西方國家的失業(yè)保險制度研討

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20世紀70年代以后，由于新一輪金融危機造成嚴重的經(jīng)濟滯漲，為了刺激經(jīng)濟、提高就業(yè)率，英國政府又制定了一系列法律，如1970年《同工同酬法》，1975年《就業(yè)保護法》和《性別歧視禁止法》等［1］。到了1976年，考慮到上述法律在功能上可以進一步相互協(xié)調(diào)和配合，由貿(mào)易部整合相關(guān)法律并最終由議會通過了一部新的《社會保障法》，以幫助失業(yè)工人的就業(yè)和生活問題。然而，上述措施的實施并沒有取得預期效果。直到1979年，撒切爾夫人執(zhí)政后，進一步采取激進的改革方式，特點是加強對失業(yè)工人等弱勢群體的保護。1988年制定了《就業(yè)法》，1995年又對1976年的《社會保障法》進行大量修訂，主要目的在于擴大失業(yè)保險的覆蓋面，增加對失業(yè)工人的保險待遇等。這一系列組合式的失業(yè)保險法律的制定，有效緩解了英國的就業(yè)壓力，同時帶來了英國經(jīng)濟的持續(xù)增長。

德國雖然完成工業(yè)革命的時間較晚，但發(fā)展迅速，在第二次工業(yè)革命期間就已經(jīng)完成了對英國的超越，成為資本主義世界強國。然而，19世紀末20世紀初，德國經(jīng)濟開始進入大蕭條，失業(yè)問題開始加劇。在解決失業(yè)問題的第一階段，德國學習了英國的相關(guān)經(jīng)驗，先后頒布了一系列有關(guān)促進就業(yè)和保護失業(yè)工人的法律。比如，1918年的《工人保護法》《勞動時間法》;1922年的《工作介紹法》《工業(yè)法院法》《勞動擴張法》《勞動仲裁法》;1926年的《勞動法院法》;1927年的《職業(yè)介紹和失業(yè)保險法》以及1934年的《國民勞動秩序法》等。德國通過立法，逐步建立起失業(yè)保險法律體系。第二次世界大戰(zhàn)以后，德國的經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，經(jīng)濟發(fā)展幾乎停止，大量人口失業(yè)。所以，德國政府把促進就業(yè)作為社會政治經(jīng)濟發(fā)展的重要目標。這一時期失業(yè)保險方面主要適用的是1967年的《促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長法》和1969年的《就業(yè)促進法》［2］。在長期治理失業(yè)的過程中，德國政府發(fā)現(xiàn)，要想解決失業(yè)，保證充分就業(yè)，必須由國家出面，對失業(yè)問題進行全方位的宏觀治理。這一思想被后人總結(jié)為“魔力四邊形”，即政府應當把解決失業(yè)放在一個總體的經(jīng)濟目標當中，具體而言就是把充分就業(yè)、經(jīng)濟增長、通貨穩(wěn)定和對外經(jīng)濟平衡確定為國家宏觀調(diào)控的四大目標。國家通過對宏觀目標的實現(xiàn)來完成對失業(yè)的綜合治理。這一思路，對世界各國解決失業(yè)問題具有里程碑式的意義。

美國是在兩次世界大戰(zhàn)中崛起的國家，同時也飽受失業(yè)問題之困擾。為了刺激經(jīng)濟，解決日益嚴重的失業(yè)問題，美國亦開始建立符合自己國情的失業(yè)保險制度。1933年，羅斯福開始推行“羅斯福新政”，新政中的一個重點工作就是對失業(yè)進行救濟。1935年，美國頒布《聯(lián)邦社會保障法》，這是一部對美國就業(yè)制度和失業(yè)保險制度的建立產(chǎn)生了直接影響的重要法律。這部法律中有兩項內(nèi)容最為重要:第一，規(guī)定由政府投資大力興辦公共工程，給失業(yè)工人創(chuàng)制就業(yè)機會;第二，該法令專門對就業(yè)作出規(guī)定，指出就業(yè)是由美國政府承擔責任，并建立有雇主與雇員勞動關(guān)系的任何行業(yè)提供任何勞務，同時明確農(nóng)業(yè)勞動力不屬于就業(yè)的范疇。這是世界范圍內(nèi)第一次以立法形式將純農(nóng)業(yè)人口排除在失業(yè)救濟范圍之外，也是第一次以法律形式明確政府有責任幫助失業(yè)工人實現(xiàn)再就業(yè)。20世紀60年代，美國進入了經(jīng)濟增長新時期。由于產(chǎn)業(yè)升級進程加快，一方面是夕陽產(chǎn)業(yè)中出現(xiàn)大量失業(yè)工人;另一方面則是朝陽行業(yè)中大量的空余崗位無人填補。在這一時期，美國政府的主要任務是加強職業(yè)技術(shù)培訓、提高勞動力知識素質(zhì)。為此，美國政府頒布實施的有關(guān)法令，主要有1962年—1967年的《人力資源開發(fā)與培訓法》《職業(yè)教育法》《同工同酬法》《就業(yè)機會法》《工作刺激計劃》和《就業(yè)年齡歧視法》［3］。值得關(guān)注的是，職業(yè)教育和職業(yè)培訓系統(tǒng)的建立，使得美國工人不僅是職業(yè)技能得到提升，職業(yè)抗風險能力得以加強，更為重要的是整個職業(yè)教育和培訓全部由政府出面進行。

