近幾年各地試行了政務(wù)公開、信息等各項制度,但有關(guān)決策效果的評估制度并沒有建立起來,因此,有必要就決策的評估標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序、結(jié)果的反饋等方面,對社會組織的參與作出規(guī)定并形成制度化的渠道。

4.加強社會組織的自身建設(shè),提高政策參與能力

加強社會組織的自身能力、完善內(nèi)部治理是拓寬其政策參與的必要條件,所以社會組織要富有使命感和責(zé)任心,加強自身的組織建設(shè)。例如,社會組織要多方吸引人才、加強培訓(xùn),提高組織的專業(yè)素質(zhì);轉(zhuǎn)變以往對政府“等、靠、要”的依賴思想,通過宣傳自己擴(kuò)大知名度拓寬籌措資金渠道;健全組織機(jī)構(gòu)、建立法人治理結(jié)構(gòu),規(guī)范組織行為;建立強制性信息披露制度和評估制度,通過構(gòu)建多元立體的全方位自律和他律機(jī)制,提高社會組織的公信力。

參考文獻(xiàn):

[1]黃曉勇.中國民間組織報告(2009-2010)[M].北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2009:2.

[2][加]邁克爾•豪利特,M•拉米什.公共政策研究:政策循環(huán)與政策子系統(tǒng)[M].龐詩譯.北京:三聯(lián)書店,2006:99.

第9篇：非營利組織法律法規(guī)范文

 

作者簡介：何崢嶸(1968—)，女，湖南邵陽人，廣西政法管理干部學(xué)院教授，研究方向為行政法學(xué)。

 

基金項目：本文系國家社會科學(xué)基金項目“行政法治視野中的事業(yè)單位改革研究”的階段性成果，項目編號： 13XFX007。

 

我國的事業(yè)單位改革是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、政府職能轉(zhuǎn)變以及社會管理體制創(chuàng)新、公共服務(wù)供給體制改革的背景下展開的。在上述背景下展開的事業(yè)單位改革，必須重點關(guān)注和著重解決以下問題：市場經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位存在的必要性、事業(yè)單位的性質(zhì)及范圍界定;通過事業(yè)單位改革依法確立新的政事關(guān)系、建立新的事業(yè)體制，以改善公共服務(wù)質(zhì)量，提升政府公共服務(wù)能力等。

 

從上個世紀(jì)90年代大規(guī)模展開的事業(yè)單位改革情況來看，由于指導(dǎo)思想不明確，政府“甩包袱”的意圖很明顯，某些公益服務(wù)過度市場化，如醫(yī)療、教育等領(lǐng)域就因過度市場化而產(chǎn)生了諸如上學(xué)難、看病難等一系列民生問題。目前，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，政府對事業(yè)單位的管理體制不順，公共服務(wù)供給效率低下、資源浪費、成本高昂、服務(wù)意識欠缺等問題仍然沒有得到解決。本文就上述問題進(jìn)行探討。

 

一、事業(yè)單位改革的指導(dǎo)思想：服務(wù)型政府

 

筆者認(rèn)同“行政法上的‘服務(wù)型政府’應(yīng)當(dāng)主要將其作為一種指導(dǎo)理念來運用”，[1]在服務(wù)型政府理念指導(dǎo)下，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，建立現(xiàn)代事業(yè)組織制度以便更好地履行政府的公共服務(wù)職能。同樣，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)型政府的指導(dǎo)理念，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。

 

盡管“行政法上的所有‘政府’都應(yīng)當(dāng)是服務(wù)型的，”[2]服務(wù)是任何時期的政府都應(yīng)有的職能之一，但不同歷史時期的政府職能是有差別的，這種差別主要體現(xiàn)在政府提供的社會公共服務(wù)方面。隨著現(xiàn)代社會給付行政的發(fā)展，給付行政范圍的日益擴(kuò)大，提供各種公共服務(wù)以滿足社會需求是現(xiàn)代社會政府的主要職能，因此，盡管服務(wù)型政府內(nèi)涵的“服務(wù)”內(nèi)容十分廣泛，但完善公共服務(wù)供給體制仍是“服務(wù)型政府”建設(shè)的核心內(nèi)容。

 

