部門預(yù)算編制及審核淺析

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摘要：隨著部門預(yù)算改革不斷深入，綜合預(yù)算管理、中期規(guī)劃管理、績效評價管理、政府采購預(yù)算等新內(nèi)容不斷加入部門預(yù)算。部門預(yù)算編制及審核工作面臨著內(nèi)容龐雜、數(shù)據(jù)量大、環(huán)節(jié)多、時間緊、監(jiān)管嚴(yán)等諸多挑戰(zhàn)；同時，也對部門預(yù)算編制的嚴(yán)肅性、科學(xué)性、透明度等提出了新要求。本文在對部門預(yù)算編制及審核進(jìn)行簡要分析的基礎(chǔ)上，提出“編審一體化”構(gòu)想，探討如何從系統(tǒng)架構(gòu)、編制方式、審核方式、職責(zé)分工等方面著手融合編審環(huán)節(jié)，從而建立高效的部門預(yù)算編制及審核模式。

關(guān)鍵詞：部門預(yù)算；預(yù)算審核；編審一體化

一、部門預(yù)算編制及審核概述

1.部門預(yù)算編制

部門預(yù)算是各部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)及其承擔(dān)的職能，所編制的反映部門所有收入和支出情況的綜合財政計劃，是政府各部門履行職能和促進(jìn)各項事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。部門預(yù)算按照“二上二下”的流程編制。在“一上”階段，部門逐級審核匯總基層單位預(yù)算，并報送財政部門。在“一下”階段，財政部門對部門報送的預(yù)算進(jìn)行審核后，提出總體建議，并經(jīng)特定批準(zhǔn)程序，最后下達(dá)年度預(yù)算控制數(shù)。在“二上”階段，各部門根據(jù)“一下”的年度預(yù)算控制數(shù)來細(xì)化預(yù)算草案，并再次報送財政部門進(jìn)行審核，財政部門審核后匯總編制總體預(yù)算草案。在“二下”階段，各級人大批準(zhǔn)總體預(yù)算草案后，財政部門批復(fù)部門預(yù)算，各部門逐級向下批復(fù)。部門預(yù)算的內(nèi)容涵蓋范圍廣，除了常規(guī)的財務(wù)收支預(yù)算外，還包括單位人員、薪酬、社保信息，以及預(yù)算項目申報管理、項目績效目標(biāo)申報管理、資產(chǎn)存量和新增資產(chǎn)預(yù)算、“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算等內(nèi)容。作為部門預(yù)算的有機(jī)組成部分，廣義的部門預(yù)算還包括預(yù)算執(zhí)行年度的預(yù)算調(diào)整和調(diào)劑、項目績效完成情況監(jiān)控和自評、臨時性預(yù)算相關(guān)數(shù)據(jù)采集等內(nèi)容。

