部門預(yù)算績(jī)效管理一體化建設(shè)現(xiàn)狀淺析
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摘要：全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理一體化對(duì)于建設(shè)服務(wù)型政府、提高財(cái)政資金使用效率等方面具有重要意義。黨的十九大提出全面實(shí)施績(jī)效管理，全國各個(gè)省份陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)實(shí)施意見，預(yù)算績(jī)效管理一體化工作已經(jīng)初顯成效。但省級(jí)部門在具體實(shí)施過程中仍存在責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)、管理粗獷等問題，剖析目前省級(jí)部門預(yù)算績(jī)效管理一體化存在的問題，嘗試有針對(duì)性地提出建議。
關(guān)鍵詞：省級(jí)部門；預(yù)算績(jī)效；績(jī)效目標(biāo)；績(jī)效管理
預(yù)算績(jī)效管理一體化是指把預(yù)算管理和績(jī)效管理兩個(gè)系統(tǒng)整合為一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)的過程，通過深度融合兩個(gè)系統(tǒng)的各項(xiàng)工作內(nèi)容，創(chuàng)新管理方法，充分實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理和績(jī)效管理的綜合職能，提升財(cái)政資金使用效率。當(dāng)前，面對(duì)國內(nèi)嚴(yán)峻的疫情防控形勢(shì)及收緊的防疫措施，我國在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、財(cái)政收人等方面將面臨更大的挑戰(zhàn)。作為政府部「〕，除了帶頭壓減支出、“過緊日子”，更重要的是如何把錢花在“刀刃上”，因此，通過實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理一體化，將事前績(jī)效評(píng)估、事中績(jī)效監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)嵌人到預(yù)算編制、國庫支付、會(huì)計(jì)核算、決算分析等整個(gè)預(yù)算執(zhí)行體系中，突出責(zé)仟和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，保證財(cái)政支出有效性，確?！盎ㄥX必間效、無效必間責(zé)”，促進(jìn)財(cái)政資金聚力增效，最大限度發(fā)揮自身效益。
一、省級(jí)預(yù)算績(jī)效管理一體化現(xiàn)狀
中共中央國務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見》，要求實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，全國各省相繼出臺(tái)本省的實(shí)施意見，從總體要求、具體目標(biāo)、配套措施等方面進(jìn)行了綱領(lǐng)性的指導(dǎo)，力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。各省級(jí)財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)陸續(xù)建成，初步構(gòu)建了省級(jí)部門預(yù)算績(jī)效管理一體化框架。
(一)構(gòu)建制度支撐體系
為促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理一體化工作能夠有有章可循、有規(guī)可依，各省級(jí)財(cái)政部門根據(jù)自身實(shí)際情況，制定修改了本省一系列管理辦法，涵蓋事前績(jī)效評(píng)估、績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)等全流程管理辦法和業(yè)務(wù)規(guī)范，為省級(jí)部門貫徹落實(shí)預(yù)算績(jī)效一體化提供了依據(jù)，省級(jí)部門對(duì)預(yù)算績(jī)效一體化工作實(shí)施環(huán)節(jié)、具體要求等有了初步的認(rèn)識(shí)。
(二)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線
