土地節(jié)約集約利用調(diào)研報告精選(九篇)

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第1篇：土地節(jié)約集約利用調(diào)研報告范文

關(guān)鍵詞：三舊改造；佛山；土地利益格局；運作機制

Abstract：While the Bottom-up development mode in Pearl River Delta has achieved great success， the accompanied low-efficiency in land configuration has come into public attention. In order to crack the land predicament， Guang Dong Province has promoted the reconstruction of Old Towns， Old Factories， and Old Villages （San-jiu）， which is a creative government action in local government level of great importance. The essence in “San-jiu” Reconstruction is reconfiguration of land interest pattern. Based on the spot research in Foshan， a pilot city of “San-jiu” Reconstruction， this paper analyzes the connotation of related policy， summarize the experiences in Foshan， and finally interpret the operating mechanism of Foshan Mode in “San-jiu” Reconstruction.

Key words：“San-jiu” Reconstruction， Foshan， Land Interest Pattern， Operating Mechanism

中圖分類號：C912.81 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1674-4144（2013）-01-33-（8）

經(jīng)歷了改革開放以來30多年的“自下而上”式的發(fā)展，珠三角以資本、勞動力和資源等生產(chǎn)要素的高強度投入為特征的發(fā)展方式，在取得很大成就的同時也已經(jīng)逐漸顯示出其弊端；其中，土地資源配置的低效問題尤為突出。城鄉(xiāng)建設(shè)用地年均增速快、建設(shè)用地占土地總面積比例高和單位建設(shè)用地面積的地區(qū)生產(chǎn)總值低是珠三角地區(qū)土地配置的重要特征，許多城市即將面臨無地可用的局面（楊廉、袁奇峰，2010）。與珠三角其他地區(qū)一樣，佛山市的發(fā)展也面臨土地資源緊缺、土地利用低效、產(chǎn)業(yè)亟待轉(zhuǎn)型、城市形象亟待提升的問題①，在轉(zhuǎn)型發(fā)展的背景下，舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊②的改造（以下稱“三舊”改造）已成為存量土地開發(fā)的重要途徑，引起了各級政府的重視。

為了破解土地供需矛盾、促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級、優(yōu)化城鄉(xiāng)人居環(huán)境，2007年6月，佛山市政府在總結(jié)各區(qū)舊城改造經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺了《關(guān)于加快推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村居改造的決定》及相關(guān)配套文件，指導(dǎo)全市推進“三舊”改造工作，成為一項具有重要的里程碑意義的“創(chuàng)新行政”。此后，佛山經(jīng)驗受到國土資源部和廣東省的重視，并進而在全省范圍內(nèi)推廣試驗。佛山則成為了廣東省“三舊”改造的試點示范市，承載了國家、省、市三個層面的政策預(yù)期，具有較強的代表性。本文基于對佛山市“三舊”改造工作的實地調(diào)研，試從“三舊”改造的佛山經(jīng)驗入手，討論珠三角“三舊”改造中的土地利益格局重構(gòu)及其在現(xiàn)實框架下的具體實踐和運作機制。

1 “三舊”改造相關(guān)政策內(nèi)涵解讀

從相關(guān)政策頒布及實施的歷史進程來看，自2007年佛山市進行“三舊”改造試點開始，到粵府〔2009〕78號文的出臺以前，是佛山市“三舊”改造先行先試階段。其間的2008年底，《國土資源部和廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省合作協(xié)議》簽訂，“三舊”改造政策正式成為了面向全省范圍的政策。次年2月，建設(shè)工作方案獲國務(wù)院同意并下發(fā)實施，明確要求“制定扶持政策，積極推進舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造”。同年8月，省政府出臺《關(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，要求探索通過“三舊”改造推進節(jié)約集約用地試點示范省建設(shè)。自此，廣東全省各地正式進入施行“三舊”改造的階段。根據(jù)有關(guān)文件，這項工作約期為三年。

在國家層面，《國土資源部、廣東省人民政府共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省合作協(xié)議》是一項綱領(lǐng)性文件，申明了政策探索的要點，即：支持廣東省耕地總量動態(tài)平衡和占補平衡；利用行政手段，開展土地用途管制制度、征地制度、集體土地流轉(zhuǎn)制度等在內(nèi)的土地管理制度改革；利用市場手段促進土地合理利用的激勵機制探索；利用技術(shù)手段開展各類土地標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，并在土地聯(lián)合執(zhí)法機制等方面完善監(jiān)管手段。而在廣東省層面，《廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省工作方案》提出要進行土地清查，對閑置地、廢棄地、低效土地進行“三舊”改造；要探索改革現(xiàn)行一次性征收國有土地使用權(quán)出讓收入方式，深化征地制度改革和農(nóng)村集體建設(shè)用地使用制度改革；鼓勵和扶持“三舊”改造，重點是用地指標(biāo)和完善用地手續(xù)的扶持?！蛾P(guān)于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》則主要是在補辦土地征收手續(xù)，補辦供地手續(xù)，補辦農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)，土地出讓收益激勵，農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋?，邊角地、夾心地和插花地處理等六個方面，較以往政策有所突破?？梢?，國家和廣東省層面的“三舊”改造相關(guān)政策，是試圖用“政策創(chuàng)新”的方式來探索如何完善現(xiàn)行土地制度框架下的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地供應(yīng)方式、土地流轉(zhuǎn)方式、土地確權(quán)方式以及土地收益分配等具體制度，其核心目標(biāo)是“提高土地節(jié)約集約利用水平”。

在我國的現(xiàn)實中，土地產(chǎn)權(quán)的制度架構(gòu)是由法律和政策相結(jié)合形成的。制度決定了政策制定的基點，政策既代表了土地制度變革的可能方向，也是對制度的有效補充和完善；并且，在政策的制定和落實過程中也更可能融入地方的訴求?；蚴钦f，在既有的土地產(chǎn)權(quán)、市場交易、管制等土地制度框架不變的情況下，用“政策文件”的形式鼓勵地方政府進行創(chuàng)新工作（雷誠，2010）。實際上，包括佛山市在內(nèi)的廣東省各市的“三舊”改造工作中提出了許多在現(xiàn)行土地制度框架下的政策創(chuàng)新，且主要以土地政策，尤其是集體建設(shè)用地政策為核心。具體來說，以2009年佛府261號文為開端，佛山市隨后出臺的“三舊”改造相關(guān)政策貫徹了國家和廣東省層面關(guān)于“三舊”改造工作的政策精神，并從政策目標(biāo)、行政架構(gòu)、項目認(rèn)定、規(guī)劃管理、土地管理、建設(shè)管理、財政扶持、監(jiān)督管理等方面提出了具體的指導(dǎo)性政策。其中，土地管理方面的政策處于“核心地位”，佛山市對歷史用地手續(xù)的完善、土地整理和歸宗、土地出讓機制和出讓金管理等進行了試點探索，提出了“三舊”改造中產(chǎn)權(quán)確認(rèn)、土地整理和歸宗、土地出讓金收取和優(yōu)惠政策、土地管理等方面的具體操作辦法。顯然，這一方式符合當(dāng)前“轉(zhuǎn)型發(fā)展”的主題和我國一貫的漸進式改革邏輯。

在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，國家和廣東省層面的政策目標(biāo)“提高土地節(jié)約集約利用水平”，是一個明確、但又相對抽象的目標(biāo)；地方政府（如佛山、廣州、東莞等）在具體執(zhí)行中還需統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)升級、城市結(jié)構(gòu)提升、人居環(huán)境品質(zhì)提升、歷史保護等多元目標(biāo)。在實際操作中會碰到諸如土地制度與政策交織、利益主體行為超越、土地管制體系失控等多方面的問題?！坝捎谔厥獾臍v史背景和政策訴求，‘三舊’改造工作已經(jīng)不再是一個土地用途和強度提升的技術(shù)問題.而是利益重新分配的難題?！保盍?、袁奇峰，2010）因此，在地方政府層面，能否實現(xiàn)“三舊”改造的政策目標(biāo)，其關(guān)鍵在于能否在各項具體改造項目的“土地資源重新配置”中，處理好各參與方在新的“土地利益格局”中的關(guān)系。

2 “三舊”改造的佛山經(jīng)驗簡述

2.1 “三舊”改造的概況

總體而言，大量的“三舊”改造項目極大地提升了佛山市存量土地資源的集約節(jié)約利用水平，有力地促進了城市由外延式發(fā)展向內(nèi)涵式發(fā)展的轉(zhuǎn)變。以禪城區(qū)為例，已啟動改造的項目改造前的平均容積率約為0.7，改造后的平均容積率將超過2.0，土地利用效率提升顯著。此外，“三舊”改造淘汰了一批規(guī)模小、能耗大的企業(yè)，實現(xiàn)了土地整合；騰出土地引進優(yōu)質(zhì)大項目，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低能耗、低污染、高附加值的方向轉(zhuǎn)變，推動產(chǎn)業(yè)集聚高效發(fā)展，有力推動了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。同時，“三舊”改造工作有計劃地與城鄉(xiāng)公共設(shè)施、公共綠地等的建設(shè)相結(jié)合，提升了城市人居環(huán)境品質(zhì)（圖1）。在近四年的政策實踐歷程中，諸如祖廟東華里、廣佛國際商貿(mào)城、鳳池村舊物業(yè)改造、中國家居博覽城等項目迅速獲得了較高的知名度；涌現(xiàn)出一批舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊改造的案例，構(gòu)成了對現(xiàn)行土地制度框架下的土地利益格局重構(gòu)的最新實踐或創(chuàng)新，是具有豐富的啟示意義的“研究標(biāo)本”③；一些媒體還提出了“三舊”改造的“佛山模式”、“南海模式”等新概念。下文試對“三舊”改造的“佛山模式”進行簡要總結(jié)。

2.2 政府的作為

在“三舊”改造中，佛山市、區(qū)兩級政府力圖有所作為?！罢鲗?dǎo)、連片開發(fā)”是片區(qū)級大型“三舊”改造項目普遍采用的改造模式。依據(jù)土地整理方式，還可以細分為“征地”和“統(tǒng)租”兩種形式。在佛山市轄五區(qū)中，禪城區(qū)、南海區(qū)、高明區(qū)和三水區(qū)主要采用政府主導(dǎo)的模式，通過集中力量、重點突破，改造形成了一批個性鮮明的典型案例。

采用“征地型的政府主導(dǎo)、連片開發(fā)”模式的案例包括禪城區(qū)的祖廟東華里片區(qū)、南海的“城市更新十大示范項目”和“十三大產(chǎn)業(yè)提升項目”，以及高明的六大片區(qū)改造項目等。這一模式的基本思路是“政府主導(dǎo)、統(tǒng)一規(guī)劃、市場運作、凈地出讓”，開發(fā)規(guī)模較大。以禪城祖廟-東華里片區(qū)為例，祖廟東華里片區(qū)是我國南方少有的保存得較為完整的古城街區(qū)，項目改造以前為“舊城鎮(zhèn)”，改造規(guī)模達到0.639km2。該項目將原本破舊的舊城改造成集文化、商業(yè)、辦公、居住、休閑、旅游等功能于一體的城市綜合體——嶺南天地。其改造是在區(qū)委區(qū)政府的推動下，于2007年通過土地“招拍掛”方式引入開發(fā)商，政府主導(dǎo)拆遷和土地整合工作，以凈地方式交付，開發(fā)商主導(dǎo)開發(fā)運營。拆遷過程中切實保護被拆遷戶利益，補償標(biāo)準(zhǔn)高，補償形式靈活（圖2） 。