2.部門預(yù)算審核

預(yù)算審核是指部門預(yù)算主體對預(yù)算數(shù)據(jù)及資料的合規(guī)性、真實(shí)性、完整性、準(zhǔn)確性、適當(dāng)性、及時性等，按照相關(guān)的編制要求、審核標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)設(shè)數(shù)據(jù)，進(jìn)行分析、檢查、核對，并根據(jù)職責(zé)權(quán)限逐級批準(zhǔn)的一種預(yù)算程序。參與部門預(yù)算編制和審核的單位及其內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)，從廣義上來說都屬于部門預(yù)算主體。同一預(yù)算主體，尤其是處于預(yù)算工作流程中間環(huán)節(jié)的主體，可能既是預(yù)算編制主體，又是預(yù)算審核主體。比如，各部門作為預(yù)算審核主體，對下級基層預(yù)算單位的部門預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行審核；同時，又在匯總下級單位部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，編制本部門的中期規(guī)劃、預(yù)算草案，并向財政部門報送，成為預(yù)算編制主體。預(yù)算編制及審核的環(huán)節(jié)可以分為兩個層次。第一個層次是指在“二上二下”流程中，不同預(yù)算主體之間的預(yù)算工作環(huán)節(jié)，以及預(yù)算數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)方式、方向。第二個層次是指根據(jù)職責(zé)分工不同，在預(yù)算主體內(nèi)部的預(yù)算數(shù)據(jù)編制及審核的環(huán)節(jié)。因此，待審核的預(yù)算數(shù)據(jù)按照來源不同，也可以分為兩類：其他預(yù)算主體編制報送的預(yù)算數(shù)據(jù)、本主體內(nèi)部編制產(chǎn)生的預(yù)算數(shù)據(jù)。編制要求或?qū)徍藰?biāo)準(zhǔn)，按照性質(zhì)可分為三類。一是時間性要求，指各級預(yù)算主體在各個預(yù)算工作環(huán)節(jié)，都要在規(guī)定的時間范圍內(nèi)編制、報送或?qū)徍祟A(yù)算。二是程序性要求，指預(yù)算數(shù)據(jù)的流轉(zhuǎn)和批準(zhǔn)要符合規(guī)范的流程，流程不能缺失，先后順序不得倒置，如“二上二下”預(yù)算編報流程。三是內(nèi)容性要求，指預(yù)算數(shù)據(jù)及相關(guān)資料要合法、真實(shí)、完整、準(zhǔn)確。合法性是指預(yù)算內(nèi)容要符合《中華人民共和國預(yù)算法》等相關(guān)規(guī)定。真實(shí)性是指預(yù)算編制應(yīng)根據(jù)實(shí)際職能和年度工作安排進(jìn)行測算，如實(shí)填報各項預(yù)算收支，不得通過虛構(gòu)業(yè)務(wù)、虛增人員等方式虛增預(yù)算。完整性是指要充分、合理地預(yù)計各項收支，將所有屬于預(yù)算編制范圍內(nèi)的收支都納入預(yù)算編報。準(zhǔn)確性一方面是指預(yù)算收支、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金等測算應(yīng)該科學(xué)合理，與當(dāng)年決算數(shù)據(jù)相比，不應(yīng)該出現(xiàn)不合理的偏差；另一方面是指特定的預(yù)算數(shù)據(jù)，應(yīng)該與事先確定的預(yù)置數(shù)據(jù)一致。

二、部門預(yù)算編制及審核存在的問題

部門預(yù)算編制及審核涉及各級預(yù)算主體，貫穿于部門預(yù)算工作的各個環(huán)節(jié)，相互影響。大部分工作量主要集中在基層預(yù)算單位、財政部門等幾類主體中。一般來說，這幾類主體既是編制主體，同時也是審核主體。當(dāng)前，部門預(yù)算編制及審核實(shí)際工作中存在的各種問題和不足，也主要與這幾類預(yù)算主體有關(guān)。

1.編制及審核過程反復(fù)

報送預(yù)算數(shù)據(jù)至審核環(huán)節(jié)之后，如果審核不能通過，應(yīng)根據(jù)反饋信息進(jìn)行修改并再次報送。在預(yù)算編制質(zhì)量不高或數(shù)據(jù)復(fù)雜易錯的情況下，這種修改、編制、報送、審核的過程可能會重復(fù)多次。如果出現(xiàn)跨越連續(xù)環(huán)節(jié)的預(yù)算數(shù)據(jù)，審核后被退回，那么在連續(xù)環(huán)節(jié)上的所有預(yù)算主體，都要再進(jìn)行新的一輪預(yù)算編報及審核流程。例如，財政部門對上報的預(yù)算草案審核后，提出相應(yīng)的修改意見，那么從基層預(yù)算單位開始，需要按財政部門的相關(guān)要求修改原始數(shù)據(jù)，并逐級上報至部門，部門審核匯總后，重新修改部門預(yù)算草案并上報財政部門，財政部門再次對部門預(yù)算草案進(jìn)行審核。

2.上級編報要求與下級填報過程脫節(jié)

