長江渡口渡船安全管理法規(guī)研究

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摘要：長江渡運因點多、面廣、線長、通行環(huán)境復(fù)雜，渡船安全事故重、特大事故中一直占據(jù)較大比例，渡口渡船的安全監(jiān)管歷來是水上交通安全工作的重點、難點和薄弱環(huán)節(jié)。同時，江蘇省長江渡口渡船安全管理的立法滯后，各級政府投入不足，硬件和軟件水平均落后于上海、廣東等經(jīng)濟發(fā)達省份，甚至落后于中西部地區(qū)，因此，完善江蘇省長江渡口渡船管理法規(guī)，進一步加強江蘇省長江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：渡口；渡船；長江；江蘇

長江渡運是連接長江兩岸的重要交通方式,一直以來，它為促進江蘇省南北經(jīng)濟文化交流和方便百姓出行發(fā)揮著重要作用。同時，渡運安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，稍有不慎，易引發(fā)群死群傷的重特大惡性事故，造成惡劣影響。因此，完善江蘇省長江渡口渡船管理法規(guī)，進一步加強對長江渡口渡船的安全監(jiān)管顯得尤為重要。

1江蘇省長江渡運安全管理現(xiàn)狀

多年來，在交通運輸部和江蘇省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過沿江各級政府、交通行業(yè)主管部門、海事管理機構(gòu)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門和渡口單位的共同努力，江蘇省長江渡口渡船安全管理工作成效明顯，渡運安全形勢保持平穩(wěn)。但隨著江蘇省沿江經(jīng)濟的高速發(fā)展，長江江蘇段船舶流量逐年增多，船舶大型化趨勢明顯，夜航船舶越來越多，橫江渡輪與順航道航行的船舶交會頻率也越來越高，再加上進江海輪失控情況時有發(fā)生，因此渡船發(fā)生惡性碰撞事故的風險有增無減。另外，長江汽渡還承擔著大量危險品的渡運任務(wù)，如發(fā)生碰撞等事故將引起次生污染災(zāi)害，影響長江兩岸人民生活用水和水資源的使用。2012年3月15日，長江常熟水域發(fā)生“通常汽渡11號”橫越航道過程中與其他船舶發(fā)生碰撞后沉沒的嚴重事故，事故中有30余人遇險。盡管救助及時，但仍造成2人死亡。2015年6月1日，長江湖北監(jiān)利段水域發(fā)生“東方之星”客輪因突遇龍卷風而沉沒的事件，此次事故有454人落水，其中12人生還，442人遇難。通過這些已發(fā)生的事故可看出，當前，江蘇省長江渡運安全管理中存在著一些突出問題，具體表現(xiàn)在：相關(guān)安全管理部門職責界定不夠清晰；老舊渡船多；一些渡船防撞、抗沉性能差；渡運企業(yè)安全生產(chǎn)主體責任落實不到位、安全投入不足、安全保障制度不健全；私渡、非法渡運情形時有發(fā)生等。這些問題都急需解決，否則，一旦發(fā)生渡船碰撞或翻沉事故，后果將不堪設(shè)想。