在我國，政府主要通過舉辦事業(yè)單位來提供公共服務(wù)?，F(xiàn)階段，事業(yè)單位仍是我國公共服務(wù)體制中的基礎(chǔ)性部門，事業(yè)單位改革的目標(biāo)和意義也在于完善公共服務(wù)體制，有效地提供公共服務(wù)。因此，事業(yè)單位改革是服務(wù)型政府建設(shè)最重要的實踐之一。

 

在實踐中，雖然各地服務(wù)型政府建設(shè)實踐活動已蓬勃開展，但有關(guān)服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)容則更多地關(guān)注秩序行政的服務(wù)理念和服務(wù)方式，以及更多地出臺招商引資措施，著重改善投資環(huán)境，為企業(yè)發(fā)展服務(wù)、為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)，而沒有將事業(yè)單位改革以改善公共服務(wù)的供給作為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容或主要內(nèi)容，事關(guān)每個公民生老病死的公共衛(wèi)生事業(yè)、教育就業(yè)等社會事業(yè)沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，地方政府對此的投入也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，上學(xué)難、看病難、就業(yè)難等民生問題普遍存在，社會對事業(yè)單位職能的履行提出了新要求。

 

我國事業(yè)單位改革的大規(guī)模展開始于上個世紀(jì)90年代。在政府財政拮據(jù)的大背景下，基于市場經(jīng)濟(jì)體制改革取得的部分成功經(jīng)驗，國務(wù)院關(guān)于事業(yè)單位改革的主要設(shè)想是，“除教育單位和極少數(shù)需要財政撥款的以外，其他事業(yè)單位每年減少財政撥款1/3，爭取三年基本達(dá)到自負(fù)盈虧”。

 

[3]這種基于財政壓力的改革動因勢必以縮減事業(yè)單位編制，減少事業(yè)單位財政撥款為主要目標(biāo)，允許事業(yè)單位自主創(chuàng)收等措施激發(fā)了事業(yè)單位的逐利動機(jī)，使事業(yè)單位從公益性逐步轉(zhuǎn)向如企業(yè)一樣營利，其中醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的過度市場化直接導(dǎo)致了“看病難，看病貴”的嚴(yán)重社會問題。改革指導(dǎo)思想的錯誤導(dǎo)致事業(yè)單位嚴(yán)重偏離了公益性質(zhì)。

 

以服務(wù)型政府為指導(dǎo)理念，事業(yè)單位改革顯然不應(yīng)該是政府減輕財政壓力、“甩包袱”的過程，而是如何構(gòu)建新的事業(yè)體制，公平而有效地提供更多、更好的公共服務(wù)，以滿足公眾日益增長的公共服務(wù)需求。

 

由于長期以來我國事業(yè)單位改革缺乏明確的指導(dǎo)思想，事業(yè)單位功能定位不準(zhǔn)確，以及事業(yè)單位作為政府的附屬機(jī)構(gòu)存在，公共服務(wù)質(zhì)量對社會需求的回應(yīng)性差、效率低、資源浪費等現(xiàn)象不同程度地存在，因此，一方面，應(yīng)在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，對目前的事業(yè)單位進(jìn)行分類，明確事業(yè)單位的功能定位，強化其公益屬性，圍繞提升公共服務(wù)能力和優(yōu)化公共服務(wù)質(zhì)量這一中心，理順政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系。另一方面，事業(yè)單位要去行政化，建立和完善不同于政府機(jī)構(gòu)的事業(yè)組織制度。

 

二、政府的公共服務(wù)職能與事業(yè)單位

 

從現(xiàn)代社會公共服務(wù)供給機(jī)制的發(fā)展趨勢來看，已呈現(xiàn)出供給主體多元化、供給方式多樣化的現(xiàn)象。在我國，隨著改革開放政策的實施，“盡管國家仍然控制著大部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供，但已經(jīng)開始在某些領(lǐng)域引入市場機(jī)制，吸引多種市場主體參與公共服務(wù)的供給”。[4]實際上，目前我國包括公共部門(政府)、私人部門(民營企業(yè))、社會組織(民辦非企業(yè)組織)等提供公共服務(wù)已成為公共服務(wù)供給的現(xiàn)實狀況。

 