“統(tǒng)租型的政府主導(dǎo)、連片開發(fā)”模式有一定的特殊性，以南海區(qū)的“廣佛國際商貿(mào)城”和金融D區(qū)為代表。以前者為例，項目改造以前為“舊廠房”，原有土地是大瀝鎮(zhèn)聯(lián)窖地區(qū)廢舊塑料市場，處于高污染低效益狀態(tài)。規(guī)劃區(qū)內(nèi)用地情況復(fù)雜，涉及五個村委會土地的置換問題。改造開始后，由大瀝鎮(zhèn)政府成立項目公司，向村集體進行“統(tǒng)租”及征用村委會部分土地，并由項目公司統(tǒng)一開發(fā)區(qū)內(nèi)的土地，自行承擔(dān)開發(fā)利益和風(fēng)險。其中，政府只征用村里的200畝土地，其余土地是以出租的形式提供給項目開發(fā)公司，租期40年。以此為基礎(chǔ)，再引入社會資本，以實現(xiàn)“騰籠換鳥”（圖3）。

2.3 村集體的作為

村集體與“三舊”改造的關(guān)系也極為密切。村集體“以地引資”的模式一般針對單個“三舊”改造項目，在土地整理類型上分為“征地”和“集體土地統(tǒng)租或流轉(zhuǎn)”兩類，在村集體利益分享機制上分為“以地引資、以租抵建”和“以地引資、到期接收”兩種形式。典型案例有三種。

第一種以“禪城區(qū)石頭村濱海御庭”項目為代表，項目改造前是“舊村莊”，土地性質(zhì)和權(quán)屬全為集體用地和村民宅基地。改造開始后，對村下轄八個經(jīng)濟社的土地進行整合，并轉(zhuǎn)為國有土地、一步到位進入市場掛牌上市。村集體以土地入股，與開發(fā)商共同組建開發(fā)公司聯(lián)合進行商品房開發(fā)。對拆除舊物業(yè)，村民住宅按面積補償，廠房按市價補償。村集體以股權(quán)享受分紅，村民就地回遷，并享有部分底層商鋪的產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)（圖4）。

第二種以“南海區(qū)鳳池村舊物業(yè)改造”項目為代表，項目改造前是“舊廠房”，為木材加工市場。為了提升集體土地的開發(fā)檔次和價值，鳳池村引入社會資金，啟動鳳池二期裝飾材料市場改造。改造啟動后，以“集體土地統(tǒng)租”為基礎(chǔ)，采取“以地引資、以租抵建”的BOT模式，由開發(fā)商墊資建設(shè)，建成后開發(fā)商擁有一定年限租賃經(jīng)營權(quán)。具體實施中，由村集體提供項目用地，拆遷由開發(fā)商負責(zé)，新市場所有物業(yè)由開發(fā)商依據(jù)雙方議定的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)墊資建設(shè)。在收益分配方面，市場2至3層鋪位一定年限內(nèi)無償提供給開發(fā)商經(jīng)營，鳳池村原則上只收取市場首層租金；當(dāng)市場基建完成時，鳳池村將該部分應(yīng)收的租金用于沖抵開發(fā)商墊交的建筑費，不足部分由村集體補齊。到一定年限后，全部物業(yè)及經(jīng)營權(quán)將移交給鳳池村（圖5）。

第三種以“禪城區(qū)中國家居博覽城項目”為代表，項目改造以前為“舊廠房”，土地利用效率低，環(huán)境較差，土地市場價值難以充分實現(xiàn)。改造開始后，以“集體土地流轉(zhuǎn)”為基礎(chǔ)，采取“以地引資、到期接收”的方式。項目涉及的土地由街道負責(zé)整合并以出租方式提供；其中所有涉及到的村集體土地均簽訂租賃合同，對國有土地則以街道下屬建設(shè)公司的名義加以整合，包括對公共綠地、瀾石一馬路進行置換。開發(fā)商每年向村集體支付租金，租期40年，到期后全部物業(yè)及經(jīng)營權(quán)歸村集體所有（圖6）。

3 “佛山模式”的運作機制解析

3.1 土地整理中地方政府的信譽擔(dān)保和高度介入性

佛山“三舊”改造模式的首要特征是土地整理中地方政府的信譽擔(dān)保和高度介入性，不論是政府主導(dǎo)，還是市場推進，現(xiàn)有的“經(jīng)典”案例幾乎都是在政府的大力支持和高度介入下才得以順利推行。呈現(xiàn)出兩方面的特征：一是大量的行政資源投入，如佛山市一些區(qū)既有“三舊”改造辦公室，具體項目還有改造指揮部，必要的時候甚至要動用上百人去進行土地征拆談判；二是“高層關(guān)注”是項目成功的重要條件，往往只有成為“典型”才能形成各個部門“通力合作”的局面。

實際上，上述特征與“三舊”改造項目的復(fù)雜性和高風(fēng)險性有關(guān)。這種高風(fēng)險性首先體現(xiàn)在政策風(fēng)險。在全國層面，有效的房地產(chǎn)市場調(diào)控政策目前還比較依賴“行政干預(yù)”，市場對未來房價走勢的預(yù)期仍與“限購令”的具體執(zhí)行高度相關(guān)。在廣東省層面，國土資源部與廣東省簽訂了共同建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省的合作協(xié)議僅約期三年，三年后如何操作尚沒有定論。盡管國家和省層面將“三舊”改造的核心目標(biāo)確定為“提高土地節(jié)約集約利用”，但在地方層面，“三舊”改造所承擔(dān)的使命卻要復(fù)雜得多，諸如節(jié)約集約用地、轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、提升城市品質(zhì)、保護歷史文脈等都是城市政府的任務(wù)，其中任何一項工作的政策變動都可能影響到“三舊”改造進程。如佛山市政府出于保證制造業(yè)發(fā)展、抑制房地產(chǎn)投機的考慮，于2011年發(fā)文規(guī)定，經(jīng)認(rèn)定的“舊廠房”改造項目中，改造后必須有一定比例的土地仍用于發(fā)展工業(yè)④。該政策的初衷是好的，是希望為佛山市的產(chǎn)業(yè)升級留下更多的空間，但因宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化而顯得應(yīng)對不足。鑒于此，佛山市政府及時微調(diào)了政策，出臺了《關(guān)于加快推進“三舊”改造 促進城市升級工作的意見》，一是對“產(chǎn)業(yè)”的內(nèi)涵做了延伸，“產(chǎn)業(yè)”不僅僅是指制造業(yè)，還包括了更具活力的服務(wù)業(yè)；二是對以商品房為主導(dǎo)的改造項目提出了更嚴(yán)格的約束條件。

其次，“三舊”改造項目涉及的業(yè)主通常數(shù)量大、關(guān)系復(fù)雜，同一項目的改造范圍內(nèi)往往是國有土地、集體建設(shè)用地、農(nóng)用地等混雜，這使得土地整理的難度很大、成本極高。對于國有土地上的業(yè)主自然需要逐戶談判，確定補償方式和標(biāo)準(zhǔn)；而對于集體土地上的業(yè)主，盡管現(xiàn)行土地制度和政策規(guī)定“在辦理征地、國有土地與集體土地置換等手續(xù)時，必須取得原土地權(quán)屬人2/3村民代表簽名通過”，但實際上，為了規(guī)避行政風(fēng)險，地方政府在執(zhí)行時通常要保證90%以上，或甚至100%的村民的同意。在實際運作中，一旦涉及土地置換問題，村民代表甚至需要對具置的征地和置換在同一份資料上簽名表決，而不是分開表決。這樣的操作難度極高，難免造成項目推進緩慢。

第三是具體操作過程中的風(fēng)險，“三舊”改造涉及國土、規(guī)劃、經(jīng)貿(mào)等多個部門，存在著國家、省、市、區(qū)、街鎮(zhèn)多個層面的組織和協(xié)調(diào)；該過程中的一些具體操作辦法實際上超越了現(xiàn)有土地制度框架，而“三舊”改造相關(guān)政策還在試點階段，不可能面面俱到，因而各級政府的支持顯得尤其重要。在佛山市及五區(qū)，其“三舊”辦大多沒有實際的行政審批權(quán)限（需協(xié)調(diào)六部門聯(lián)審）。以完善歷史用地手續(xù)為例，廣東省、佛山市要求完善歷史用地手續(xù)須符合三規(guī)（土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、“三舊”專項規(guī)劃），涉及到集體土地轉(zhuǎn)國有，國有用地征收需要報廣東省有關(guān)部門審批。在辦事程序上，在“鎮(zhèn)街-區(qū)-市”各層面都需要六部門聯(lián)審，手續(xù)相對繁瑣。而在省政府層面，盡管“三舊”改造工作是新事物，各職能部門對“三舊”改造項目完善歷史用地手續(xù)的審批仍是基本因循常規(guī)程序，因而具體項目的審批困難重重。此外，由于會涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、集體建設(shè)用地置換等諸多問題，若缺少地方政府的支持和鼓勵，在具體操作中必定是步履維艱。

因此，“政府主導(dǎo)、連片開發(fā)”成為了佛山經(jīng)驗的重要組成部分。實際上，如此的政府主導(dǎo)模式雖然可以降低社會資金投入的風(fēng)險，從而短時間內(nèi)快速推動地區(qū)開發(fā)，但也將對政府財政和融資形成較大壓力。另外，“統(tǒng)租”的形式可分為“合同統(tǒng)租”和“流轉(zhuǎn)統(tǒng)租”，而前者在現(xiàn)行土地制度框架下不是常規(guī)操作方式，存在一定的風(fēng)險⑤。

3.2 城市規(guī)劃的作用方式及實際應(yīng)對

理論上，城市規(guī)劃的“統(tǒng)籌兼顧”職能是應(yīng)對“三舊”改造項目目標(biāo)的綜合性和復(fù)雜性的關(guān)鍵工具，可以通過“自上而下”的作用方式進行有效控制和引導(dǎo)。在規(guī)劃編制層面，“三舊”改造相關(guān)政策對規(guī)劃控制和引導(dǎo)方面的要求是比較明確的，即要強化“三舊”改造專項規(guī)劃和年度計劃的統(tǒng)籌指導(dǎo)作用。然而，實際規(guī)劃編制中，面對實際情況迥異的成百上千的“三舊”項目，規(guī)劃師要深入了解各個項目的背景條件，并提出符合各項政策的可操作方案，其難度極高；更何況受“三年政策優(yōu)惠期”的時間限制，留給規(guī)劃編制和調(diào)研的時間非常有限。最后，“三舊”改造專項規(guī)劃最重要的職能僅限于完成“標(biāo)圖建庫”。而具體項目的改造規(guī)劃還需具體對待和重新認(rèn)定。因此，“三舊”改造專項規(guī)劃的指導(dǎo)性和權(quán)威性難免會顯得不足，這也就在全市“三舊”改造工作的全盤考慮方面留下了缺憾。

針對單個的具體項目，“三舊”改造的政策文件要求對“列入改造范圍的‘三舊’用地，必須編制控制性詳細規(guī)劃和改造方案”。在實際操作中，“三舊”改造所涉及的部門各有其工作準(zhǔn)則，其中的國土部門收得很緊，基本沒有變通或綠色通道；而經(jīng)濟部門雖然審核產(chǎn)業(yè)方向，但真正考核壓力卻在區(qū)政府。由此，規(guī)劃部門便成為了矛盾的焦點，成為了“變通”的“最后希望”，導(dǎo)致規(guī)劃部門的壓力很大，經(jīng)常遭到質(zhì)疑。如在控規(guī)覆蓋的地區(qū)，控規(guī)甚至被認(rèn)為阻礙了“三舊”改造；沒有控規(guī)覆蓋的地區(qū)，則存在用地功能、容積率等各項關(guān)鍵指標(biāo)的擬定缺乏依據(jù)的問題。由此出現(xiàn)了“有控規(guī)的地方改造難，沒控規(guī)的地方自由裁量權(quán)太大”的兩難局面。

