存款保險制度綜合效應分析

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摘要：伴隨我國利率市場化改革的穩(wěn)步推進，存款保險制度的出臺成為必然。本文綜合分析存款保險制度的正負效應，提出通過加強銀行監(jiān)管、強化市場約束、強化存款人風險意識、建立相對獨立的存款保險機構等方式進一步完善我國存款保險制度。2013年7月20日起，央行全面放開金融機構貸款利率管制，銀行間同業(yè)市場和貸款的利率市場化已基本實現，存款利率雖仍被管制，但央行多次表示未來將逐步放開存款利率。從國際經驗來看，自由利率環(huán)境下，高息攬儲成為小銀行的重要競爭手段，其資產風險越來越大，一旦被認為有違約風險必然會導致擠兌。伴隨我國利率市場化改革步伐的加快，存款保險制度的出臺成為必然。2014年10月29日，國務院第67次常務會議通過了《存款保險條例》（以下簡稱《條例》），并于2015年5月1日起施行。在2016年6月舉辦的陸家嘴論壇上，央行副行長張濤表示：“對于經營出現風險、經營出現失敗的金融機構，要建立有序的處置和退出框架，允許金融機構有序破產?！?，這也是對《條例》的進一步解讀。

一、存款保險制度概述

根據《條例》所述，存款保險是指投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照規(guī)定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。存款保險制度有廣義和狹義之分。廣義的存款保險制度包括隱性存款保險制度和顯性存款保險制度。隱性存款保險制度多見于發(fā)展中國家或者國有控股銀行占主導的銀行體系中，指沒有專門的存款保險機構或明確的制度安排，但在金融機構面臨倒閉時，由國家出面對存款人提供某種形式的保護，從而形成公眾對存款保險的預期。而顯性存款保險制度多見于以美國、日本、德國等為代表的發(fā)達國家，是指國家建立專門的存款保險機構和專項的存款保險基金，并通過法律形式對存款保險制度的具體內容做出明確規(guī)定。狹義的存款保險制度僅指顯性的存款保險制度。