財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)以項(xiàng)目庫為源頭，貫通了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)告等財(cái)政業(yè)務(wù)全流程，加速推進(jìn)預(yù)算績(jī)效操作流程一體化。目前，江蘇、安徽、江西、陜西、海南等省份的預(yù)算管理一體化系統(tǒng)均已上線。以陜西財(cái)政云為例，在預(yù)算編制之前，要求省級(jí)部門建立“項(xiàng)目)掌’，只有上報(bào)項(xiàng)目概況、實(shí)施方案、資金測(cè)算、績(jī)效目標(biāo)井通過財(cái)政部門審批的項(xiàng)目才能夠作為儲(chǔ)備項(xiàng)目，存放至“項(xiàng)目)掌’中，才有資格分配預(yù)算，從源頭上要求省級(jí)部門開展項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估。預(yù)算執(zhí)行過程中，國庫集中支付數(shù)據(jù)可以直接生成記賬憑證，大數(shù)據(jù)后臺(tái)能夠?qū)崟r(shí)監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，資金支付方式、資金支付對(duì)象，篩查是否混用項(xiàng)目資金等，從以上方面進(jìn)行績(jī)效事中監(jiān)控。年度終了，省級(jí)部門還需要在云平臺(tái)完成年度預(yù)算資金績(jī)效自評(píng)工作。省級(jí)部門還要按時(shí)在官網(wǎng)公開預(yù)算績(jī)效目標(biāo)及決算績(jī)效自評(píng)結(jié)果，這是從社會(huì)監(jiān)督的角度深人推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理一體化工作開展的另一種方式。
二、省級(jí)部門預(yù)算績(jī)效管理存在的問題
(一)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)未完成
績(jī)效目標(biāo)是指能清晰反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，少十以相應(yīng)的績(jī)效指標(biāo)予以細(xì)化、量化的描述。按照預(yù)算績(jī)效自評(píng)范圍，省級(jí)部門需要分別對(duì)中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金、省級(jí)專項(xiàng)資金、省級(jí)部門預(yù)算項(xiàng)目支出、省級(jí)部門整體支出開展績(jī)效自評(píng)。目前，省級(jí)部門存在部分項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)沒有按時(shí)完成的間題。首先，預(yù)算執(zhí)行支付進(jìn)度沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。由于各種原因，一些項(xiàng)目沒有按照計(jì)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成實(shí)施，預(yù)算支付進(jìn)度緩慢。其次，表現(xiàn)在項(xiàng)目雖然實(shí)施完畢，但是績(jī)效目標(biāo)沒有達(dá)到預(yù)期的要求。受具體項(xiàng)目預(yù)算調(diào)整、項(xiàng)目未完成等因素影響，部門整體支出績(jī)效自評(píng)中“預(yù)算編制準(zhǔn)確率”“預(yù)算調(diào)整率”等預(yù)算績(jī)效整體指標(biāo)未完成，存在預(yù)算編制準(zhǔn)確率不高，預(yù)算調(diào)整率過大、預(yù)算執(zhí)行率較低等間題。
(二)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不合理，自評(píng)結(jié)果不準(zhǔn)確
首先，績(jī)效指標(biāo)是績(jī)效目標(biāo)的細(xì)化和量化描述，主要包括產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)等。省級(jí)部門作為項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)細(xì)化的主體單位，存在績(jī)效指標(biāo)細(xì)化程度不夠，部分項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)選取片面，不能真實(shí)全面反映項(xiàng)目總體情況等間題。其次，由于對(duì)“預(yù)算調(diào)整率”“預(yù)算完成率”等指標(biāo)對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)口徑存在不同理解，預(yù)算績(jī)效自評(píng)結(jié)果不夠客觀、準(zhǔn)確。
(三)尚未建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系和管理制度
省級(jí)部門作為行業(yè)主管部門，在預(yù)算績(jī)效一體化工作中，大多數(shù)仍處于“被動(dòng)”狀態(tài)。尚未按照政策要求及時(shí)構(gòu)建本部門、本行業(yè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，尚未制定預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則，未將重大政策制定和實(shí)施情況納人績(jī)效管理，未制定事前績(jī)效評(píng)估實(shí)施辦法井開展事前績(jī)效評(píng)估工作，造成部門預(yù)算績(jī)效管理一體化工作無章可依。