傳統(tǒng)的城市規(guī)劃編制多將規(guī)劃實施假設(shè)發(fā)生在交易成本為零的世界（趙燕菁，2005），而對土地資源配置背后的各級政府、業(yè)主、市民、企業(yè)之間的復(fù)雜的利益格局重構(gòu)則缺乏必要的經(jīng)驗和手段。這一點在“三舊”改造政策的實踐中顯得尤為突出。盡管傳統(tǒng)的“自上而下”的城市規(guī)劃作用方式被寄予厚望，但事實上，“向下控制”與“個案變通”兩種力量的互動博弈主導(dǎo)了整個“三舊”改造的進程。實際上，幾乎所有“三舊”改造案例中都可以看到博弈的痕跡。盡管現(xiàn)實世界中存在著種種悖論，但規(guī)劃一直在發(fā)揮作用，規(guī)劃機制決不可或缺。

3.3 提高農(nóng)村集體用地績效優(yōu)化是制度創(chuàng)新的聚焦點

我國土地使用制度的核心之一是地方政府對土地一級市場實行壟斷，集體土地不允許直接入市流轉(zhuǎn)；只有在被國家征用變?yōu)閲型恋睾?，集體土地才能以出讓土地使用權(quán)的形式提供給土地需求者使用。廣佛地區(qū)是典型的二元土地市場格局，是正規(guī)城市建設(shè)用地市場和隱性農(nóng)村土地市場并存的地區(qū)（雷誠，2010）。在城鄉(xiāng)二元的土地制度背景下，村鎮(zhèn)地區(qū)基于“土地”的發(fā)展活力和利益訴求強勁，形成隱性農(nóng)村土地市場，但針對這一市場的規(guī)劃管理和監(jiān)控體制尚不健全，土地市場價值不能完全顯現(xiàn)，土地利用效率低下等問題嚴(yán)重。

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，佛山市“三舊”改造實踐的主要制度創(chuàng)新聚焦于如何提高農(nóng)村集體土地的利用績效。實際上，佛山市“三舊”改造的許多案例采取了農(nóng)村集體建設(shè)用地“統(tǒng)租”或“流轉(zhuǎn)”的方式，在保留農(nóng)村集體土地的所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，將使用權(quán)“出租”給開發(fā)商或政府的開發(fā)公司。在這一過程中，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)進行了探索，涉及到供應(yīng)方式、流轉(zhuǎn)方式、確權(quán)方式以及收益分配方式等方面。其中，對于農(nóng)民集體土地所有權(quán)的行使機制，以及在此過程中如何保護農(nóng)民合法權(quán)益的政策創(chuàng)新等，對現(xiàn)行土地制度的變革具有啟示意義。

在上述村集體“以地引資”而引入社會資本的案例中，可以發(fā)現(xiàn)其優(yōu)點在于在不改變農(nóng)村集體用地所有權(quán)性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過“統(tǒng)租”或“流轉(zhuǎn)”的方式轉(zhuǎn)移集體建設(shè)用地的使用權(quán)，提高了土地利用績效，同時政府部門也可免于承擔(dān)過重的財政壓力。但若加以普遍推廣，則有可能使得村集體從靠辦企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)賺取利潤，演化到純粹依靠土地生存的狀態(tài)，從而形成龐大而穩(wěn)定的依賴于土地的農(nóng)村“食利階層”。

3.4 政治市場邏輯主導(dǎo)地方政府行為

由于“三舊”改造實踐具有改善城市環(huán)境品質(zhì)、提升城市公共服務(wù)供給水平等公益性目標(biāo)，因而可以看作是提供“公共物品”。發(fā)展經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，地方政治從組織公共品（在這里即“三舊”改造項目）的實施中得到的回報是從中獲得經(jīng)濟利益的人對他支持的增加（速水佑次郎等，2005）。因此，地方政府組織這一行動的底線是得到民眾支持的預(yù)期超過成本，并需同時衡量“政策創(chuàng)新”的行政風(fēng)險。因此，如下幾項政策的具體執(zhí)行中，體現(xiàn)了明顯的政治市場邏輯主導(dǎo)地方政府行為的規(guī)律。

首先，地方政府回避省政府層面頒布的高風(fēng)險的政策創(chuàng)新。典型案例如協(xié)議出讓政策，2002年5月，國土資源部了《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》，明確指出，自2002年7月1 日起，全國各地區(qū)的商業(yè)、旅游、娛樂寫字樓和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓。由于土地不能協(xié)議出讓（雖有政策，但目前各區(qū)沒有操作），即使審批下來，也可能面臨權(quán)屬無法回到實際業(yè)權(quán)人手中的窘?jīng)r。而開發(fā)商也面對承擔(dān)極高成本的土地整理后仍無法確保獲得該地塊的開發(fā)權(quán)的風(fēng)險。盡管廣東省和佛山市的政策已明文允許協(xié)議出讓，但在缺乏協(xié)議出讓詳細操作辦法的情況下，各區(qū)均未實際采用協(xié)議出讓方式。

其次，地方政府回避操作難度高、實際收益不明顯的政策。典型案例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”試點政策?！叭f”改造中涉及的“拆舊騰挪”的合法用地，確能實現(xiàn)復(fù)耕的，可根據(jù)國土資源部的相關(guān)規(guī)定，納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，由省級國土資源部門根據(jù)各市（縣）的情況安排周轉(zhuǎn)指標(biāo)。周轉(zhuǎn)指標(biāo)的使用和管理按照國家和省有關(guān)規(guī)定辦理。盡管該項政策在土地整理中具有重要作用，但實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，各區(qū)對這一政策的執(zhí)行積極性不高。

第三，地方政府在“三舊”改造政策的具體執(zhí)行中體現(xiàn)出極為重視“成本—效益”原則。根據(jù)《廣東省建設(shè)節(jié)約集約用地試點示范省工作方案》，為鼓勵“三舊”改造，規(guī)定對開展“三舊”改造需要新增建設(shè)用地和占用農(nóng)用地的，按照“增量不增規(guī)?！钡脑瓌t，創(chuàng)立國家專項的“周轉(zhuǎn)指標(biāo)”安排解決。這意味著經(jīng)認(rèn)定的“三舊”改造項目范圍內(nèi)涉及新增建設(shè)用地指標(biāo)，將不占用廣東省年度指標(biāo)，這在“寸土寸金”的廣東是前所未有的“政策優(yōu)惠”。而佛山市各區(qū)根據(jù)自身情況，對政策的響應(yīng)則是通過不同的執(zhí)行路徑。如南海區(qū)集體建設(shè)用地占比較大，地方政府為利用好“三年政策優(yōu)惠期”，設(shè)立“城市更新十大示范項目”和“十三大產(chǎn)業(yè)提升項目”，以求“又快又多”推進“三舊”改造項目的實施；而順德區(qū)盡管土地整理工作也十分迫切，但是由于集體土地流轉(zhuǎn)分散程度高，面對大量的復(fù)雜的業(yè)主利益關(guān)系協(xié)調(diào)任務(wù)，政府不得不采取“保守”策略，對“三舊”改造工作的推動以“業(yè)主自主申請”為前提而擇優(yōu)推進。

3.5 在土地資源配置和利益格局重構(gòu)中結(jié)成地方發(fā)展聯(lián)盟

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，市、區(qū)縣、鎮(zhèn)村各級土地主體相互競爭的現(xiàn)象顯著。在發(fā)展的作用因素上，基層土地利用主體對于整體土地流轉(zhuǎn)和配置的作用較為明顯。其中，土地使用占有者對拆遷安置補償政策的關(guān)注顯然超過了“三舊”改造政策的社會目標(biāo)，這與相關(guān)研究的結(jié)論是一致的⑥。地方政府遵循政治市場邏輯和“成本—收益”原則，在“塑造典型”、保障公共利益和謀求政府收益之間尋求平衡；而開發(fā)商則以資本收益最大化為原則。

因此，在佛山市“三舊”改造實踐中，地方政府——市政府與區(qū)級政府、甚至街鎮(zhèn)、村級管理主體之間，社會資金持有者與土地使用占有者（市民、農(nóng)民）之間，對于土地利益的博弈競爭無處不在，左右著各個主體的行為方式。從而，每個“三舊”項目得以順利實現(xiàn)改造的前提是結(jié)成地方發(fā)展聯(lián)盟，使得各級地方政府及村級主體、土地權(quán)益擁有者、社會投資人等都能獲得“合理”的回報。實際上，現(xiàn)有成功的“三舊”改造案例都在土地資源配置和土地利益格局重構(gòu)中找到了平衡點——即結(jié)成了地方發(fā)展聯(lián)盟。

4 結(jié)語

改革開放30多年來，“自下而上”的發(fā)展模式在珠三角的崛起中留下了深深的烙印，在現(xiàn)行土地制度框架下的各主體行為及其互動博弈，已經(jīng)造就了某種穩(wěn)定的經(jīng)濟格局。在這一過程中，一方面，以土地為基礎(chǔ)的地方發(fā)展權(quán)逐漸分散，甚至導(dǎo)致了存量建設(shè)用地中很多沒有合法的用地手續(xù)。即使未來的土地制度框架保持不變，珠三角地區(qū)未來的土地開發(fā)仍可能要采用類似日本在土地私有制基礎(chǔ)上的“國土整理”方式；另一方面，城鄉(xiāng)二元的土地制度導(dǎo)致的巨大城鄉(xiāng)土地收益差距，過度市場化的房地產(chǎn)市場對土地市場的沖擊，以及全國性的土地增量供應(yīng)收緊等現(xiàn)實條件，意味著在現(xiàn)行的土地制度框架下，珠三角已經(jīng)錯過了進行土地資源重新配置和利益格局重構(gòu)的最佳時機，珠三角轉(zhuǎn)型發(fā)展的土地要素供給將更為任重而道遠。

“十二五”轉(zhuǎn)型發(fā)展已經(jīng)拉開序幕，從珠三角地區(qū)的本身發(fā)展來看，增量發(fā)展的方式已難以為繼；在率先進入再城市化發(fā)展階段的背景下，面對大量的用地需求，走內(nèi)涵式挖潛的模式、節(jié)約集約用地是珠三角轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。珠三角“三舊”改造的主題可以看作是土地資源重新配置和土地利益格局重構(gòu)的過程。從“三舊”改造的佛山經(jīng)驗來看，“摸著石頭過河”的改革路徑在創(chuàng)造輝煌的同時，也導(dǎo)致了低效率的土地經(jīng)濟和權(quán)利結(jié)構(gòu)，未來的轉(zhuǎn)型發(fā)展還需要系統(tǒng)性的制度創(chuàng)新和實踐，并要著眼于長遠的頂層制度設(shè)計，尤其是要在現(xiàn)行土地制度和政策框架上獲得突破。

（鳴謝：佛山市及各區(qū)、街鎮(zhèn)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員對本課題調(diào)研的支持；廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院、同濟大學(xué)聯(lián)合課題組的賴壽華、吳軍、周敏、李劭華、郝晉偉等成員的協(xié)助及觀點啟發(fā)）

注釋：

① 建設(shè)用地增長迅速，建設(shè)用地占用大量耕地，導(dǎo)致耕地數(shù)量銳減，土地供求矛盾日益突出。

② 舊城鎮(zhèn)方面存在建筑質(zhì)量差、爛尾樓、缺乏公共開放空間、綠地和游憩場所，市政設(shè)施落后等問題；舊廠房建筑簡陋陳舊，建筑密度大且低矮，占地多，缺少相關(guān)的配套設(shè)施等；舊村居包括城中村、園中村、遠郊村、空心村等。具體“三舊”改造范圍的定義見佛府辦〔2009〕261號文）《貫徹省政府推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地若干意見的實施意見》