從憲法及相關(guān)法律法規(guī)的表述來看，事業(yè)單位是政府舉辦的提供公共服務(wù)的組織，是履行國家(政府)事業(yè)職能的組織，事業(yè)單位是中國特有的政府提供公共服務(wù)的一種組織形式。換句話說，事業(yè)單位是頗具中國特色的概念。事業(yè)單位存在的前提是某些公共服務(wù)必須由政府提供，而政府提供公共服務(wù)必須通過舉辦事業(yè)單位來完成(一)事業(yè)單位存在的前提

 

⒈事業(yè)單位能夠?qū)崿F(xiàn)政府的公共服務(wù)職能。事業(yè)單位改革實際上涉及到國家(政府)的職能界限，“轉(zhuǎn)軌國家的改革則涉及到從根本上重新界定國家的職能邊界”。[5]“事業(yè)單位體制改革的首要前提就是合理定位政府在公共服務(wù)中的角色”，[6]需要解決的問題是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，提供哪些公共服務(wù)是政府的職責(zé)。筆者認(rèn)為，只有存在市場不能提供或公共服務(wù)供給市場失靈的情況，政府的干預(yù)才成為必要，市場不能或市場失靈既是政府干預(yù)的理由也是政府干預(yù)的邊界。

 

⒉事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的組織形式。這既涉及到事業(yè)單位存在的必要性，更重要的是涉及當(dāng)下事業(yè)單位分類改革中的關(guān)鍵問題，即事業(yè)單位范圍的確定。需要政府提供的公共服務(wù)，政府可以通過付費、監(jiān)管、直接提供等方式實現(xiàn)公共服務(wù)職能，也可以設(shè)立公用企業(yè)或鼓勵民間組織志愿提供。

 

(二)政府提供公共服務(wù)的形式

 

目前，政府主要通過舉辦事業(yè)單位的形式提供公共服務(wù)：

 

⒈政府存在的合法性之一在于：基于公民平等的生存和發(fā)展權(quán)，為每一位公民提供普惠制公共服務(wù)，如最低生活支持、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療保障等。行政的首要目的在于實現(xiàn)社會公平，與市場機(jī)制追求效率、市場主體追求利潤最大化的價值訴求是沖突的。因此，在任何國家，都有一些基本公共服務(wù)不能或不宜由市場主體和市場機(jī)制提供而需借助政府組織與國家機(jī)制。

 

⒉公共服務(wù)領(lǐng)域存在市場失靈需要政府干預(yù)。某些公共服務(wù)的提供因不能迎合市場主體的逐利動機(jī)，市場主體不愿提供或不能持續(xù)提供。如各地雖有民辦學(xué)校，但由于民辦學(xué)校從投資回報的角度出發(fā)不得不考慮辦學(xué)規(guī)模。①如湖南省在各級政府撤點并校的政策支持下，某些村鎮(zhèn)小學(xué)被撤銷歸并，導(dǎo)致學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)、交通費用上升以及存在安全等問題;還有一些民辦學(xué)校對尚處于義務(wù)教育階段的學(xué)生進(jìn)行管理時，從升學(xué)率以及方便管理出發(fā)，將違規(guī)學(xué)生開除了事;也有不少民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因為不能營利而關(guān)停，不能持續(xù)提供公共服務(wù)。

 

⒊我國目前的民間社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模承接政府的公共服務(wù)職能。比如我國民辦教育雖已有20多年的發(fā)展歷程，但目前提供的教育服務(wù)在國民教育中只占少數(shù)。據(jù)統(tǒng)計，2012年全國民辦高中學(xué)校數(shù)量只占全國高中學(xué)?？倲?shù)的17.6%，學(xué)生數(shù)量則只占9.5%;民辦小學(xué)數(shù)量則為2.3%，學(xué)生人數(shù)比例為6.2%。[7]2013年醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，民營醫(yī)院只占全國醫(yī)院總數(shù)的約10%。

 

[8]目前，民間社會組織提供的公共服務(wù)僅作為政府公共服務(wù)的有益補充，更多的是為滿足公眾的個性化需求而存在。

 

⒋由于公共服務(wù)中的專業(yè)技術(shù)問題，或出于效率，或出于保持文化精神自由的考慮，需要在政府機(jī)構(gòu)以外設(shè)立具有獨立法律地位的組織，以“避免一般行政上的官僚主義習(xí)氣、僵化手續(xù)和保持一定程度的精神自由。”

 