三、預(yù)算績(jī)效管理產(chǎn)生問題的原因
(一)預(yù)算績(jī)效責(zé)任主體意識(shí)不強(qiáng)
我國預(yù)算績(jī)效管理一體化概念提出時(shí)間不長(zhǎng)，相關(guān)制度文件剛剛出臺(tái)，預(yù)算管理一體化系統(tǒng)也上線不久，對(duì)于省級(jí)部門來說，首先，普遍存在“重預(yù)算、輕績(jī)效”現(xiàn)象，存在只要能夠通過“形式審核”，不影響預(yù)算編制上報(bào)工作就可以的思想，績(jī)效目標(biāo)編制、績(jī)效事中監(jiān)控、績(jī)效結(jié)果自評(píng)等工作流于形式。其次，預(yù)算績(jī)效管理工作責(zé)仟分工不明確。由于預(yù)算績(jī)效管理工作由省級(jí)財(cái)政部門牽頭組織負(fù)責(zé)，一些部門也習(xí)J慣性將預(yù)算績(jī)效工作安排給財(cái)務(wù)人員，沒有明確業(yè)務(wù)處室的職責(zé)分工，財(cái)務(wù)人員由于缺乏對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、實(shí)施方案、進(jìn)展情況等具體情況的了解，只能從資金支付進(jìn)度等情況進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)補(bǔ)充，造成績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不全面等間題。
(二)工作人員時(shí)間精力不充裕
首先，省級(jí)部門作為中央和地方之間溝通的橋梁和紐帶，不僅負(fù)責(zé)傳達(dá)中央及上級(jí)指示精神，還要根據(jù)省內(nèi)實(shí)際情況，制定本省的政策，督促市、縣(區(qū))貫徹落實(shí)，責(zé)仟重壓力大。業(yè)務(wù)處室疲于完成日常工作，很難投人專門時(shí)間精力去研究有關(guān)職責(zé)對(duì)應(yīng)的績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)內(nèi)容等。其次，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，財(cái)務(wù)人員除了完成日常的財(cái)務(wù)支付、會(huì)計(jì)核算外，要將更多的精力放在預(yù)決算編制及公開、政府采購、資產(chǎn)管理、內(nèi)控制度建設(shè)、審計(jì)巡視等各項(xiàng)工作中。最后，績(jī)效管理作為預(yù)算管理中的一部分，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)只關(guān)注是否按時(shí)完成績(jī)效目標(biāo)編制、是否按時(shí)報(bào)送績(jī)效事中監(jiān)控情況、是否開展績(jī)效自評(píng)。而對(duì)于績(jī)效目標(biāo)設(shè)置是否合理、項(xiàng)目執(zhí)行是否存在間題、績(jī)效自評(píng)結(jié)果是否客觀準(zhǔn)確等方面井沒有仔細(xì)探究。
(三)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)細(xì)化難度高
目前，預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系主要由產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)三個(gè)一級(jí)指標(biāo)組成。在此基礎(chǔ)上，一級(jí)指標(biāo)又進(jìn)一步細(xì)化為數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)、時(shí)效指標(biāo)、成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、可持續(xù)影響指標(biāo)等二級(jí)指標(biāo)。對(duì)于省級(jí)部門而言，如何將二級(jí)指標(biāo)細(xì)化成三級(jí)指標(biāo)，存在很大的難度。首先，在實(shí)際預(yù)算編制過程中，指標(biāo)評(píng)價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)井非單一的、線性的，一個(gè)項(xiàng)目，從不同的角度、會(huì)有不同的評(píng)價(jià)指標(biāo)，尤其是很多工作人員首次接觸“績(jī)效”這個(gè)概念，評(píng)價(jià)內(nèi)容要換算成簡(jiǎn)單的指標(biāo)難度很大。其次，由于信息不對(duì)稱，績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)在省級(jí)部門，省級(jí)部門可以根據(jù)自己的實(shí)際工作目標(biāo)，降低指標(biāo)要求，造成績(jī)效指標(biāo)形同虛設(shè)。最后，預(yù)算績(jī)效編制審核程序過于復(fù)雜。以陜西財(cái)政云為例，在實(shí)際操作中，二級(jí)預(yù)算單位提交項(xiàng)目庫后，要依次通過一級(jí)預(yù)算單位、財(cái)政廳業(yè)務(wù)處、績(jī)效處、評(píng)審中心四道關(guān)口審核，由于省財(cái)政廳、!卜務(wù)處室需要短時(shí)間內(nèi)完成省級(jí)相當(dāng)部門的項(xiàng)目庫審核工作，時(shí)間短、仟?jiǎng)?wù)重，為了最終確保按時(shí)完成預(yù)算編制，審核處室最后只能向預(yù)算單位妥協(xié)，從而出現(xiàn)績(jī)效編制不太合適、不甚合理的項(xiàng)目人庫的情況。