③ 這里主要對特色鮮明的改造模式進行描述，對于針對單個項目的“政府扶持、企業(yè)主導(dǎo)、市場化運營”的常規(guī)案例不再贅述。

④ 這個比例在中心城區(qū)，即禪城區(qū)為60%，而的順德、南海、高明、三水四區(qū)為40%。

⑤ 曾發(fā)生類似案例，村集體在土地改造升值后，在合同尚未到期的情況下，要求重新修改“統(tǒng)租”合同，從而容易引起社會事件。

⑥ 如趙書山以廣東省東莞市“三舊”改造相關(guān)業(yè)主的問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，發(fā)現(xiàn)改造相關(guān)業(yè)主（無論是本地人口還是外地人口）均對拆遷安置補償政策及安置方案最為關(guān)心，其次是具體制訂三舊改造及拆遷工作程序，而對整體改造規(guī)劃和拆遷相關(guān)的政策的關(guān)注較低。

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第2篇：土地節(jié)約集約利用調(diào)研報告范文

深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗以“特例”獲得北京默許付諸實施，國土資源部調(diào)查報告認(rèn)為此舉“不宜模仿”，“下不為例”

中國目前正處于急劇城市化的進程中。此間，土地作為最稀缺的生產(chǎn)要素居于中心地位，成為諸多公開或潛在沖突之源，引起了方方面面的關(guān)注。城市化中的土地問題，特別是農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)民宅基地的非農(nóng)化，因此成為《財經(jīng)》已經(jīng)和即將持續(xù)報道的重大話題。2006年2月，《財經(jīng)》曾刊載封面報道“土地解密”，對中國土地問題進行宏觀、實證的理論解析，亦曾引起各界深入討論。

從本期始，《財經(jīng)》將陸續(xù)刊發(fā)記者的基層實地調(diào)查，從微觀層面展現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化過程中形形、光怪陸離的畫面。

我們深信，妥善地處理農(nóng)地問題，關(guān)乎中國經(jīng)濟之轉(zhuǎn)型，關(guān)乎建設(shè)和諧社會之成敗。任何一個國家的城市化進程，都包含兩個最為核心的內(nèi)容：一是農(nóng)村人口的城市化，一是農(nóng)民土地的非農(nóng)化。中國自農(nóng)村改革以來，經(jīng)過20多年的努力，城鄉(xiāng)二元分割的樊籬正在打破，農(nóng)民的就業(yè)和社會身份正一步步得到政策和城里人的認(rèn)同?？墒牵诖诉^程中，農(nóng)民土地的非農(nóng)化卻朝著“政府壟斷土地一級市場”和“土地國有化”方向強化，演繹著一出出現(xiàn)代城市拔地而起與農(nóng)民失地、失權(quán)、失業(yè)相織相匯的悲喜劇。

中國已經(jīng)走到土地制度改革的十字路口。是朝著市場化的方向前進，承認(rèn)農(nóng)民的土地權(quán)益、逐步放開土地一級市場，還是在現(xiàn)有的行政性軌道上強行推進？進一步說，在城市化的過程中，究竟應(yīng)當(dāng)以什么原則、什么方式，兼顧國家、集體和農(nóng)民的多方利益？現(xiàn)在已經(jīng)到了必須正視這一問題的關(guān)鍵時刻。

――編者

沒有過多的媒體報道和坊間渲染，深圳市已靜靜完成了一場在中國獨一無二的農(nóng)地國有化“改革”。

過去兩年間，深圳市以推動“城市化”為起步，成功地將轄區(qū)內(nèi)全部農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有土地，史無前例地消滅了“農(nóng)村土地集體所有制”；當(dāng)?shù)卣喑蔀槿珖┮坏膲艛噍爡^(qū)內(nèi)所有土地的副省級政府，成為中國最富有的“地主”。

在2004年深圳啟動“轉(zhuǎn)地”之前，深圳市的土地制度與全國一樣，城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有。這也是1982年以來中國土地制度的基本框架，農(nóng)村集體土地要變?yōu)閲宜?，只能?jīng)過政府征用，農(nóng)民只有農(nóng)用地的耕種權(quán)和農(nóng)村宅基地的使用權(quán)。

深圳“轉(zhuǎn)地”，惟一的法律依據(jù)是1998年新修訂的《土地管理法實施條例》。其中第二條第五項規(guī)定，“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地屬于國家所有”。為了解決城市擴張的土地缺口，深圳于2004年決定，把寶安、龍崗兩區(qū)內(nèi)的27萬農(nóng)村人口一次性轉(zhuǎn)為城市居民，從而依據(jù)上述“條例”，一舉將兩區(qū)956平方公里土地轉(zhuǎn)為國有（參見《財經(jīng)》2004年第18期“深圳農(nóng)地轉(zhuǎn)國有之惑”）。

深圳此舉，于法理、于實踐都曾廣受爭議。《財經(jīng)》記者獲知，國土資源部最初持反對意見，并在2004年下半年派小組赴深圳專項調(diào)查。最終，深圳市“農(nóng)地轉(zhuǎn)國有”試驗以“特例”獲得北京默許，付諸實施。國土資源部的調(diào)查報告認(rèn)為，此舉“不宜模仿”，“下不為例”。

時至今日，深圳市已基本完成相應(yīng)的“轉(zhuǎn)地補償”。在今年8月1日正式實施的《深圳市土地儲備管理辦法》中，寶安、龍崗兩區(qū)的農(nóng)村土地已統(tǒng)一納入國有土地儲備。在去年以來深圳房地產(chǎn)價格飆升、“地荒”傳聞不絕如縷的大背景下，握有巨量土地儲備的深圳政府顯得游刃有余，看來已掌握了城市發(fā)展的主動權(quán)。

隨著中央日趨收緊農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收的權(quán)力，深圳獨特而不可復(fù)制的“農(nóng)地國有化”試驗，更凸顯了中國土地“城鄉(xiāng)分割，同地不同權(quán)”的制度困局，也展現(xiàn)出中央與地方圍繞土地復(fù)雜博弈的成敗得失。

兩年“轉(zhuǎn)地”

今年6月22日，深圳召開全市土地管理工作會議，并了《關(guān)于進一步加強土地管理推進節(jié)約集約用地的意見》、《深圳市土地儲備管理辦法》等七項土地政策，表明未來將“實施最嚴(yán)格的土地管理制度，推進節(jié)約集約利用土地”。

這次會議的背景之一，便是“敏感的”深圳所轄寶安、龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地工作已基本完成。

“轉(zhuǎn)地”始于2003年10月，深圳出臺《關(guān)于加快寶安龍崗兩區(qū)城市化進程的意見》（下稱《意見》）。地處特區(qū)外的寶安、龍崗兩區(qū)城市化工作正式啟動，至次年4月全面鋪開。

首先，兩區(qū)的行政、經(jīng)濟和社會管理體制進行徹底調(diào)整，以求與特區(qū)內(nèi)的城市管理接軌。原鎮(zhèn)、村兩級的行政建制變更為城市的街道、居委建制；原村民陸續(xù)轉(zhuǎn)為城市居民，并相應(yīng)獲得城市社保待遇；原鎮(zhèn)、村兩級集體經(jīng)濟組織隨之改制為股份合作公司。但是，最為核心與敏感的問題，仍是農(nóng)村集體土地一次性轉(zhuǎn)為國有。

迄今為止，深圳為配合兩區(qū)城市化出臺的各類文件達26份，其中以2004年6月頒布的《深圳市寶安龍崗兩區(qū)城市化土地管理辦法》（下稱《管理辦法》）為核心，并直接與“轉(zhuǎn)地”相關(guān)。

在近三年來的城市化操作中，深圳將寶安、龍崗兩區(qū)集體土地轉(zhuǎn)為國有，并非簡單地貼上權(quán)屬標(biāo)簽，而至少經(jīng)由三種不同方式逐步達成。其中大多數(shù)土地分兩種方式完成，而政府都無需付出任何代價。

其一，是對權(quán)屬不明的土地施行“自然轉(zhuǎn)地”。在現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的土地所有制下，土地或是國有，或是集體所有，現(xiàn)實中卻存在“灰色地帶”。其中最為突出的，即是未曾承包到戶的農(nóng)村山林地。針對這部分土地，由深圳市農(nóng)林漁業(yè)局負責(zé)確認(rèn)范圍。據(jù)介紹，在轉(zhuǎn)地之初，這部分山林地約有360多平方公里。深圳市國土資源局一位人士表示，除非是明確分給農(nóng)民的自留山林，法律上對“山林地”并無明確的權(quán)屬界定。

在深圳此次轉(zhuǎn)地過程中，上述“灰色地帶”的山林地，實施了“默認(rèn)國有”的原則。360余平方公里山林地被自然地轉(zhuǎn)為國家所有。由于這部分土地幾乎未作任何開發(fā)，對其“自然轉(zhuǎn)地”也未激起農(nóng)民與政府的明顯沖突。

其二，對農(nóng)民歷史上自主開發(fā)建設(shè)的土地實行“合法化”，把農(nóng)民集體所有的土地變?yōu)椤皣宜小?。這便是對寶安、龍崗兩區(qū)300平方公里城市“已建成區(qū)”土地的處置方式。對于早已“洗腳上田”的深圳農(nóng)民而言，“已建成區(qū)”才是他們最重要的利益所在。

根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村土地屬于集體所有，除了農(nóng)民宅基地、農(nóng)村公共建設(shè)用地、村組企業(yè)用地等，其余土地的使用權(quán)僅限于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而非工商開發(fā)。但在寶安、龍崗，由于處于市場經(jīng)濟的最前沿，企業(yè)用地需求旺盛。從1990年開始，深圳農(nóng)村所有的承包土地幾乎全部用于非農(nóng)業(yè)開發(fā)，或被直接租賃給外商，或由村集體自行開發(fā)于工商用途，此即為“已建成區(qū)”。

很長時間以來，絕大多數(shù)深圳農(nóng)民的生活已完全依賴于土地出讓、私房出租以及從集體土地開發(fā)中所獲得的紅利。這些面積巨大的“已建成區(qū)”雖有違《土地管理法》，卻已成既定事實，深圳市政府不得不認(rèn)真面對。

伴隨著“農(nóng)地國有化”，深圳政府在2004年6月出臺的《管理辦法》，再次確認(rèn)了此前對于“已建成區(qū)”的處置辦法。即政府承認(rèn)農(nóng)民對“已建成區(qū)”的土地使用權(quán)，也不追究違規(guī)責(zé)任；但同時必須把上述兩區(qū)“已建成區(qū)”土地的權(quán)屬統(tǒng)一轉(zhuǎn)為國有，并不再對農(nóng)地征用作出任何補償。

在這一模式下，農(nóng)民雖可“免交地價”，繼續(xù)享有“已建成區(qū)”的“國有土地使用權(quán)”收益，但因這些土地從性質(zhì)上已轉(zhuǎn)為國有，農(nóng)民必須補簽國有土地使用權(quán)出讓合同。而依照法律，國有土地使用權(quán)出讓的期限最長為70年，最短為40年。換言之，這些農(nóng)民通過政府的復(fù)雜操作，獲得了有期限的國有土地使用權(quán)，但永遠喪失了本屬自己的農(nóng)村集體土地所有權(quán)。

在此次“農(nóng)地國有化”中，政府真正需要付出代價的，是上述兩類土地之外的234平方公里土地。這就是深圳市政府需要作出“適當(dāng)補償”、目前依然為農(nóng)業(yè)用途的農(nóng)村集體土地。

“適當(dāng)補償”

通過“適當(dāng)補償”將原屬農(nóng)村集體所有的“純農(nóng)業(yè)用地”轉(zhuǎn)為國有，是深圳市采取的第三種轉(zhuǎn)地方式。

這些需要適當(dāng)補償?shù)?34平方公里集體土地，包括寶安、龍崗兩區(qū)的耕地、林地、山嶺、果園、荒地、水面等。其中也包括約70多平方公里已納入城市規(guī)劃范圍，但尚未完成征地程序和農(nóng)地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)的“純農(nóng)業(yè)用地”。