2江蘇省長江渡運安全管理法規(guī)現(xiàn)狀及立法的必要性

現(xiàn)行《中華人民共和國內(nèi)河安全管理條例》（2002年）對于渡口渡船安全管理的要求較為遵循原則。為了加強渡口安全管理，全國已有12個省、市針對渡運安全進行了地方性立法，如江西省專門出臺了《江西省渡口管理條例》（1989年通過，2004年修正），上海、浙江、四川、云南等省（市）均以省政府令的形式出臺了各自的渡運管理辦法或規(guī)定。江蘇省曾出臺《江蘇省渡口管理辦法》（2001年修訂）,但其適用范圍不包括江蘇長江水域。2003年，江蘇省海事局、經(jīng)貿(mào)委、交通廳、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局聯(lián)合制訂了《江蘇省長江渡口管理暫行辦法》，并經(jīng)省政府辦公廳批轉(zhuǎn)。該《辦法》屬于規(guī)范性文件范疇，不屬于法規(guī)范疇。2014年8月1日，《中華人民共和國內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運輸部令2014年第9號）頒布實施。綜合來看，上述這些法規(guī)要么已經(jīng)年代久遠，要么層次較低，要么屬于全國性適用的部門規(guī)章，對于渡口渡船安全標準、管理要求等均不能有效適應(yīng)，無法適應(yīng)江蘇省經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和水域環(huán)境的實際情況。這些不足會造成相關(guān)管理部門在履行職責時，存在執(zhí)法法律依據(jù)不足、管理力度不夠等情況，導(dǎo)致違法渡運現(xiàn)象屢有發(fā)生，進而無法徹底消除渡運安全隱患。相比國內(nèi)其他省份，雖然江蘇省渡船狀況相對較好，但由于長江江蘇段通航環(huán)境復(fù)雜、船舶流量大，渡船載客、貨量多，因此在發(fā)生事故后，群死群傷風險的概率要遠高于其他省份。同時考慮到江蘇省水上安全管理應(yīng)與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相匹配，因此十分有必要提高渡口渡船安全管理標準。從2015年“東方之星”客輪翻船事故可見，載客量較多的渡船、客船一旦發(fā)生險情事故，因其涉及面廣、危害性大，極易造成人員財產(chǎn)的重大損失。而事故的突發(fā)性、施救時間的緊迫性、天氣水情的限制性等，都極可能造成救援效果、事故后果無法掌控。因此，加強法規(guī)建設(shè)，強化監(jiān)管責任、落實預(yù)防預(yù)控措施、強化應(yīng)急救助預(yù)案已迫在眉睫。預(yù)先謀劃、加強監(jiān)管、落實措施、防患未然是江蘇省當前渡口渡船安全監(jiān)管工作的重中之重和應(yīng)有之道。

3其他省市渡口渡船安全管理的先進做法

2013—2014年鎮(zhèn)江海事局作為代交通運輸部起草《中華人民共和國內(nèi)河渡口渡船安全管理規(guī)定》（交通運輸部9號令，2014年8月1日正式實施）的承辦部門，曾多次外出開展渡口渡船調(diào)研工作，對華中水網(wǎng)地區(qū)、西北非水網(wǎng)地區(qū)、華南地區(qū)、西南地區(qū)進行了實地調(diào)研，考察了上海、湖北、甘肅、寧夏、廣東、廣西、四川、重慶等地的百余個渡口，深入學(xué)習(xí)了各省市在渡口渡船安全監(jiān)管方面的先進做法和有效措施。總體來說，江蘇省渡口渡船的軟硬件管理與其經(jīng)濟大省的格局匹配不當，嚴重落后于上海等先進地區(qū)，甚至落后于中西部地區(qū)。其主要原因是江蘇省內(nèi)各地市政府對渡口渡船安全管理不夠重視，配套資金長期投入不足。經(jīng)過系列的調(diào)研、考察，筆者將各?。ㄊ校┑南冗M做法總結(jié)為以下幾點。

3.1硬件配備

1）渡船船型標準化改造。上海市早已開展了渡船標準化建設(shè)，按照先進的標準船型對渡船進行更新改造，做到“人車分離”，防止船舶發(fā)生意外、車輛傾覆時造成傷害。上海標準船型渡船設(shè)有多個水密隔艙，如果船舶發(fā)生意外碰撞事故，至少能滿足“一艙不沉”，也能有足夠的時間不沉、緩沉，從而能夠有效地避免群死群傷事件的發(fā)生；同時在裝載汽車時用固定卡環(huán)進行綁扎固定，以增強穩(wěn)定性。四川省以超標準的要求進行渡船檢驗，渡船必須全部經(jīng)過船檢機構(gòu)檢驗發(fā)證，不僅要求設(shè)計穩(wěn)性橫準數(shù)較大（普遍在1.3以上），同時也要求嚴格控制吃水。

2）創(chuàng)新設(shè)計防滑設(shè)施。廣東省虎門汽渡創(chuàng)新設(shè)計了渡口碼頭雙層引橋和跳板：渡船為雙層甲板船，兩個駕駛臺分布在渡船兩頭。該創(chuàng)新不僅使渡運效率得到提高，駕駛員視野也變得開闊了，因而渡運安全系數(shù)非常高。渡船甲板防滑紋成45°排列，既能防止車輛前滑，也能防止車輛側(cè)滑。裝卸車輛的跳板安裝在碼頭而不安裝在船舶上，既減輕了渡船重量，又方便對跳板的維修?！癓”型碼頭布置，便于渡船安全?？?。碼頭邊布滿廢舊汽車輪胎，可防止渡船靠離泊時碰撞碼頭。航行過程中，渡船兩頭用堅固的欄桿封閉，能有效防止汽車滑入江中。