四、加強(qiáng)省級(jí)部門預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)建議
(一)樹牢績(jī)效意識(shí)明確主體責(zé)任
省級(jí)部門要認(rèn)真履行預(yù)算績(jī)效管理主體責(zé)仟，根據(jù)部門實(shí)際情況，制定預(yù)算績(jī)效管理制度和實(shí)施細(xì)則。首先，明確職責(zé)和分工，確立以財(cái)務(wù)處室牽頭組織，業(yè)務(wù)處室配合實(shí)施的預(yù)算績(jī)效一體化管理制度，財(cái)務(wù)人員負(fù)責(zé)項(xiàng)目預(yù)算資金的編制，績(jī)效自評(píng)結(jié)果的匯總上報(bào)等工作;、!卜務(wù)人員負(fù)責(zé)具體績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)定、績(jī)效指標(biāo)自評(píng)等工作，從而推動(dòng)單位業(yè)務(wù)管理與預(yù)算管理相融合，將績(jī)效管理理念融人到項(xiàng)目預(yù)算中。其次，制定績(jī)效事前評(píng)估、事中監(jiān)控、事后評(píng)價(jià)工作機(jī)制，將重大政策制定和實(shí)施情況納人績(jī)效管理，從制度上明確績(jī)效一體化工作實(shí)施步驟。
(二)建立本行業(yè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系
首先，建設(shè)高質(zhì)量的績(jī)效指標(biāo)體系是開展績(jī)效事中監(jiān)控、績(jī)效結(jié)果自評(píng)等工作的基礎(chǔ)，如果績(jī)效指標(biāo)設(shè)置本身存在間題，則績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也不準(zhǔn)確，預(yù)算績(jī)效管理一體化的實(shí)施意義就大打折扣。其次，針對(duì)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)細(xì)化不全面、不合理等間題，省級(jí)部門可以適時(shí)引人第三方績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)或行業(yè)專家，梳理本行業(yè)近幾年實(shí)施的重點(diǎn)項(xiàng)目的主要類型、資金規(guī)模、完成情況、存在的間題、項(xiàng)目實(shí)施效果等，從而針對(duì)性的建立本行、!卜項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)和體系，全面、準(zhǔn)確的完成項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的細(xì)化，為部「〕績(jī)效事中監(jiān)控、績(jī)效結(jié)果自評(píng)的有效開展奠定基礎(chǔ)。
(三)建立溝通協(xié)調(diào)機(jī)制
首先，加強(qiáng)技術(shù)層面溝通交流，財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)上線時(shí)間不長(zhǎng)，部分功能尚需進(jìn)一步優(yōu)化。財(cái)務(wù)人員作為一體化系統(tǒng)的使用者，要針對(duì)自身在項(xiàng)目庫填報(bào)、預(yù)算編制、國庫集中支付、憑證編制等操作環(huán)節(jié)中遇到的間題，向財(cái)政部門及時(shí)進(jìn)行意見反饋，從而促進(jìn)系統(tǒng)的優(yōu)化升級(jí)，提高用戶體驗(yàn)，降低因技術(shù)間題造成的時(shí)間成本，提高工作效率。其次，開展業(yè)務(wù)層面溝通交流，就預(yù)算績(jī)效管理過程中遇到的間題適時(shí)和財(cái)政部門及同級(jí)政府部門進(jìn)行溝通，了解最新的管理精神，學(xué)習(xí)其他部門先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和工作方法，提升本部門績(jī)效管理工作水平。最后，開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以邀請(qǐng)財(cái)政預(yù)算管理一體化系統(tǒng)研發(fā)人員、其他部門業(yè)務(wù)骨十、財(cái)政主管部門等進(jìn)行具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高本部門業(yè)務(wù)人員預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)及業(yè)務(wù)水平。
作者:李洋 單位:西安石油大學(xué)