所謂“適當(dāng)補償”，包括土地補償費、青苗補償費和地上附著物補償費，標(biāo)準(zhǔn)與歷年征地標(biāo)準(zhǔn)大體相當(dāng)。根據(jù)最終確認(rèn)的數(shù)字，深圳市一度計劃拿出近200億元完成“一次性轉(zhuǎn)地”。其資金來源包括深圳市及上述兩區(qū)的土地基金、財政預(yù)算安排的專項資金，以及由深圳市財政局統(tǒng)一從銀行獲得的貸款。

不過，按照深圳市政府的最新測算，最終所需資金并沒有那么多，目前已支付近120億元補償，支付結(jié)束大約需150億元－160億元人民幣。以150億元的支出計算，征用這234平方公里土地，平均每畝總補償額為4.3萬元左右，平均每個農(nóng)民補償5.6萬元左右。

除此之外，深圳市亦一次性將原27萬農(nóng)村人口中所有符合參加社保條件的人員納入社會保障體系，并規(guī)定每年從寶安、龍崗兩區(qū)國土基金總收入中劃撥3％－5％進入基本養(yǎng)老保險基金，用于彌補這些農(nóng)民社會養(yǎng)老保險基金的不足。即使此前從未參加保險計劃但達到退休年齡的村民，亦可按照深圳市城鎮(zhèn)職工參保標(biāo)準(zhǔn)，每月領(lǐng)取養(yǎng)老金。此舉亦被當(dāng)?shù)卣暈閮?yōu)于征地的補償“配套措施”。

借由“一次性轉(zhuǎn)地，一次性付款”的轉(zhuǎn)地方式，至2005年底，寶安、龍崗兩區(qū)數(shù)百平方公里的農(nóng)村集體土地“國有化”已基本完成，比之地方政府按項目分批次“征地”，其規(guī)模之大，速度之快，簡直不可同日而語。

不過，相對于層層審批的征地，“轉(zhuǎn)地”依然要受到國家的土地用途管制，并不能在轉(zhuǎn)變性質(zhì)的同時立即變更用途。目前，深圳每年能得到的“農(nóng)用地轉(zhuǎn)用”指標(biāo)只有1平方公里。鑒于國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用實行嚴(yán)格的總量控制，深圳在短期內(nèi)，并不可能把這234平方公里的“農(nóng)用地”納入城市建設(shè)土地儲備。

目前，寶安、龍崗兩區(qū)經(jīng)“適當(dāng)補償”而轉(zhuǎn)為國有的234平方公里土地，已根據(jù)不同功能，委托移交給不同的政府部門管理。如農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地移交農(nóng)林漁業(yè)部門管理，并實施承包經(jīng)營有償使用，一般承包經(jīng)營年限為三年到五年，承包方不得改變用途、不得改變原農(nóng)業(yè)生產(chǎn)狀態(tài)。政府需要更改農(nóng)地用途時，則仍需按照正常的報批程序。

盡管如此，一次性“轉(zhuǎn)地”仍將使深圳市政府在未來的土地使用上獲得主動權(quán)。今年8月1日，《深圳市土地儲備管理辦法》正式實施，欲將全市的可建設(shè)用地統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲備，統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。

“如果不實行一次性轉(zhuǎn)地，深圳在未來征地的代價和阻力將更為巨大，恐怕一畝地給農(nóng)民補償30萬元都無法實現(xiàn)。”深圳市國土局一位人士說，“因為在深圳，地比錢更值錢。”

“下不為例”

在深圳市看來，將城鄉(xiāng)土地全部國有化，消滅“農(nóng)地集體所有制”，關(guān)乎整個城市的長期發(fā)展。

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長王富海表示，深圳在建制之初，狹長的行政區(qū)劃便限制了未來的城市拓展空間；且經(jīng)過20多年的高速、粗放的開發(fā)，土地消耗極為嚴(yán)重，土地資源趨于枯竭，人口規(guī)模和土地總量的矛盾更為尖銳，更甚于其他城市。

截至2004年底，深圳市剩余可建設(shè)用地總量為257平方公里。據(jù)統(tǒng)計，1997年－2004年深圳市新增建設(shè)用地232平方公里，年均增加約32平方公里；以此速度，不到十年，深圳市將無地可供。

而深圳“農(nóng)地國有化”的重要背景，正是在土地日漸枯竭的局面下，政府與農(nóng)民互相“爭地”。在可用土地銳減、農(nóng)民自主開發(fā)土地的既成事實面前，政府要在與農(nóng)民的土地博弈中取得控制權(quán)，通過傳統(tǒng)的征地方式，事實上已經(jīng)難以為繼。

據(jù)記者了解，在2003年深圳提出城市化方案并一次性實現(xiàn)“農(nóng)地國有化”之初，即得到廣東省政府的支持，并迅速展開。

但是，在上報國土資源部時，這一計劃遭遇堅決反對。國土資源部認(rèn)為，從保護耕地和農(nóng)民利益的原則出發(fā)，城市化并不意味著必然與農(nóng)業(yè)發(fā)展相抵觸，而深圳以城市化方案繞過征地審批，變更農(nóng)村集體土地的權(quán)屬，將損害依附耕地進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民利益。并且，當(dāng)時全國有不少地方亦出現(xiàn)以城市化名義剝奪農(nóng)村集體土地的傾向，國土資源部更不希望此口一開，引發(fā)各地效法。

為此，國土資源部2004年下半年在深圳進行了實地調(diào)查，并形成了上報國務(wù)院的調(diào)研報告。最終報告內(nèi)容并未公開，《財經(jīng)》記者獲悉，其結(jié)論為“深圳做法，下不為例”。

2005年3月4日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院法制辦公室、國土資源部又以“國法函[2005]36號”文件對深圳市政府進行“轉(zhuǎn)地”的法律依據(jù)，即《土地管理法實施條例》第二條第（五）項，作出專項的“解釋意見”。該“解釋意見”明確指出：《土地管理法實施條例》第二條第（五）規(guī)定是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織土地被依法征收后，其成員隨土地征收已經(jīng)全部轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織剩余的少量集體土地可以依法征收為國家所有。

顯然，該解釋強調(diào)，只有在農(nóng)民集體所有的土地逐漸被依法征收，并全部轉(zhuǎn)為城市居民后，才能對農(nóng)民集體剩余的少量土地轉(zhuǎn)為國有。這其實是對深圳的“轉(zhuǎn)地”法律依據(jù)的否定。

不過，由于該解釋意見自2005年3月4日實施，并不溯及以往，而“深圳轉(zhuǎn)地”發(fā)生在2004年，由此“深圳轉(zhuǎn)地”成為中國現(xiàn)有土地制度和法律框架下名副其實的“特例”。

如今，在位于深圳市振興路3號建藝大廈11層的深圳市土地儲備中心，掛牌兩年的“深圳市寶安龍崗兩區(qū)轉(zhuǎn)地辦公室”很可能在今年底摘牌，這代表著深圳“轉(zhuǎn)地”的徹底完成。

第3篇：土地節(jié)約集約利用調(diào)研報告范文

 

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研報告1

 

我們花莊村是俞垛鎮(zhèn)的一個偏遠村落，距離鎮(zhèn)里大約12公里，我村地處三縣市交界處，全村共有農(nóng)業(yè)人口2358人，非農(nóng)業(yè)人口104人，耕地面積4000多畝，河溝面積3000畝以上，村集體收入18萬元，三產(chǎn)總產(chǎn)值一億元，人均純收入6480元，村所在轄區(qū)私營企業(yè)6加，加油站，奶牛場各一家，主要以加工毛絨玩具、石油機械、鍛仲、家俱制造、特種養(yǎng)殖為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。就自己近期的調(diào)查來看，有許多的因數(shù)制約我村現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

 

一、我村發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在的突出問題

 

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，難以強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。

 

我村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受物質(zhì)技術(shù)裝備水平低、產(chǎn)業(yè)化進程慢等因素的制約，其生產(chǎn)仍然沒有跳出小規(guī)模、低水平、傳統(tǒng)粗放經(jīng)營的怪圈。農(nóng)業(yè)機械化作業(yè)水平低，實際機播、機電灌溉率不高。

 

有這樣有句話“要想富，造公路”，現(xiàn)在興泰公路全線通車了，但是我們村的村級公路還很不發(fā)達，村西面跟南面的許多地方現(xiàn)在還是磚頭路，有些地方甚至還有危橋，沒有好的交通，就沒有人來投資創(chuàng)業(yè)，農(nóng)副產(chǎn)品就沒有市場競爭力。

 

(二)農(nóng)民素質(zhì)低、適應(yīng)性差，難以承擔(dān)起發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重任。

 

目前，我村平均受教育年限7.9年，不足初中文化水平。而在農(nóng)村勞動力非農(nóng)化流動過程中，出現(xiàn)的農(nóng)民人力資本的“逆向選擇”現(xiàn)象：流出就業(yè)非農(nóng)行業(yè)的基本是年富力強、受過較多教育的農(nóng)村“精英”，留下從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要是人力資本含量和勞動技能較低的兒童、婦女和老人，進一步從總體上降低了從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的留守農(nóng)民素質(zhì)。無疑，農(nóng)民作為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍其素質(zhì)偏低，難以承擔(dān)起發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重任。

 

(三)落后的思想觀念仍是農(nóng)戶走入市場的最大障礙。

 

我村的農(nóng)民仍然沿續(xù)過去計劃經(jīng)濟體制下的習(xí)慣，思想觀念保守，在尋求項目和資金投入上多希望政府給以扶助，“等、靠、要”思想往往相當(dāng)?shù)膰?yán)重。相當(dāng)?shù)囊徊糠执迕窆淌匾赞r(nóng)為本的生存觀念和溫飽型目標(biāo)，小富即安，脫貧致富的心理預(yù)期不高。受固有觀念的制約，資源開發(fā)利用和經(jīng)營模式停留在初級水平。

 

(四)經(jīng)濟發(fā)展中“短視心理”造成集體實力日漸削弱，對戶營經(jīng)濟的扶持存在誤區(qū)。這里的“短視心理”是指部分村干部群眾中存在的重短期利益，輕長遠利益，重個人利益，輕群眾利益，享樂主義，擺官架子的不利傾向。由于村集體經(jīng)濟底子薄，加之片面地看待戶營經(jīng)濟的發(fā)展，多數(shù)村干部對集體經(jīng)濟發(fā)展抱的期望不大，導(dǎo)致近年我村集體經(jīng)濟實力處于緩慢的發(fā)展趨勢。

 

由此看來，由于經(jīng)濟基礎(chǔ)和自然條件因素的存在，要加快我村新農(nóng)村建設(shè)的步伐，縮小鄉(xiāng)村致富的差距，就應(yīng)該通過合理的規(guī)劃，采取有效措施解決遏制我村農(nóng)民致富緩慢的勢頭。

 

二、多管齊下全面推進

 

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，繁濟榮農(nóng)村經(jīng)，促進農(nóng)民增收，是建設(shè)新農(nóng)村的首要任務(wù)，是整個經(jīng)濟社會現(xiàn)代化不可或缺的重要部分。為此，必須以創(chuàng)新農(nóng)業(yè)發(fā)展理念為前提，以提升農(nóng)業(yè)裝備水平為基礎(chǔ)，以提高農(nóng)民素質(zhì)為根本，以推廣科學(xué)技術(shù)為支撐，以增加投入為保障，全面推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，加快我村新農(nóng)村建設(shè)步伐。

 

(一)用先進理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)。

 

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，首先要樹立新理念。要樹立用現(xiàn)代工業(yè)推動農(nóng)業(yè)發(fā)展的理念。要用辦工業(yè)的方法辦農(nóng)業(yè)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，實行集約化經(jīng)營、企業(yè)化管理、區(qū)域化布局、市場化運作，逐步實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工人化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。要樹立按比較原則參與新一輪市場分工和合作的理念。要通過不斷比較、調(diào)整、改進、提高，著力打造具有競爭力的名牌產(chǎn)品，培養(yǎng)具有競爭力的支柱產(chǎn)業(yè)，做強做大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，逐步形成農(nóng)民跟著產(chǎn)業(yè)走、產(chǎn)業(yè)跟著“龍頭”走、“龍頭”跟著市場走的良性發(fā)展軌道。要樹立抓農(nóng)業(yè)就是引導(dǎo)農(nóng)民走向市場的理念。要通過解決農(nóng)民待遇不公、信息不靈、市場把握不準(zhǔn)等問題，引導(dǎo)農(nóng)民進入市場，改變農(nóng)民身份，促使農(nóng)民從產(chǎn)品生產(chǎn)者轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐飞a(chǎn)者。