3）超標準配備救生裝備。四川省渡船的救生設(shè)備除了按規(guī)定配備外，同時還按載客人數(shù)100%配備救生浮具（救生墊或救生凳）。長江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）創(chuàng)新研制了實用性強、操作方便的救生凳、救生墊和救生書包，并全面推行20m以下渡船的乘客、船員穿（持）救生衣制度。

3.2軟件創(chuàng)新

1）政策支持渡口建設(shè)。2013年四川省通過立法實施《四川省渡口管理辦法》，將渡船改造經(jīng)費、渡口渡船管理經(jīng)費、船員工資全部納入財政預(yù)算，一勞永逸地解決了渡口渡船長期經(jīng)費投入不足的問題。上海市重視渡船經(jīng)營補助，除了嚴格落實渡船燃油補貼制度，增加渡運資金補貼外，同時對渡運船舶補貼資金，按航次補貼費用。這些措施不僅減輕了渡運公司的運營成本，還保障了人民群眾的出行和日常生活需求。

2）運行簽單發(fā)航制度。四川、湖南等省針對經(jīng)常發(fā)生的渡口渡船群死群傷事故，創(chuàng)新設(shè)計并嚴格落實簽單發(fā)航制度。具體措施為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府落實簽單人員，經(jīng)營性渡口由經(jīng)營人落實簽單人員，對渡船的乘員數(shù)量、人車畜積載及開航條件等內(nèi)容在渡船每航次開航前進行核實和簽單，明確簽單員責任，對渡船渡運安全進行前置性把關(guān)。

3）科學(xué)監(jiān)管與服務(wù)。廣西把渡口分為公路渡口和鄉(xiāng)鎮(zhèn)渡口兩類，并根據(jù)技術(shù)狀況把渡口渡船分為A、B、C三級，實行分類分級管理。長江海事局（武漢、重慶等地區(qū)）開展了“免費培訓(xùn)渡船船員，免費發(fā)放安全宣傳資料，免征船舶港務(wù)費，送安全知識和必要的救生消防設(shè)施”的“三免一送”活動。

4制定江蘇長江渡口渡船管理法規(guī)的建議

根據(jù)當前江蘇省長江渡運安全的現(xiàn)狀和渡船航行極易發(fā)生碰撞導(dǎo)致群死群傷事故的特點，考慮到當前缺乏適應(yīng)江蘇省長江渡運安全管理需求的相關(guān)渡運安全管理法規(guī)的實際情況，為強化江蘇省長江渡口的安全管理，有效解決江蘇省長江渡運安全管理中存在的問題，防止重特大惡性事故和有重大社會影響事故的發(fā)生，建議江蘇省法制辦盡快制定《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》并以省政府令的形式對外。

通過制定《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》，明確界定長江渡口安全管理各職能部門的職責；明確渡運單位在渡船安全營運中的職責、權(quán)利和義務(wù)，包括內(nèi)部管理制度的建立、渡船安全隱患整改要求等；根據(jù)渡船安全航行的通航環(huán)境和條件、渡船船員、渡船設(shè)施設(shè)備的配置（特別是防碰抗沉性能）等制定相應(yīng)的規(guī)范性標準；健全長江渡口渡船安全管理的各項保障制度，包括渡船安全投入、船員值班、設(shè)備維護、演習(xí)演練、人員培訓(xùn)、事故險情應(yīng)急搜助等岸基管理要求。

《江蘇省長江渡口渡船安全管理辦法》的制定，將填補江蘇省長江渡口渡船安全管理法規(guī)空缺，使長江渡口渡船安全管理有法可依，更具有可操作性，將對加強水上交通安全、維護社會民生需求、促進江蘇省經(jīng)濟發(fā)展等發(fā)揮重要的保障作用。

作者：王飛1 王文2 單位：1.鎮(zhèn)江海事局執(zhí)法督察處 2.安徽省江淮船舶檢驗局政務(wù)科