一般來說，各級編報主體會根據(jù)上游主體的編報要求，并結(jié)合本級主體的實(shí)際情況，提出逐級細(xì)化的預(yù)算編制要求，據(jù)此對本級主體和下游主體的預(yù)算進(jìn)行審核。例如，相關(guān)部門對下級預(yù)算單位的審核過程，一方面，本部門會根據(jù)預(yù)算工作計劃和實(shí)際情況，向下級預(yù)算單位傳達(dá)相應(yīng)的預(yù)算編報及審核要求。另一方面，上游預(yù)算主體對本部門提出的某些預(yù)算要求，也會由本部門轉(zhuǎn)達(dá)給下級預(yù)算單位，本部門可能會對相關(guān)要求進(jìn)行細(xì)化，從而使相關(guān)要求更加具體和詳細(xì)。編報要求與填報過程脫節(jié)的問題，首先體現(xiàn)在逐級轉(zhuǎn)達(dá)的過程中。相關(guān)要求可能被曲解、信息可能丟失，造成編制出的預(yù)算并不符合上級要求，上報預(yù)算被駁回并要求修改。這種情況更容易出現(xiàn)在跨級預(yù)算主體之間，對預(yù)算編制工作的不利影響也較為嚴(yán)重。其次，同一預(yù)算數(shù)據(jù)可能面臨多方審核的問題。例如，基層預(yù)算單位的部門預(yù)算數(shù)據(jù)，可能面臨上級預(yù)算單位、財政部門等多個主體的審核。多方審核會造成審核工作重復(fù)，偶爾還會出現(xiàn)審核要求互相矛盾的情況。

3.預(yù)算信息系統(tǒng)不完善

財政部門開發(fā)了部門預(yù)算工作平臺，相關(guān)預(yù)算主體通過該平臺，開展預(yù)算編制、報送、審核、批復(fù)等預(yù)算工作。在早期的部門預(yù)算編報工作中，使用的是單機(jī)版的預(yù)算編報軟件；自2019年開始，財政部門開發(fā)了網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)，用于部門預(yù)算編報工作。相較于單機(jī)版軟件，網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)在數(shù)據(jù)傳遞效率、明確職責(zé)分工、多崗位協(xié)同編報等方面有所改善，但是仍然存在不足之處。比如，未貫通全部預(yù)算編報流程環(huán)節(jié)、自定義審核功能缺失、數(shù)據(jù)填報導(dǎo)入功能不完善。目前，部門預(yù)算管理信息系統(tǒng)沒有和各類業(yè)務(wù)系統(tǒng)相結(jié)合。部門預(yù)算編報系統(tǒng)和預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)管理、政府采購等其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)，未能全面貫通、銜接交互、共享數(shù)據(jù)。例如，基層預(yù)算單位編制政府采購預(yù)算，由于需要采集較為詳細(xì)的政府采購預(yù)算數(shù)據(jù)，而部門預(yù)算編報系統(tǒng)填報的政府采購內(nèi)容較為簡單；單位在編制政府采購預(yù)算之前，先要通過其他系統(tǒng)或其他方式，采集詳細(xì)的政府采購數(shù)據(jù)；然后，再將上述詳細(xì)數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換成部門預(yù)算格式，填入部門預(yù)算系統(tǒng)中。另外，填報兩個系統(tǒng)增加了預(yù)算編制的工作量，并且在填報之后，還需要對兩個系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行核對，以保證數(shù)據(jù)的一致性，這也增加了預(yù)算審核的工作量。

4.過于依賴人工方式審核

人工方式審核不可或缺，但也存在較多弊端。首先，人工方式審核耗費(fèi)時間長、效率低下。其次，預(yù)算數(shù)據(jù)較為復(fù)雜，人工審核容易出錯，而且容易遺漏，無法做到面面俱到。最后，人工審核的質(zhì)量過于依賴個人的專業(yè)水平，但是個人很難掌握所有的審核要求和規(guī)則。另外，在多人審核時，每個人對審核要求的理解不同，難以保證審核標(biāo)準(zhǔn)的一致性，審核質(zhì)量無法得到保障。