 

(二)用現(xiàn)代裝備帶動農(nóng)業(yè)。

 

改善農(nóng)業(yè)設(shè)施裝備，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重要內(nèi)容。明年我村公路交通條件會得到改善，我村已經(jīng)得到上級部門的支持，進行土地整改，修建鄉(xiāng)村公路和橋梁，國家明年對經(jīng)過我村的國家v級航道魯汀河進行休整。

 

我村要著力推進農(nóng)田水利建設(shè)，要實施沃土工程，以鼓勵農(nóng)民發(fā)展綠肥、秸稈還田和施用農(nóng)家肥為突破口，加快農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)步伐，切實提高耕地質(zhì)量，前段時間我鎮(zhèn)的秸稈還田現(xiàn)場會在我村召開，這不僅是對于我村前段時間秸稈禁燒工作的肯定，也是對我們下一階段工作提出了更高的要求。要以“一池三改”為突破口，全面推進“六通、六有、六化”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不斷改善農(nóng)民生存環(huán)境，帶動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

 

(三)根據(jù)村的實際，因地制宜，發(fā)展特色的農(nóng)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，科技興農(nóng)，這樣才能強村富民。

 

我村是俞垛鎮(zhèn)注水養(yǎng)殖大村，應(yīng)該發(fā)揮自己的產(chǎn)業(yè)特色，將養(yǎng)殖業(yè)做大做強，聯(lián)合各養(yǎng)殖戶進行規(guī)?；a(chǎn)銷售，成立農(nóng)村經(jīng)濟合作社，降低市場風(fēng)險，創(chuàng)建品牌，提高產(chǎn)品市場競爭力。加強招商引資，今年我村已經(jīng)引進了四個項目，其中有一項就是蘑菇大棚種植，在今后的生產(chǎn)過程中要擴大規(guī)模，創(chuàng)建食用菌生產(chǎn)基地，創(chuàng)建加工廠，生產(chǎn)、加工、銷售一條龍服務(wù)，品牌化經(jīng)營，包裝出口，爭強產(chǎn)品的市場競爭力。

 

全面建設(shè)小康社會，加快推進社會主義現(xiàn)代化，必須加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，更多地關(guān)注農(nóng)村，關(guān)心農(nóng)民，支持農(nóng)業(yè)，把農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題作為全黨工作的重中之重，放在更加突出的位置，努力開創(chuàng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的新局面。我相信，在不久的將來，我們花莊村的農(nóng)村經(jīng)濟一定能夠走上一個新的臺階——奔小康。

 

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研報告2

 

xx市位于關(guān)中平原東部，總?cè)丝?65萬人，其中農(nóng)業(yè)人口342.4萬人，耕地面積782.2萬畝，是典型的農(nóng)業(yè)大市。近年來，xx轄區(qū)內(nèi)國有商業(yè)銀行、農(nóng)發(fā)行、城鄉(xiāng)信用社及其分支機構(gòu)、郵政儲蓄銀行等主要農(nóng)村金融機構(gòu)，充分發(fā)揮各自職能，立足xx市情，按照“信貸支農(nóng)、支付助農(nóng)、信用惠農(nóng)”的思路，積極貫徹落實中省“三農(nóng)”政策和貨幣信貸政策，不斷實現(xiàn)金融服務(wù)科學(xué)化、創(chuàng)新化、規(guī)范化，促進了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

 

一、現(xiàn)狀與成效

 

(一)突出窗口指導(dǎo)，提高“三農(nóng)”信貸政策執(zhí)行力。人行xx中心支行、xx銀監(jiān)分局，積極貫徹落實中省有關(guān)“三農(nóng)”政策和貨幣信貸政策，先后制定出臺了《金融支持地方經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》、《關(guān)于推進全市農(nóng)村信用社小額信用貸款工作的實施意見》、《加快推進xx市農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的意見》、《金融支持農(nóng)村消費市場發(fā)展指導(dǎo)意見》、《加大金融支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的意見》等一系列專項規(guī)劃和指導(dǎo)意見。并結(jié)合xx“三農(nóng)”工作重點，有針對性地出臺了農(nóng)民專業(yè)合作社、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村青年創(chuàng)業(yè)小額貸款等支持措施。同時，人行xx中心支行作為管理機構(gòu)，積極探索信貸政策窗口指導(dǎo)的有效途徑，以35個信貸政策監(jiān)測基點為平臺，將涉農(nóng)信貸投放納入信貸政策導(dǎo)向評估考核體系，對金融機構(gòu)“獎優(yōu)罰劣”，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)涉農(nóng)金融機構(gòu)增加涉農(nóng)信貸投放。XX年12月末，涉農(nóng)貸款余額為306.78億元，占各項貸款比重49.18%，當(dāng)年新增14.68億元，占各項新增貸款比重18.47%，有效地落實了中省各項惠農(nóng)政策，有力地促進了全市農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

 

(二)提升服務(wù)水平，改善農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施。xx各級金融機構(gòu)以改善農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境為突破口，持續(xù)加強農(nóng)村金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

 

一是建機制。人行xx市中心支行成立了專門的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立了“一項工作、一名領(lǐng)導(dǎo)、一隊人馬、一套措施、一抓到底”“五個一”工作機制，出臺了《關(guān)于推廣銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)工作的實施意見》，召開了全市銀行卡助農(nóng)取款推進會。通過應(yīng)用非現(xiàn)金支付工具落實中央和地方政府關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼、農(nóng)民消費促進、農(nóng)村社會保障等方面的政策，既減少了國家補貼資金發(fā)放環(huán)節(jié)，又?jǐn)U大了農(nóng)民非現(xiàn)金支付工具的使用，還防范了補貼資金被擠占、截留等風(fēng)險，銀行卡助農(nóng)取款服務(wù)逐步成為全市農(nóng)民獲取金融基礎(chǔ)服務(wù)的有效補充。

 

二是強宣傳。以金融機構(gòu)為主體，在廟會、集會上通過發(fā)放年畫、宣傳折頁、宣傳紀(jì)念品、有獎問答、現(xiàn)場解答、懸掛宣傳條幅等方式，使農(nóng)民群眾對銀行卡有了基本的了解。同時，中支與金融機構(gòu)攜手，組成志愿者隊伍，開展“面對面”宣傳，提高參與度。316名團員青年組成央行青年志愿者隊伍，定期進村入戶，宣講使用銀行卡的方便，并通過現(xiàn)場發(fā)卡等形式，提高農(nóng)民群眾對銀行卡的持有率。五年來，中支通過從點到面、由淺入深的一系列宣傳方式，累計組織開展了“央行支付、中流砥柱”、“暢刷銀聯(lián)卡，享受好生活”、“刷新生活，卡動五月”等主題宣傳活動105次，發(fā)放資料13萬份，惠及50多萬人次，使銀行卡知識走進千家萬戶，延伸到農(nóng)村地區(qū)及打工地的“神經(jīng)末稍”，增強了農(nóng)民群眾使用現(xiàn)代化非現(xiàn)金支付結(jié)算工具的意識。

 

三是創(chuàng)建示范縣(村)。XX年，確定了xx縣為農(nóng)村支付服務(wù)環(huán)境建設(shè)示范縣，流曲村為示范村。人行xx中心支行指導(dǎo)xx支行指定縣域金融機構(gòu)在全縣布放atm機35臺、pos機290臺，實現(xiàn)了自助設(shè)備在鄉(xiāng)鎮(zhèn)布放的全覆蓋，暢通了“三農(nóng)”資金流轉(zhuǎn)渠道。截至目前，xx縣人均持卡量1.1張，持卡消費額占社會零售商品總額的24.29%，受理銀行卡的商戶增長3.3倍，國家30多種補貼資金通過銀行卡發(fā)放，xx縣被人民銀行西安分行評為“陜西省改善農(nóng)村支付環(huán)境建設(shè)優(yōu)秀示范縣”。

 

(三)創(chuàng)新金融產(chǎn)品，加大支農(nóng)力度。xx各級金融機構(gòu)加快改革創(chuàng)新步伐，依托自身職能，不斷改善服務(wù)方式，拓寬服務(wù)范圍，創(chuàng)新服務(wù)產(chǎn)品，提升“三農(nóng)”金融服務(wù)水平。

 

一是突出特色服務(wù)，開展綜合試點。人行xx中心支行在全市10個縣(市)支行開展了“一行一特色”綜合試點工作，先后推出了林權(quán)抵押貸款、宅基地抵押貸款、土地承包權(quán)抵押貸款、果庫庫存擔(dān)保貸款等新的抵押擔(dān)保貸款產(chǎn)品，涌現(xiàn)出了“銀行+擔(dān)保公司+農(nóng)戶+公司”、“一折通”抵押擔(dān)保貸款等信貸模式，為下一步農(nóng)村金融改革創(chuàng)新提供了經(jīng)驗和借鑒。各縣(市)支行也根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，紛紛開發(fā)新的金融產(chǎn)品。蒲城支行設(shè)立了鄉(xiāng)長金融助理;華縣支行推行了“點單式”金融服務(wù)新模式;韓城支行落實“綠色信貸”政策支持循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展;xx支行以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范園區(qū)為依托，創(chuàng)建的中小企業(yè)信用體系試驗區(qū)被納入總行國家級中小企業(yè)信用體系建設(shè)試驗區(qū)的備選庫。多樣化金融產(chǎn)品解決了部分農(nóng)戶和涉農(nóng)企業(yè)融資問題。

 

二是以縣域產(chǎn)業(yè)集群和工業(yè)園區(qū)為切入點，支持中小微企業(yè)發(fā)展。農(nóng)行xx分行以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為服務(wù)對象，持續(xù)加大對“菜籃子”、“米袋子”、農(nóng)產(chǎn)品物流、農(nóng)業(yè)科技等方面的金融支持，探索出了“大荔農(nóng)戶貸款”、“xx農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”等服務(wù)“三農(nóng)”新模式。近年來，累計發(fā)放金穗惠農(nóng)卡33.4萬張，占到全市總農(nóng)戶數(shù)的32%;累計投放農(nóng)戶小額貸款10.6億元，受益農(nóng)戶達2.9萬余戶，建立惠農(nóng)金融服務(wù)站近4000家，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到100%全覆蓋，先后為200多戶中小微企業(yè)發(fā)放約19.8億元貸款，做到了“惠農(nóng)天下，益農(nóng)萬家”，先后榮獲了支持地方經(jīng)濟發(fā)展先進單位、群眾滿意十佳單位等多項殊榮。

 

三是以“一村一品”為載體，創(chuàng)建“信貸專業(yè)村”。郵政儲蓄銀行xx市分行充分發(fā)揮其營業(yè)網(wǎng)點90%以上分布在縣及縣以下地方的優(yōu)勢，以創(chuàng)建“規(guī)模化養(yǎng)殖專業(yè)村”、“新農(nóng)村建設(shè)示范村”和“農(nóng)產(chǎn)品收購專業(yè)村”為突破口，大膽嘗試“信貸專業(yè)村”服務(wù)新模式，受到陜西銀監(jiān)局的肯定并在全省范圍推廣“xx模式”。其具體做法是：針對種養(yǎng)殖大戶、個體農(nóng)產(chǎn)品收購戶及微小企業(yè)主缺乏標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化財務(wù)信息的狀況，信貸人員通過走村入戶深入調(diào)研，科學(xué)制定信貸支持方案，并聘請村干部為信息聯(lián)絡(luò)員，配合做好信息溝通工作，貸款的申請、審批、發(fā)放都在當(dāng)?shù)?，具有隨時隨地、方便快捷的優(yōu)點，符合個體農(nóng)戶和中小企業(yè)主需求特點。已累計為全市百余個專業(yè)市場、專業(yè)村提供資金扶持，放款戶數(shù)達4000多戶，為支持地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了強有力的資金扶持。