[9]此外，市場經(jīng)濟(jì)體制確立以后，國家出于限制政府規(guī)模的考慮而舉辦事業(yè)單位，目前有不少事業(yè)單位就是在政府精簡的背景下設(shè)立的，雖然設(shè)立的初衷并不是為了提供公共服務(wù)，但這一現(xiàn)實問題也是事業(yè)單位改革必須考慮的。

 

綜上，出于提供必要的公共服務(wù)之考慮，我國現(xiàn)階段事業(yè)單位這一組織形式的存在是必要的，也因事業(yè)單位具有與其他公共服務(wù)供給組織的不同特點，使得事業(yè)單位在目前具有不可替代性。

 

三、公共服務(wù)供給體制中事業(yè)單位的定位

 

如前文所述，事業(yè)單位是在政府機(jī)構(gòu)之外設(shè)立的履行政府服務(wù)職能的組織，從組織形式和運行機(jī)制來看，屬于政府組織與國家機(jī)制，[10]但又不完全對應(yīng)國家機(jī)制。

 

(一)事業(yè)單位是履行公共服務(wù)職能的社會組織，區(qū)別于行政機(jī)構(gòu)

 

“事業(yè)單位是政府職能擴(kuò)張和‘技術(shù)性行政分權(quán)’的產(chǎn)物，是政府履行社會職能的一種有效制度安排。”[11]隨著給付行政的發(fā)展，政府社會職能的主要內(nèi)容之一是向社會提供公共服務(wù)，尤其是在我國服務(wù)型政府建設(shè)實踐中，政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的職能有所收縮，而社會服務(wù)職能呈現(xiàn)擴(kuò)張的趨勢，這部分職能主要由事業(yè)單位來履行。

 

如前文所述，舉辦事業(yè)單位主要基于考慮公共服務(wù)的專業(yè)技術(shù)性、政府規(guī)?？刂埔约靶姓倭胖频谋锥耍缛狈Ψ?wù)意識，缺乏改善服務(wù)、提高效率的動力和壓力機(jī)制等。此外，需要考慮公共服務(wù)供給中強調(diào)服務(wù)提供者積極、靈活回應(yīng)社會公眾的需求，強調(diào)與服務(wù)對象之間的平等關(guān)系，不同于行政管理、行政執(zhí)法的單方性和強制性，需遵循不同的規(guī)則。

 

因此，賦予事業(yè)單位獨立于政府機(jī)構(gòu)之外的法律地位是必要的。事業(yè)單位管理體制也因此應(yīng)當(dāng)不同于行政機(jī)構(gòu)的官僚科層體制，根源于官僚科層體制的行政機(jī)構(gòu)官僚習(xí)氣也應(yīng)得到遏制。事業(yè)單位是專業(yè)技術(shù)人才集中的地方，對專業(yè)技術(shù)人員的管理應(yīng)不同于公務(wù)員管理。

 

(二)事業(yè)單位是提供公益服務(wù)的非營利組織，區(qū)別于公用企業(yè)等營利組織

 

“公益”，是指有關(guān)社會公眾的福祉和利益。社會公益組織，則是指那些非政府的、不把利潤最大化當(dāng)作首要目標(biāo)，且以社會公益事業(yè)為主要追求目標(biāo)的社會組織。公益的核心是非營利性，這是相對營利性市場主體而言的。事業(yè)單位的公益性主要體現(xiàn)在事業(yè)單位的設(shè)立不以營利為直接目的，事業(yè)單位提供公共服務(wù)不以市場供求關(guān)系變化來定價，其資源配置來源于國家或公益捐贈等方面。

 

事業(yè)單位的工作成果往往表現(xiàn)為教育、科技、文化娛樂、敬老扶幼、傷殘扶助、醫(yī)療衛(wèi)生等公益服務(wù)。事業(yè)單位的績效考核標(biāo)準(zhǔn)主要不是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，而是包括服務(wù)對象滿意度在內(nèi)的較為復(fù)雜的社會效益指標(biāo)。需要指出的是：第一，事業(yè)單位的公益性并不意味著一切公共服務(wù)都是免費的，也不表明事業(yè)單位不盈利;第二，事業(yè)單位的公益性不意味著提供公共服務(wù)可以不計成本，不需要進(jìn)行成本效益考核。

 