三、部門預(yù)算“編審一體化”構(gòu)想

為提高預(yù)算編制及審核的效率，保證預(yù)算數(shù)據(jù)質(zhì)量，解決預(yù)算工作中存在的問題，因此，對部門預(yù)算編制及審核工作的基礎(chǔ)、權(quán)限、方式、規(guī)則、流程等內(nèi)容，提出一體化融合的構(gòu)想，從而實(shí)現(xiàn)“編審一體化”。

1.基礎(chǔ)設(shè)施

為了實(shí)現(xiàn)“編審一體化”，首先需要具備高效、安全的信息網(wǎng)絡(luò)，以及數(shù)據(jù)安全保護(hù)措施，以保證預(yù)算數(shù)據(jù)的安全傳遞和存儲。其次，需要建立能夠?qū)崿F(xiàn)相應(yīng)功能的預(yù)算編制及審核軟件系統(tǒng)。該軟件系統(tǒng)將面向所有參與部門預(yù)算編報及審核工作的預(yù)算主體。最后，在實(shí)現(xiàn)“編審一體化”基本功能的基礎(chǔ)上，還可針對當(dāng)前預(yù)算信息系統(tǒng)的不足進(jìn)行完善，以實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、資產(chǎn)、政府采購等各項業(yè)務(wù)的全面貫通、銜接交互、有效制衡，推進(jìn)財政系統(tǒng)與部門系統(tǒng)互聯(lián)互通、信息共享。

2.權(quán)限配置

“編審一體化”系統(tǒng)用戶實(shí)行分級授權(quán)管理。日常操作用戶可分為兩類，編報類和審核類；分別對應(yīng)預(yù)算編制報送權(quán)限和審核批準(zhǔn)權(quán)限。除此之外，還可以為技術(shù)人員分配系統(tǒng)設(shè)置、維護(hù)、開發(fā)方面的權(quán)限，但不能同時設(shè)定預(yù)算編制報送權(quán)限和審核批準(zhǔn)權(quán)限。具有預(yù)算填報需求的各級預(yù)算主體應(yīng)該配置編報類權(quán)限，這類權(quán)限需要結(jié)合部門預(yù)算工作流程和職責(zé)進(jìn)行設(shè)置。例如，根據(jù)人事管理、項目管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)管理等不同職責(zé)劃分，分別設(shè)置不同的預(yù)算填報內(nèi)容。承擔(dān)預(yù)算審核職責(zé)的預(yù)算主體應(yīng)該配置審核類權(quán)限，用于外部主體上報預(yù)算或本級主體編制預(yù)算的審核工作。審核權(quán)限所對應(yīng)的預(yù)算內(nèi)容，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際工作需要進(jìn)行劃分，不一定與預(yù)算編報職責(zé)的相關(guān)內(nèi)容一一對應(yīng)。

3.審核方式

首先，在審核預(yù)算數(shù)據(jù)時，利用計算機(jī)相關(guān)技術(shù)手段，按照事先配置的電子化規(guī)則或預(yù)置數(shù)據(jù)，進(jìn)行自動比較、分析、驗證等操作，以判斷其是否滿足時間性、程序性、內(nèi)容性等審核要求，并反饋審核結(jié)果，以達(dá)到既定的審核目的。其次，對于非標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)的模糊檢查判斷，以及系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算數(shù)據(jù)與系統(tǒng)外資料信息的比較、分析、驗證等審核，計算機(jī)審核可能無法勝任，必須依靠具有專業(yè)知識和職業(yè)判斷力的工作人員進(jìn)行審核。例如，項目績效文本內(nèi)容是否完善，編制內(nèi)人員數(shù)與附件資料是否一致，新增購置車輛和設(shè)備的理由是否充分等。最后，計算機(jī)審核速度快、結(jié)果準(zhǔn)確、效率高，適合大量數(shù)據(jù)的檢查工作。在保證審核效果的情況下，應(yīng)該充分利用各種前沿技術(shù)手段，如大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能技術(shù)。