 

四是推行“陽光信貸”，促進群眾致富。陜西省農(nóng)村信用社xx辦事處積極實施“金融服務(wù)進村入社區(qū)”、“陽光信貸”和“富民惠農(nóng)金融創(chuàng)新”三大工程，制定了《金融服務(wù)進村入社區(qū)五年發(fā)展規(guī)劃》，成立了公司、農(nóng)戶、個人三大貸款營銷中心，推行全員深入農(nóng)戶，開展專業(yè)化信貸營銷服務(wù)。各聯(lián)社在全市網(wǎng)點設(shè)置“陽光信貸”公示牌，實行“信貸服務(wù)五公開”，向客戶公開貸款種類、對象、條件、利率、審批程序等，提高了辦貸透明度。累計向42.72萬農(nóng)戶發(fā)放貸款207.44億元，向976個農(nóng)民專合組織發(fā)放貸款2.61億元，發(fā)放新農(nóng)村建設(shè)示范園貸款24.65億元。同時，在轄區(qū)內(nèi)10家縣(市、區(qū))聯(lián)社設(shè)立了惠農(nóng)資金兌付中心，代付涉農(nóng)資金20余項，累計代付資金總額60余億元。10家聯(lián)社還設(shè)立了專門的創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貸款服務(wù)中心，累計發(fā)放創(chuàng)業(yè)促就業(yè)貸款5.14億元，支持1480名返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)，走上致富道路，XX年被授予“金融支持地方經(jīng)濟發(fā)展功勛單位”榮譽稱號。

 

(四)推進農(nóng)村信用體系建設(shè)，創(chuàng)建良好的金融生態(tài)環(huán)境。出臺了《xx市金融生態(tài)環(huán)境建設(shè)三年規(guī)劃(XX-XX)》，召開全市各級金融生態(tài)環(huán)境評價座談會，把加強農(nóng)村信用體系建設(shè)，改善區(qū)域金融生態(tài)環(huán)境提升到一個新的高度。利用征信知識宣傳周、3.15消費者保護日、12.4法制宣傳日等活動，宣傳征信知識誠信意識。人民銀行xx中心支行從信用信息服務(wù)入手，為配合并推動小額信貸業(yè)務(wù)的開展，在農(nóng)村地區(qū)持續(xù)推進信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)。指導(dǎo)農(nóng)村信用社累計為97.4萬農(nóng)戶家庭建立了經(jīng)濟檔案，建檔面達82.56%;評定信用戶43萬戶，評級面達44.1%;創(chuàng)建信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)25個，信用村732個，為信用戶發(fā)放無需抵押的小額信用貸款12.26億元。中支團委組織開展了農(nóng)村青年信用示范戶評定工作，按程序選樹了55名農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化代表、大學(xué)生創(chuàng)業(yè)典范、青年創(chuàng)業(yè)帶頭人等農(nóng)村優(yōu)秀青年為第一批信用示范戶，已向示范戶發(fā)放貸款上百萬元，支持青年創(chuàng)業(yè)發(fā)展。通過信用示范戶帶動，誠實守信的文明風(fēng)尚逐漸形成，也促進了農(nóng)村經(jīng)濟與金融良性互動發(fā)展。

 

二、困難與問題

 

近年來，隨著國家一系列強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策的持續(xù)實施，農(nóng)村經(jīng)濟日益活躍，對銀行信貸需求也日趨強烈，但是現(xiàn)有的農(nóng)村金融服務(wù)水平與較為完善的城市金融服務(wù)相比，與農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要相比，還有較大差距。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

 

(一)農(nóng)村金融服務(wù)供給與需求在量上差距較大。隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、市場化程度提高，農(nóng)村經(jīng)濟對金融服務(wù)的要求趨向多樣化。傳統(tǒng)農(nóng)戶主要用于購買種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料性貸款比例大幅下降，個體、私營企業(yè)貸款劇增。但目前除農(nóng)戶小額信用貸款外，無論是農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行還是農(nóng)村信用社，對農(nóng)戶和企業(yè)都設(shè)定了較高的信貸準(zhǔn)入門檻，小額貸款對種養(yǎng)大戶及農(nóng)村個體加工運輸戶，3萬元以下的授信額度則遠遠不夠，資金供求矛盾較為突出，影響農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。另一方面隨著城鎮(zhèn)化進程加快，部分農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營地域范圍向外拓延，可以同時經(jīng)營農(nóng)村地區(qū)和城鎮(zhèn)地區(qū)金融服務(wù)業(yè)務(wù)。由于農(nóng)村金融服務(wù)受限于自然條件，貸款風(fēng)險大，成本較高，利潤較低，為實現(xiàn)盈虧平衡，部分農(nóng)村金融機構(gòu)在主觀上希望進一步拓展城鎮(zhèn)金融服務(wù)。當(dāng)前對農(nóng)村金融機構(gòu)吸收的農(nóng)村存款如何確保返投農(nóng)村，仍然缺乏明確的政策規(guī)定，因而縣域信貸資金向城市集中，縣域金融機構(gòu)存貸比低于城市地區(qū)，由此造成農(nóng)村金融服務(wù)“失血”較為嚴(yán)重，加劇了農(nóng)業(yè)資金的供求矛盾。

 

(二)農(nóng)村金融服務(wù)網(wǎng)絡(luò)不夠健全。隨著金融體制改革，主要商業(yè)銀行在農(nóng)村基層的網(wǎng)點撤銷，現(xiàn)有機構(gòu)貸款權(quán)限上收，基本上不再辦理農(nóng)戶貸款和一般性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款。農(nóng)發(fā)行作為唯一的農(nóng)業(yè)政策性銀行，主要發(fā)放糧棉收購資金貸款。農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融服務(wù)的主要金融機構(gòu)，主要發(fā)放小額信用貸款和部分涉農(nóng)企業(yè)貸款，但受資金限制，并不能滿足農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需求。郵政儲蓄銀行雖發(fā)放部分消費貸款，但尚處在起步階段，涉農(nóng)信貸業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。同時，較高的金融市場進入門檻，阻礙了村鎮(zhèn)銀行及小額貸款公司的發(fā)展，難以形成完善的面向農(nóng)村的投資體系，最終導(dǎo)致市場競爭不足，使得金融機構(gòu)缺乏足夠的動力提高農(nóng)村金融服務(wù)水平。

 

(三)金融服務(wù)品種有待進一步豐富。一是金融產(chǎn)品單一。目前，大多數(shù)農(nóng)村金融機構(gòu)仍沿用傳統(tǒng)金融服務(wù)手段，金融業(yè)務(wù)以傳統(tǒng)的存、貸、匯為主，農(nóng)村金融服務(wù)仍以現(xiàn)金為主，信貸產(chǎn)品創(chuàng)新不足。尤其是近年來隨著農(nóng)村金融服務(wù)需求日益多樣化，農(nóng)村資金需求已經(jīng)從單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)擴展到生產(chǎn)、消費、教育等，缺少金融服務(wù)創(chuàng)新，不能完全滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要。二是支農(nóng)貸款對象范圍狹窄。目前農(nóng)村信用社貸款對象局限于農(nóng)戶和農(nóng)副產(chǎn)品加工個體戶，涉農(nóng)貸款過度分散，向農(nóng)業(yè)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)帶、產(chǎn)業(yè)區(qū)域和“一村一品”示范村適度集中不夠，向與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度大的涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜不夠，拉動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效應(yīng)還沒有充分發(fā)揮出來。三是農(nóng)村金融市場細分不夠?；鶎愚r(nóng)村金融機構(gòu)對多層次的“三農(nóng)”金融需求主體很少進行細分，對不同客戶往往采取相同的服務(wù)和管理策略，忽略了市場及客戶的多樣性與差異性。涉農(nóng)貸款投放的時段分布與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需求銜接不緊、相對滯后、存在錯位。據(jù)農(nóng)戶反映，設(shè)施農(nóng)業(yè)在一季度的資金需求旺盛，而金融機構(gòu)的資金投放往往按季度平均，甚或在一季度不能及時投放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金，這對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展無疑是不利的。

 

(四)農(nóng)業(yè)信貸風(fēng)險保障機制滯后。當(dāng)前，xx尚未建立有效的農(nóng)業(yè)保障救助機制。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式仍以家庭基本生產(chǎn)單位為主導(dǎo)，其特點是生產(chǎn)規(guī)模小、產(chǎn)業(yè)化程度低、抗風(fēng)險能力弱，一旦市場發(fā)生變化或遭受天災(zāi)人禍，農(nóng)戶就束手無策，難以規(guī)避風(fēng)險。加之，農(nóng)民自身擁有的房產(chǎn)、土地使用權(quán)、種養(yǎng)物等難以作為有效抵押物，金融機構(gòu)既難找到適合條件的擔(dān)保人，又缺少相應(yīng)的專門擔(dān)保中介機構(gòu)，并受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高風(fēng)險、長周期、低收益等因素的影響，從資金出路和經(jīng)營效益角度出發(fā)，雖有貸款愿望，但考慮到農(nóng)業(yè)抗風(fēng)險能力較弱和農(nóng)戶償貸能力有限，又存在“畏貸”心理，對支持“三農(nóng)”信心不足。同時，農(nóng)業(yè)保險因技術(shù)復(fù)雜賠付率高，一些商業(yè)保險公司考慮其經(jīng)濟效益目標(biāo)不愿涉足，尚不能滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展的需要。

 

三、建議與對策

 

農(nóng)村金融在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中處于核心地位，其服務(wù)水平的高低在很大程度上影響著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的水平。要在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展中同步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，迫切需要積極探索金融服務(wù)“三農(nóng)”的新思路，深入研究“三農(nóng)”工作發(fā)展的新特點和對農(nóng)村金融服務(wù)的新要求。針對當(dāng)前xx金融機構(gòu)在支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中存在的突出問題，提出以下幾點建議：

 

(一)加大農(nóng)村金融的有效供給。資本的逐利性與農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性決定了農(nóng)村金融不能完全靠市場自發(fā)調(diào)整，這就要求政府引導(dǎo)農(nóng)村金融機構(gòu)調(diào)整投資方向及投資方式。建議地方政府通過制定法規(guī)，公平、公正地界定農(nóng)村金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍和服務(wù)職責(zé)，對于連續(xù)完成一定比例投放當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C構(gòu)給予更多的優(yōu)惠政策，鼓勵農(nóng)村資金回流到農(nóng)村，實現(xiàn)金融資源在城鄉(xiāng)間的合理配置。地方財政對支農(nóng)貸款、再貸款給予貼息，進一步落實涉農(nóng)貸款稅收優(yōu)惠、定向費用補貼、增量獎勵等政策，激發(fā)金融機構(gòu)對農(nóng)業(yè)投入的積極性，引導(dǎo)資金進入農(nóng)村。另一方面，人行作為管理機構(gòu)，需進一步提升支農(nóng)再貸款在引導(dǎo)縣域法人金融機構(gòu)增加涉農(nóng)信貸投放方面的導(dǎo)向作用。擴大支農(nóng)再貸款的支持對象，由農(nóng)村信用社擴大到農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行以及村鎮(zhèn)銀行等設(shè)立在縣域的所有存款類金融機構(gòu)法人，借鑒福州等地經(jīng)驗，探索支農(nóng)再貸款授信管理新模式，對內(nèi)控好、涉農(nóng)貸款比例高、支農(nóng)再貸款資金需求季節(jié)性波動明顯的縣域法人金融機構(gòu)試行支農(nóng)再貸款“核定額度、隨借隨還、循環(huán)使用”的授信管理模式，為其增加涉農(nóng)信貸投放提供更穩(wěn)定的央行資金支持，防止因存款波動對農(nóng)村合作金融機構(gòu)經(jīng)營的影響。