“公益事業(yè)體制的本質(zhì)是國家事業(yè)體制，即以公共權(quán)力為基礎(chǔ)實現(xiàn)的國家事業(yè)職能以及其組織實施的制度和機(jī)制的總稱，通過公益事業(yè)組織來具體實現(xiàn)?！盵12]因此，一方面，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的資源獲取渠道主要來自于政府的財政撥款，強調(diào)政府職責(zé)。

 

上個世紀(jì)90年代的事業(yè)單位改革源于財政困難而采取的“甩包袱”做法，在客觀上促使甚至放縱事業(yè)單位逐利、營利，偏離了公益屬性，致使上學(xué)貴、因病致貧等一系列問題由此而產(chǎn)生。另一方面，政府需要加強監(jiān)管職責(zé)，以確保事業(yè)單位的公益性。

 

此外，需要解決的問題還包括：如何避免政府配置資源的弊端，如不計效率、權(quán)力尋租、社會公平喪失及“錦上添花式”配置資源等行政權(quán)力濫用現(xiàn)象;能否引入競爭機(jī)制以防止因公共服務(wù)壟斷供給滋生的服務(wù)態(tài)度蠻橫和服務(wù)低效，以及在引入競爭機(jī)制時防止事業(yè)單位的逐利傾向等等。這方面需要有關(guān)公共財政法和事業(yè)組織法的約束，事關(guān)公共權(quán)力的行使和公共資源的配置，宜納入行政法治軌道。

 

(三)事業(yè)單位是履行政府公共服務(wù)職能的行政組織，區(qū)別于提供公共服務(wù)的民間組織

 

“從理論上說，事業(yè)單位承擔(dān)的職能是政府職能，政府為履行向社會提供公共服務(wù)的職能，依據(jù)技術(shù)分權(quán)原則將直接提供公共服務(wù)的活動轉(zhuǎn)移到國家舉辦的事業(yè)單位，由其按照專業(yè)化的原則相對獨立地組織事業(yè)服務(wù)與產(chǎn)品的提供?！盵13]近年來，隨著基本公共服務(wù)領(lǐng)域民營資本的進(jìn)入，民間組織的興起，在一定程度上滿足了部分社會公共需求。

 

但目前我國社會組織力量弱小，還不能大規(guī)模地承接政府轉(zhuǎn)移的社會服務(wù)職能，事業(yè)單位仍然是政府向社會提供公共服務(wù)的主渠道。同為提供公共服務(wù)的社會組織，事業(yè)單位屬于公共服務(wù)的體制內(nèi)供給組織形式，其運行遵循國家機(jī)制，即政府配置資源;民間組織則屬于公共服務(wù)的社會化供給組織形式，遵循社會機(jī)制。政府對事業(yè)單位和民間組織的管理是不同的。

 

對事業(yè)單位，政府負(fù)有財政責(zé)任，兼有對這些組織的人事、財務(wù)、國有資產(chǎn)等監(jiān)管責(zé)任;而民間組織更強調(diào)其民間性、志愿性、獨立性，對志愿組織而言，政府沒有直接的財政責(zé)任，更多地是積極引導(dǎo)、鼓勵、規(guī)范其提供公共服務(wù)。

 

四、重構(gòu)我國事業(yè)單位體制的建議

 

我國的事業(yè)單位體制產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟(jì)時期，事業(yè)單位改革與經(jīng)濟(jì)體制改革幾乎同步開展，但成就并不顯著，重要原因之一要歸結(jié)到政府建設(shè)，歸結(jié)到中國行政法治的狀況。目前事業(yè)單位體制中存在的諸多問題，如政府轉(zhuǎn)型不到位、政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系沒有理順、行政法治意識欠缺等等，都與政府對事業(yè)單位的管理體制密切相關(guān)?！?/p>

 

政府轉(zhuǎn)型不到位是事業(yè)單位改革難以全面推進(jìn)的主要因素?！盵14]事業(yè)單位改革的實質(zhì)是國家事業(yè)體制的改革，重構(gòu)事業(yè)單位體制涉及兩個關(guān)鍵問題：一是區(qū)分政府、市場、社會在公共服務(wù)供給體制中的作用;二是在公共服務(wù)供給的行政體制內(nèi)明確政府與事業(yè)單位的法律地位，理順政事關(guān)系。既然事業(yè)單位存在的必要性之一是為克服因公共服務(wù)供給中的官僚主義習(xí)氣、僵化體制而導(dǎo)致的效率低下，而目前我國事業(yè)單位的行政化現(xiàn)象又十分嚴(yán)重，因此，事業(yè)單位去行政化就成為理順政事關(guān)系的首要任務(wù)。