4.審核規(guī)則

事先配置審核規(guī)則和預(yù)置審核數(shù)據(jù)，屬于審核類權(quán)限用戶的職責(zé)。審核規(guī)則和預(yù)置審核數(shù)據(jù)的質(zhì)量，對實(shí)現(xiàn)審核目標(biāo)具有十分重要的作用。同時，計算機(jī)審核的審核結(jié)果應(yīng)該及時、詳細(xì)地反饋給相關(guān)用戶。根據(jù)審核結(jié)果的后續(xù)應(yīng)對方式不同，審核規(guī)則可以分為三種類型：提示性審核、核實(shí)性審核、強(qiáng)制性審核。提示性審核表示符合審核規(guī)則，通過了審核并可以上報，但會提醒編制主體適當(dāng)關(guān)注提示信息；核實(shí)性審核表示沒有通過審核規(guī)則的檢驗，數(shù)據(jù)可能存在錯誤或不當(dāng)之處，也可能是特例情況導(dǎo)致的，需要通過修改數(shù)據(jù)，或保留數(shù)據(jù)但需要填寫核實(shí)性說明才能上報，核實(shí)性說明是對相應(yīng)預(yù)算數(shù)據(jù)的解釋說明，該說明應(yīng)清晰、充分、適當(dāng)；強(qiáng)制性審核表示數(shù)據(jù)存在錯誤，不符合審核規(guī)則且不可能存在特例情況，出現(xiàn)該類錯誤的預(yù)算如果不修改正確就不得進(jìn)行上報。預(yù)置審核數(shù)據(jù)是指特定審核規(guī)則發(fā)揮作用所必須使用的，預(yù)先存儲在系統(tǒng)中的確定數(shù)據(jù)和資料。比如，在“一下”階段財政部門下達(dá)的預(yù)算控制數(shù)、新增資產(chǎn)控制數(shù)等。

5.流程綜述

首先，由各級預(yù)算主體使用審核類權(quán)限，設(shè)置本級的審核規(guī)則、預(yù)置審核用數(shù)據(jù)、編寫審核公式。其次，具有預(yù)算編制職責(zé)的主體，使用編報類權(quán)限進(jìn)行預(yù)算編制，并上報上級主體；在填寫或上報的過程中，隨時可以按照已設(shè)置的審核規(guī)則進(jìn)行數(shù)據(jù)核驗，審核無誤的預(yù)算方可進(jìn)行上報。最后，能成功上報的預(yù)算，相當(dāng)于完成了預(yù)算審核，避免了上報、審核、報錯、修改、重新上報的低效編審模式。另外，因為審核規(guī)則可以多層級生效，在編制過程中就可以滿足多層次、多主體的審核要求，避免了多方審核、重復(fù)審核。

四、結(jié)語

部門預(yù)算“編審一體化”建設(shè)，可以有效提升預(yù)算管理信息化水平，將大大提升部門預(yù)算編制及審核的效率，改善數(shù)據(jù)質(zhì)量，減輕編審工作量，縮短部門預(yù)算工作周期。但是這項工作涉及編制方法、管理模式、運(yùn)行機(jī)制和職責(zé)配置等多方面的優(yōu)化，不僅依賴現(xiàn)實(shí)的技術(shù)條件和安全保障措施，還需要以財政部門為首的各部門的大力推進(jìn)和積極參與，不可能一蹴而就，需要逐步完善。

參考文獻(xiàn)

1.王瑩.淺析事業(yè)單位預(yù)算編制的問題與對策.現(xiàn)代審計與會計，2020（9）.

作者:沈杰 單位:中國科學(xué)院合肥物質(zhì)科學(xué)研究院