 

(二)健全農(nóng)村金融服務(wù)體系。繼續(xù)完善現(xiàn)有的農(nóng)村金融體系，深化農(nóng)村信用社改革，進一步理順管理體制，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，完善法人治理，提高經(jīng)營管理水平，把農(nóng)村信用社發(fā)展培育成真正的農(nóng)民合作金融組織。完善農(nóng)業(yè)政策性銀行管理體制，擴大政策性業(yè)務(wù)范圍，增加支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的中長期貸款等開發(fā)性金融業(yè)務(wù)。建立郵政儲蓄與當(dāng)?shù)仄渌鹑跈C構(gòu)的資金互通制度，使郵政儲蓄吸收的農(nóng)村資金，能及時回流、運用到農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。與此同時，在加強監(jiān)管、防范風(fēng)險的前提下，適度放寬市場準(zhǔn)入，大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額信貸組織、農(nóng)村資金合作社等新型農(nóng)村金融機構(gòu)。從而構(gòu)建多種所有制并存，布局合理、競爭有序、相互補充的農(nóng)村金融組織體系，提升對“三農(nóng)”的服務(wù)效率和質(zhì)量。

 

(三)創(chuàng)新金融產(chǎn)品及服務(wù)方式。一是推廣金融超市“一站式”服務(wù)和農(nóng)貸信貸員包村服務(wù)。利用移動通信和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在農(nóng)村地區(qū)開辦手機銀行和網(wǎng)上銀行，在農(nóng)民主要聚居地設(shè)立atm機和自助銀行，提高金融服務(wù)便利度。對少數(shù)地域面積大、居住人口少、生產(chǎn)季節(jié)性強的村鎮(zhèn)，提供或流動上門服務(wù)。推行涉農(nóng)金融業(yè)務(wù)產(chǎn)品的流程、價格、貸款公開制度，實施“陽光放貸”，提高農(nóng)民獲得公平貸款權(quán)的機會。此外，要健全登記、托管、交易和清算制度，加快農(nóng)村金融現(xiàn)代化清算系統(tǒng)建設(shè)，為農(nóng)村提供方便、快捷、持續(xù)的金融服務(wù)。二是拓寬信貸范圍。將城市成熟的金融產(chǎn)品推廣到農(nóng)村，探索開展農(nóng)村教育貸款、生活消費貸款、農(nóng)村住房貸款等消費性信貸業(yè)務(wù)。創(chuàng)新中長期貸款方式，支持涉農(nóng)中小企業(yè)發(fā)展，開展貸款、貼現(xiàn)和票據(jù)承兌業(yè)服務(wù)，對優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目可采取社團貸款、聯(lián)合貸款等形式，以滿足農(nóng)村多元化金融服務(wù)需求。三是適時調(diào)整。由當(dāng)?shù)卣块T牽頭建立起縣鄉(xiāng)兩級農(nóng)村經(jīng)濟項目信息庫，實施重點涉農(nóng)項目進展通報機制、涉農(nóng)政策出臺前溝通磋商機制，加強貨幣信貸政策與財政政策、產(chǎn)業(yè)政策、金融監(jiān)管政策等相關(guān)政策的有效銜接。金融機構(gòu)據(jù)此針對不同地區(qū)、不同環(huán)節(jié)和不同主體金融服務(wù)需求特點，有組織、有計劃地提供差別產(chǎn)品、差別營銷和差別服務(wù)，提高農(nóng)村金融服務(wù)的針對性和有效性。

 

(四)建立和完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險補償和保障機制。一是創(chuàng)新?lián)７绞?。建議金融機構(gòu)與地方政府聯(lián)合，探索組建農(nóng)業(yè)專業(yè)擔(dān)保機構(gòu)、農(nóng)民自發(fā)組織形成的互助擔(dān)保機構(gòu)、財政資金支持的擔(dān)保基金等，盡可能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對信用擔(dān)保的合理需求。二是積極開展政策性農(nóng)業(yè)保險試點。我市可根據(jù)本地農(nóng)業(yè)發(fā)展實際需要及財力狀況，在全省17種政策性農(nóng)業(yè)保險試點品種之外，對能體現(xiàn)地方特色的項目適時納入基本保險范圍，并不斷提高覆蓋面和保障程度，減少自然災(zāi)害對農(nóng)戶經(jīng)營的沖擊。三是加強宣傳。通過地方碎戲等百姓喜聞樂見的形式來介紹、宣傳農(nóng)業(yè)保險的重要性。也可嘗試通過微博、微信等新興軟件以達到傳播效果，提高農(nóng)民對農(nóng)業(yè)保險的認(rèn)知水平，改變“靠天吃飯”的傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，提高風(fēng)險防范意識，自愿參保投保。與此同時，加大地方性“三農(nóng)”保險產(chǎn)品創(chuàng)新力度，探索開發(fā)“信貸+保險”金融服務(wù)新產(chǎn)品，發(fā)展具有地方特色的農(nóng)產(chǎn)品保險品種，實現(xiàn)金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、農(nóng)戶的“多贏”。

 

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r調(diào)研報告3

 

為深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌推進災(zāi)后恢復(fù)重建與經(jīng)濟社會發(fā)展推動XX鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟繼續(xù)健康發(fā)展，進行了一些研究和探討。

 

一、XX鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r

 

XX鎮(zhèn)位于中江縣南端，距鎮(zhèn)城約40公里，屬丘陵地區(qū)。全鎮(zhèn)幅員面積70平方公里，轄22個村，2個居委會，278個村民小組，總?cè)丝?3000余人，其中：農(nóng)業(yè)人口近40000人，非農(nóng)業(yè)人口3000余人。我鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、農(nóng)民整體素質(zhì)不高、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整力度不夠等因素制約，新時期XX鎮(zhèn)所面臨的農(nóng)村工作任務(wù)仍然十分艱巨。

 

(一)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件相對較差。由農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施數(shù)量少、配套不夠完善，水利設(shè)施損毀嚴(yán)重，部分地區(qū)人畜飲水和農(nóng)業(yè)灌溉用水未徹底解決。

 

(二)農(nóng)村人口總體素質(zhì)低下，發(fā)展意識不強。受地理條件、文化水平的限制，“小富則安”、“小進則滿”、“等、靠、要”的惰性心態(tài)依然存在，缺乏開拓創(chuàng)新能力和敢闖、敢冒的精神，創(chuàng)新發(fā)展意識不強。接受科技能力差，農(nóng)產(chǎn)品的科技含量極低，基本上維持著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的耕作和管理模式。農(nóng)村實用人才缺乏，科技示范戶和專業(yè)大戶培育少，農(nóng)民科技意識淡薄，接受新技術(shù)、新品種的能力弱。

 

(三)農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展緩慢，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展難。農(nóng)村教育水平已不能滿足農(nóng)民對優(yōu)質(zhì)教育資源的需求，突出表現(xiàn)在農(nóng)村缺乏優(yōu)質(zhì)教育資源和優(yōu)秀教師，教師資源配置嚴(yán)重失衡。農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生建設(shè)遲緩。農(nóng)村公共衛(wèi)生體系建設(shè)滯后，農(nóng)村疾病預(yù)防控制、婦幼保健、衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急體系尚不完善。農(nóng)村社會保障制度有待于進一步完善。

 

(四)農(nóng)村缺乏活力和動力，農(nóng)民增收渠道不多。為積極拓寬農(nóng)民增收渠道，XX鎮(zhèn)不斷探索產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、助農(nóng)增收的新方式、新舉措、新思路，先后引導(dǎo)農(nóng)民搞基地建設(shè)、科技示范、反季節(jié)蔬菜、特色水果、勞務(wù)開發(fā)等，也取得一定成效。

 

二、對加快XX鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對策建議

 

(一)明確新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)。黨的十七屆三中全會和省委九屆六次全會確立的深化農(nóng)村改革的方針政策為農(nóng)村帶來新的發(fā)展機遇，，我鎮(zhèn)提出了“保穩(wěn)定、抓重建、強三農(nóng)、壯支柱、促發(fā)展、創(chuàng)輝煌”的總體工作思路，以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬“三農(nóng)”工作，在“抓重建”和“強三農(nóng)”上狠下功夫，緊緊圍繞農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、增效和農(nóng)民增收目標(biāo)，抓住地震災(zāi)后恢復(fù)重建、國家富民安康工程、扶貧開發(fā)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)等機遇。使農(nóng)村經(jīng)濟體制更加健全，綜合效益明顯提高，農(nóng)村基層組織建設(shè)進一步加強，社會事業(yè)更加完備，可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強。

 

(二)以深化農(nóng)村改革為契機，加強農(nóng)村發(fā)展基本制度建設(shè)。一是穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度。堅持以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地。努力推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新，加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變。積極發(fā)展新型集體經(jīng)濟，大力培育新型合作組織，建立健全農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，著力提高組織化程度，推動統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變。二是建立健全農(nóng)村土地管理制度。按照產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理的原則，進一步完善農(nóng)村土地。三是建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護制度。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展的投入，加大對農(nóng)村公益性建設(shè)項目的投入。拓寬農(nóng)業(yè)投入來源渠道，整合投資項目和支農(nóng)資金，加強資金使用、監(jiān)管，提高資金使用效益。

 

(三)以強化帶動為助力，走現(xiàn)代化特色農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。按照“特色高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)高效、生態(tài)安全”的要求，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，提高土地產(chǎn)出率、資源利用率、勞動生產(chǎn)力以及農(nóng)畜產(chǎn)品商品化率，推進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)跨越。一是大力發(fā)展特色效益農(nóng)業(yè)。二是加快發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。三是建立和完善新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，不斷提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化和市場化程度。

 

(四)以恢復(fù)重建為紐帶，加大和改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。突出抓好特別是汶川地震損毀基礎(chǔ)設(shè)施恢復(fù)重建，進一步加大 投入力度，發(fā)動群眾搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施重建，盡早恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟，不斷改善生產(chǎn)條件，提高人民群眾的生活水平。一是加強農(nóng)田水利基本建設(shè)。。二是加快農(nóng)村交通通訊恢復(fù)重建。三是提高農(nóng)村災(zāi)害預(yù)報、處置和自救能力。

 

(五)以推進農(nóng)村公共事業(yè)建設(shè)為重點，促進農(nóng)村社會和諧發(fā)展。堅持把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會事業(yè)發(fā)展放在更加突出的位置，逐步擴大公共財政覆蓋農(nóng)村范圍，加大投入，創(chuàng)新機制，努力推進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，使廣大農(nóng)民學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居。

 

一是發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)。完善和落實農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，改善農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)條件，提高農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量，促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

 

二是加強農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。抓緊災(zāi)后醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)重建，重點加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等基礎(chǔ)設(shè)施的恢復(fù)重建和配套設(shè)施建設(shè)工作。逐步建立健全農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系。健全農(nóng)村公共衛(wèi)生監(jiān)督管理機制，實現(xiàn)農(nóng)村公共衛(wèi)生安全，鞏固新型農(nóng)村合作醫(yī)療成果。

 

三是推進農(nóng)村文化建設(shè)。深入實施“文化惠民”工程，進一步加大農(nóng)村文化產(chǎn)業(yè)的扶持力度。四是構(gòu)建農(nóng)村社會保障體系。加快建立健全農(nóng)村社會保障體系，建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度，做到應(yīng)保盡保，逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。

 

四是完善農(nóng)村五保戶、“三孤”人員供養(yǎng)救助制度，推進集中供養(yǎng)，不斷提高供養(yǎng)水平。落實好軍烈屬和傷殘病退軍人的優(yōu)撫政策，積極做好農(nóng)村老齡、殘疾人事業(yè)。