 

(一)事業(yè)單位去行政化

 

事業(yè)單位行政化的主要表現(xiàn)是政府對事業(yè)單位的管理行政化。行政級別既決定了事業(yè)單位在資源配置方面的待遇，影響了事業(yè)單位的現(xiàn)實利益，也使得等級森嚴(yán)的“官本位”文化侵蝕了專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)和專業(yè)技術(shù)人員的精神自由，嚴(yán)重影響了公共服務(wù)供給的效率，進(jìn)而吞蝕了社會公平。

 

因此， 去行政化首先要取消事業(yè)單位的行政級別，這也是黨的十提出的事業(yè)單位改革的主要內(nèi)容之一。更為關(guān)鍵的是要改變按照行政級別配置資源的做法，減少行政權(quán)力配置資源的隨意性，以及構(gòu)建事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以取代現(xiàn)行的行政化管理體制。

 

事業(yè)單位去行政化應(yīng)包括以下幾個方面：一是改變事業(yè)單位附屬于政府機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，賦予事業(yè)單位獨立的地位，這也是由公共服務(wù)的服務(wù)本質(zhì)所決定的。為保證服務(wù)的有效性，應(yīng)強調(diào)事業(yè)單位的服務(wù)意識和積極回應(yīng)公眾需求的特點，讓直接面對服務(wù)對象的事業(yè)單位有更大的自主性和靈活性，以應(yīng)對公眾十分復(fù)雜且不斷變化的服務(wù)需求。

 

二是賦予事業(yè)單位內(nèi)部事務(wù)的自治權(quán)，避免主管行政機(jī)關(guān)對事業(yè)單位技術(shù)事務(wù)以及微觀事務(wù)的直接干預(yù)。三是完善事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，減少事業(yè)單位內(nèi)部行政管理對學(xué)術(shù)或技術(shù)的壓制。事業(yè)單位去行政化的目的是改變目前事業(yè)單位的行政附屬狀況，重構(gòu)政府與事業(yè)單位的關(guān)系。

 

(二)重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的關(guān)系

 

⒈公共服務(wù)供給體制中的合作伙伴關(guān)系。政府是事業(yè)單位的出資人、設(shè)立人，這里強調(diào)的是政府作為事業(yè)單位舉辦者的財政保障責(zé)任和國有資產(chǎn)管理者的責(zé)任。政府應(yīng)根據(jù)財政狀況出資設(shè)立、舉辦各種事業(yè)單位以滿足公眾對公共服務(wù)的需求。政府是公共服務(wù)的規(guī)劃者、決策者，承擔(dān)財政保障責(zé)任以及對所投入的國有資產(chǎn)進(jìn)行管理;事業(yè)單位則是規(guī)劃和決策的執(zhí)行者，直接面向公眾提供公共服務(wù)。

 

因此，在公共服務(wù)供給體制中，事業(yè)單位與政府是一種合作伙伴關(guān)系，而不是目前的事業(yè)單位屬于政府或其職能部門的屬性關(guān)系。應(yīng)解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系，賦予事業(yè)單位獨立的公共服務(wù)主體資格。即政府作為公共服務(wù)供給體制中的決策主體和投資主體，事業(yè)單位作為公共服務(wù)的執(zhí)行主體而不是行政體制的附屬，政府與事業(yè)單位分離，各自獨立，同時亦存在分工合作關(guān)系。

 

⒉公共服務(wù)體制中的監(jiān)管與被監(jiān)管關(guān)系。事業(yè)單位是政府設(shè)立的提供公共服務(wù)的公益性組織，從確保公共服務(wù)質(zhì)量與效率、維護(hù)公共利益以及國有資產(chǎn)管理等角度出發(fā)，政府對事業(yè)單位應(yīng)負(fù)有管理責(zé)任。那么，在事業(yè)單位去行政化后，政府如何管理事業(yè)單位?筆者認(rèn)為，確立政府是事業(yè)單位的監(jiān)管者，強化其對公共服務(wù)供給的監(jiān)管較為妥當(dāng)，這也是公共服務(wù)供給體制中政府最重要的工作內(nèi)容之一。