與西方國家不同的是，我國改革開放以前，在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，囿于對社會主義性質(zhì)問題的狹隘理解以及統(tǒng)包統(tǒng)配的就業(yè)方針，國內(nèi)理論界一直否認失業(yè)問題的存在，認為失業(yè)是資本主義制度下的一種社會現(xiàn)象。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的建立與發(fā)展，特別是我國目前正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，日益嚴峻的就業(yè)形勢也迫使我們重新審視有關(guān)失業(yè)的問題。西方國家的失業(yè)保險法律制度，對完善我國失業(yè)保險法律相關(guān)制度具有啟示意義。

(一)重視失業(yè)工人的救濟

失業(yè)是西方各國政府一直關(guān)注的問題，既然消除失業(yè)是不可能的事，那么面對失業(yè)工人，政府首先要做的就是救濟失業(yè)工人，并保障他們的基本生活，這也是失業(yè)法律制度中第一項重要功能。從西方各國的做法來看，救濟失業(yè)工人的主要方式，就是提高失業(yè)工人失業(yè)保險金待遇。從這種方式來看，國家在其中扮演的角色相對消極。但是我們必須看到，在失業(yè)時能夠保障基本生活，是每一個失業(yè)工人生存的依靠，同時也是為今后再就業(yè)做的物質(zhì)儲備。所以，盡管此種方式相對陳舊，但必須承認，在應對初期時的失業(yè)問題時，它是比較有效的。但是應當注意的是，對于失業(yè)保險的待遇一定不能過高，以高于最低生活水平但低于最低工資水平為宜。因為高失業(yè)待遇可能帶來延緩就業(yè)問題。如英國在《失業(yè)保險法》中規(guī)定，政府支付的失業(yè)金，一般是失業(yè)人員在失業(yè)前工資的40%—75%［4］。這意味著，失業(yè)人員所領(lǐng)取的失業(yè)保險金完全可以維持其在失業(yè)期間的基本生活甚至是較高生活。這種高失業(yè)待遇使得失業(yè)人員寧愿失業(yè)而不愿放棄享受閑暇。為此，1997年上臺的英國首相布萊爾提出了“第二代福利”的思想。該思想的本質(zhì)就是要消除勞動者對福利的依賴，鼓勵人們工作。為此，布萊爾之后的歷屆政府頂著巨大壓力，出臺法律來降低失業(yè)救濟金標準和嚴格限制給付條件。

(二)落實政府促進就業(yè)功能

從德國的“魔力四邊形”，到2000年被稱為美國最大規(guī)模的一次就業(yè)體制改革的法律———《勞動力投資體系法》頒布，政府在解決失業(yè)問題時的功能，早已從過去的被動消極變?yōu)橹鲃臃e極防患于未然，即保障就業(yè)。美國早在羅斯福新政時期，就明確了政府是保障就業(yè)的唯一主體。為了增強勞動力的職業(yè)抗風險能力，落實政府在失業(yè)問題上的責任，美國政府積極推行職業(yè)教育與職業(yè)培訓的政策。由于經(jīng)濟快速發(fā)展，使得勞動力抗職業(yè)風險能力不足。美國職業(yè)教育與培訓，其建立的基礎(chǔ)是美國政府對整個宏觀經(jīng)濟的把握。因為如果沒有對經(jīng)濟發(fā)展進行有效預期，那么開設的職業(yè)課程將很快被市場淘汰。目前，美國人將該國的職業(yè)培訓總結(jié)為“一站式”服務法律，它包括職業(yè)分析、擇業(yè)推薦、就業(yè)培訓和從業(yè)調(diào)查。更難得的是，這樣的政府服務又是與就業(yè)者的個性化相結(jié)合的，體現(xiàn)了美國政府的再就業(yè)制度向著人性化方向發(fā)展。2008年6月，美國失業(yè)率升至5．5%，達到了自危機爆發(fā)以來的最高點。然而，在全球蔓延開來的經(jīng)濟危機來勢洶洶，但是美國失業(yè)率依然保持在社會經(jīng)濟可以承受的范圍，除了得益于十幾年來美國經(jīng)濟增長作為物質(zhì)保障以外，也得益于美國政府自2000年以來對《勞動力投資體系法》的全面貫徹執(zhí)行。