 

這種監(jiān)管包括公共服務(wù)的規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價格的制定、公共服務(wù)績效評估等。監(jiān)管的目的在于確保事業(yè)單位不偏離公益屬性以及公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。需要指出的是政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，是指在解除政府與事業(yè)單位的屬性關(guān)系以后對所有事業(yè)單位一視同仁的監(jiān)管，這種監(jiān)管不是基于行政隸屬關(guān)系，而是針對所有提供公共服務(wù)的事業(yè)單位，其中公共服務(wù)規(guī)劃、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及其價格的制定還涉及提供公共服務(wù)的民間組織。

 

因此，從公共服務(wù)監(jiān)管制度來看，政府與事業(yè)單位之間是一種管理與被管理的行政法律關(guān)系，應(yīng)由相關(guān)行政法確認(rèn)各自的權(quán)利、義務(wù)以及職責(zé)、范圍，由相關(guān)行政法予以調(diào)整，以減少管理的隨意性，防止政府或其主管部門權(quán)力濫用。

 

五、有關(guān)事業(yè)單位改革的立法建議

 

從行政法治視角來看，事業(yè)單位改革涉及的問題應(yīng)包括：第一，在市場經(jīng)濟(jì)體制下，依法建構(gòu)現(xiàn)代事業(yè)體制，界定政府、社會、市場在公共服務(wù)供給體制中的職責(zé)、地位，即政府公共服務(wù)職能法定。第二，重構(gòu)政府與事業(yè)單位之間的行政法律關(guān)系，促進(jìn)政事關(guān)系法治化。

 

第三，依據(jù)公法設(shè)立事業(yè)法人即公法人制度。第四，依法建構(gòu)事業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。為此，需要加強以下幾個方面的立法：一是有關(guān)事業(yè)單位設(shè)立的依據(jù)。事業(yè)單位是政府為公共行政目的而設(shè)立，作為公法主體，其設(shè)立依據(jù)包括憲法、組織法或其他相關(guān)行政實體法。二是有關(guān)事業(yè)法人制度。

 

事業(yè)單位的主體是事業(yè)法人，作為公法主體，事業(yè)單位的權(quán)利、義務(wù)應(yīng)由公法規(guī)定。1986年的《民法通則》中有事業(yè)法人的分類，但有學(xué)者認(rèn)為“事業(yè)單位是公權(quán)力的產(chǎn)物，不宜確定為民法上的法人”。

 

[15]筆者認(rèn)為，事業(yè)單位在從事民事活動的情況下作為民法法人并無不妥，但更傾向于以下學(xué)者的觀點：“事業(yè)單位是相對獨立承擔(dān)公共服務(wù)職能的公共機(jī)構(gòu)，對于事業(yè)單位的法律規(guī)制主要是一個行政法問題”，[16]以及“事業(yè)單位要回歸公益屬性，首先必須回歸公法屬性”。

 

[17]三是規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。可以制定統(tǒng)一的《公共事業(yè)法》或《公共服務(wù)法》，或修訂現(xiàn)有單行的行業(yè)法律規(guī)范，規(guī)范事業(yè)單位提供公共服務(wù)。四是加強政府對事業(yè)單位的監(jiān)管，包括財務(wù)監(jiān)管、稅收優(yōu)惠、績效考核等。需要特別指出：一是服務(wù)型政府建設(shè)應(yīng)當(dāng)納入行政法治軌道，事業(yè)單位改革也要改變政策依賴的路徑，體制機(jī)制創(chuàng)新不能以突破甚至犧牲法治為代價。二是從行政法治實踐來看，服務(wù)型政府的行政應(yīng)該主要體現(xiàn)在行政執(zhí)法層面，有關(guān)公共服務(wù)的立法事關(guān)社會公共資源的配置以及事業(yè)單位的法律地位，應(yīng)當(dāng)主要通過民意機(jī)構(gòu)來立法而不是行政立法。

 

如果由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)事業(yè)單位的立法，有關(guān)事業(yè)單位的立法被視為行政領(lǐng)域的事務(wù)，勢必會帶來行政立法無法超脫的自身利益傾向從而加劇事業(yè)單位泛行政化現(xiàn)象，以及因行政立法位階低而產(chǎn)生的權(quán)威性不夠的問題。