(三)出臺專門政策解決產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失業(yè)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級改造帶來的失業(yè)，一直是世界各國解決失業(yè)問題的一個難點。針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性失業(yè)，德國提出了解決該問題的完整思路，即出臺專門政策加以調(diào)控，比如對魯爾工業(yè)區(qū)失業(yè)問題的解決。德國的魯爾區(qū)是歐洲傳統(tǒng)的老工業(yè)區(qū)，鋼鐵冶煉業(yè)十分發(fā)達。但是這種對于資源過度依賴的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在第三次科技革命到來以后，很快就面臨產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的被迫轉(zhuǎn)型，于是龐大的失業(yè)隊伍在所難免。解決失業(yè)工人的生活、就業(yè)，成為考驗德國政府執(zhí)政能力的一大難題。經(jīng)過一系列縝密研究，德國政府提出了專門的政策:一是在失業(yè)工人層面，政府要求年紀大的提前退休，其余的接受培訓，轉(zhuǎn)移到其他工業(yè)領(lǐng)域就業(yè)。二是在企業(yè)層面，政府大量扶持當?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)、服務業(yè)和中小企業(yè)。三是德國政府開始投資辦學，目前魯爾區(qū)已經(jīng)成為歐洲大學密度最高的地區(qū)，魯爾區(qū)的產(chǎn)業(yè)升級順利完成。

(四)著力發(fā)展中小型企業(yè)

在西方各國積極保障就業(yè)的政策中，發(fā)展中小企業(yè)是政府擴大就業(yè)需求的重要手段。德國解決魯爾區(qū)的失業(yè)問題，還有美國解決金融危機帶來的失業(yè)問題，主要手段都離不開發(fā)展中小型企業(yè)。據(jù)統(tǒng)計，美國目前的2000多萬個企業(yè)，其中99%是小企業(yè)，而小企業(yè)的銷售額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的50%左右，就業(yè)人數(shù)占總數(shù)的53%［5］。失業(yè)人員自主創(chuàng)業(yè)或者到小企業(yè)就業(yè)己經(jīng)成為美國就業(yè)的一個明顯特點。而美國政府也為小企業(yè)的發(fā)展提供各種有效的支持，如各州設立小企業(yè)開發(fā)中心，推廣為小企業(yè)服務的就業(yè)培訓計劃，建立“小企業(yè)孵化基地”，以低價租賃方式提供創(chuàng)業(yè)場地、設備和工具，動員教育、科研、經(jīng)濟等部門對小企業(yè)提供技術(shù)、信息、信用擔保、市場分析、政策咨詢、開業(yè)指導等幫助，促進小企業(yè)的發(fā)展。1994年，美國就業(yè)人數(shù)增長330萬，其中62%在小企業(yè)就業(yè)。

我們必須看到，西方各發(fā)達國家大都經(jīng)歷過或仍在經(jīng)歷著諸如經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整期以及經(jīng)濟危機所帶來的持續(xù)失業(yè)問題。我們甚至可以這樣預言，只要市場經(jīng)濟運行模式不變，失業(yè)問題必將成為各國政府必須著力解決的問題。同時我們也應該認識到，任何國家在治理失業(yè)問題時從來都不是一帆風順的。比如，英國高失業(yè)保險待遇造成的就業(yè)遲緩問題等等。從上述經(jīng)驗、教訓中，我們可以得到如下認識。第一，政府是解決國家失業(yè)問題的主要推動力量，失業(yè)問題是一個事關(guān)國計民生，同時又是一個紛繁復雜的社會問題。沒有國家對宏觀經(jīng)濟的整體把握，很難實現(xiàn)對失業(yè)問題的解決。第二，要想建立一個適合我國自身國情特點的失業(yè)保險法律制度，必須有效發(fā)揮該制度的兩項功能:一是保障失業(yè)人員的最低生活;二是政府必須積極為失業(yè)人員創(chuàng)造再就業(yè)的機會。只有該兩項功能的協(xié)調(diào)發(fā)揮，才能真正保證充分就業(yè)目標的實現(xiàn)。第三，我國的立法者、政策制定者，在解決中國失業(yè)問題時，對任何他國的措施都不能盲目搬套，不能脫離中國的國情。（本文作者：李輝 單位：山西財經(jīng)大學 法學院）