二、存款保險制度的綜合效應

（一）正面效應。1.保護存款人的利益，維持金融秩序穩(wěn)定。在金融活動中，往往存在信息的不對稱。對大多數存款人來說，不可能對其在存款機構所存款項的用途有全面的了解，也就不可能對存款機構的經營策略進行有效監(jiān)督。因而存款人相較存款機構而言，一般處于信息的劣勢方。建立存款保險制度，一方面可以監(jiān)督銀行業(yè)務，及時提出警告；另一方面，金融機構面臨破產倒閉時，存款保險機構能夠通過運用保險基金進行及時、科學的現金賠償，最大限度減少對存款人的損害。當金融機構發(fā)生破產風險時，存款人因為有了存款保險制度，在心理上有了安全感，減少了擠兌發(fā)生的可能性，既保護了存款人的利益，同時有效維護了金融秩序的穩(wěn)定。2.加快利率市場化進程，深化金融體制改革。利率是經濟中最根本的一個定價，利率定價不合理會影響到整個市場資金的合理配置。當前國內影子銀行與互聯網金融的快速發(fā)展都與利率市場化不到位有關，因此必須不斷推進利率市場化改革。而在利率市場化進程中，銀行間的競爭加劇，又加大了部分銀行破產倒閉的可能性。存款保險制度的建立有助于靈活運用多種方式進行危機處置，從而有效降低和分散利率市場化風險。因此，在利率市場化推進過程中，建立存款保險制度是我國深化金融體制改革的必由之路。3.營造公平競爭環(huán)境，形成合理金融體系。從我國金融體系現狀來看，大型銀行尤其是國有控股四大銀行實力雄厚，網點眾多，加上有國家信譽作為擔保，被認為是“大而不能倒”。同時政府為維持金融體系的穩(wěn)定，通常會對大銀行采取一些支持政策，避免其倒閉帶來的巨大影響，因此大銀行具有天然的競爭優(yōu)勢。而存款人出于對大銀行存款安全的信賴，也更傾向于將錢存在大銀行，更易形成大銀行的壟斷局面。建立存款保險制度可以使不同規(guī)模銀行的存款人獲得相同的安全感，金融競爭環(huán)境得到優(yōu)化，有利于形成更加合理的銀行體系。4.完善金融機構退出機制，減輕國家或央行在銀行倒閉中承擔的風險。金融機構因經營不善等原因破產倒閉，符合市場經濟的一般規(guī)律，只要不發(fā)生多米諾效應造成整個金融體系的癱瘓，就應當允許其破產。但是，由于金融機構尤其是銀行在我國國民經濟中具有特殊重要性，政府一般會采取較為保守的方式處理問題金融機構，而權衡各方利益必然會延誤處理問題的最佳時機。此外，目前我國隱性存款保險制度的覆蓋面非常廣，在處理金融機構市場退出時，通常有兩種做法：一是借助財政撥款；二是央行充當最后貸款人角色，對其進行再貸款。因此，國家或央行承擔了金融機構主要債務清償責任。存款保險制度建立后，當金融機構面臨破產退市時，專業(yè)的存款保險機構的介入可以有效控制風險，降低處置成本，使得問題金融機構能迅速、有序、平穩(wěn)退出市場，同時，由存款保險機構處理破產金融機構巨額債務的清償工作，也會有效減輕國家或央行的壓力。5.提升金融監(jiān)管能力，完善風險監(jiān)管制度。通過建立存款保險制度，由存款保險機構在銀行出現風險時承擔保證支付責任，這就要求存款保險機構認真改造其職責，對參保金融機構的日常經營活動進行必要的監(jiān)督檢查，以確保金融機構的穩(wěn)健經營。這使得存款保險機構成為專業(yè)的金融機構監(jiān)管機構。因此，存款保險制度不僅能夠進行事后及時補救，還能起到事前防范的作用，成為央行金融監(jiān)管的補充手段，有助于金融監(jiān)管水平的提高。（二）負面效應。1.道德風險問題。在存款保險制度中，道德風險是指在經濟活動中交易的一方從追求自身效益最大化角度出發(fā)，做出損害另一方利益的決策或行動。道德風險被認為是存款保險制度最大的負面問題，可能產生的道德風險主要有三個方面：存款人的道德風險。在未建立存款保險制度的情況下，出于對金融機構存款安全的考量，存款人往往會對金融機構進行多方面的了解監(jiān)督，從而避免金融機構破產帶來的經濟損失。而建立存款保險制度后，存款人出于對存款保險機構的依賴，只對較高的收益率感興趣，對于存款機構的了解監(jiān)督積極性會大大降低。這使得低效率甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款，產生存款人的道德風險。參保金融機構的道德風險。建立存款保險制度后，金融機構將存款保險機構視為保險箱，減少了經營風險引致擠兌的壓力，加上存款人對較高收益感興趣，因而更傾向于從事風險較高和利潤較大的經營活動，如高息攬存、發(fā)放高風險貸款等。因此，存款保險制度在一定程度可能使參保金融機構將部分經營分險轉嫁到存款保險機構。金融監(jiān)管機構的道德風險。金融監(jiān)管機構的工作重點主要是維護金融體系的安全和穩(wěn)定，確保銀行不倒閉是金融體系穩(wěn)定的重要標志。建立存款保險制度，使銀行避免了擠兌可能導致的倒閉風險，而有經營風險的問題銀行可能還會因為存款保險機構的援助而難以倒閉，這種制度下也會使得金融監(jiān)管機構放松其監(jiān)管職責，延誤了處置存在問題金融機構的時機，導致風險程度增加，造成日后解決問題的難度加大。2.逆向選擇問題。所謂逆向選擇，一般是指在信息不對稱的情況下，交易雙方中信息占優(yōu)勢的一方利用其更充分的信息使得交易朝著更有利于自己的方向發(fā)展。在存款保險制度中，參保金融機構知道自己的真實風險，而存款保險機構往往不知情，通常只能根據金融機構的平均風險來擬定保費。在自愿加入的存款保險制度中，那些資產質量優(yōu)良、經營穩(wěn)健的金融機構可能會由于自身抗風險能力強而拒絕過高的保費定價。相反，那些資產質量較差、經營風險大的金融機構則積極參保以吸引存款人。這樣，由于參保的金融機構經營能力越來越差，存款保險公司會進一步提高保險費率，這又會導致更多經營狀況較好的金融機構拒絕參保。這樣惡性循環(huán)下去，只剩下經營狀況最差、風險最高的金融機構留在存款保險體系中，存款保險制度必然無法長期維持下去，最終導致存款保險體系的瓦解。3.委托—問題。是指人在行為上以自身利益為首位，而不是委托人的利益。在存款保險制度中，存款保險機構在決策行動上可能將自身利益置于存款人和社會公眾利益之上，為盡量避免保險基金的支出而延緩對有問題金融機構的處置，導致處置成本增加，或是可能受到政府干預而對應破產問題金融機構提供資金支持以延遲破產。委托—問題的存在易造成存款保險機構尋租行為的發(fā)生，影響存款保險制度效用的發(fā)揮。4.加大經營成本。實行存款保險制度，參保金融機構必定要向存款保險機構繳納保費。如果以投保金融機構存款額作為保費基礎，那么國有大型商業(yè)銀行的資金成本上升比例將大大高于中小銀行，必然會極大增加國有大型銀行的經營成本，這對于中國當前以國有控股大型商業(yè)銀行為主體的銀行體系將產生更為顯著的影響。

三、完善存款保險制度建議

（一）加強銀行監(jiān)管，強化市場約束。為有效防止金融機構的道德風險發(fā)生，加強對金融機構的監(jiān)管是重中之重。一方面，要對金融機構的資產質量、流動性、資本充足率、以及內控管理等方面進行嚴格的監(jiān)督，除了監(jiān)督金融機構經營行為的合規(guī)性外，還要對其經營活動的風險性進行有效約束監(jiān)管。另一方面，要利用市場的監(jiān)管力量，完善金融機構的信息披露制度，提高金融機構經營活動的透明度。通過制定強制性的規(guī)章制度，要求金融機構及時、準確地向社會披露包括資產水平、風險情況和經營狀況等信息，讓金融機構直接面對市場的壓力和監(jiān)督，自覺規(guī)范經營行為，改善經營狀況，提高經營水平。（二）強化存款人的風險意識。存款人對金融機構的監(jiān)督其實是最直接有效的。但由于存款保險制度在防止擠兌現象、維護金融體系的穩(wěn)定方面所起的重要作用，也因此弱化了存款人監(jiān)督金融機構的主動性。要加大宣傳力度，使存款人明了，有了存款保險并不代表金融機構不會發(fā)生風險，存款人的索賠在金融機構破產清算中雖在首位，但當保額不足以彌補損失時，存款人仍可能承受一定的損失。因此，仍然要強化存款人的風險意識。（三）實行差別保費定價。在單一保險費率制度下，銀行無論風險高低都要支付相同的保費，這一方面造成了金融機構風險追求導致的道德風險，另一方面也會使經營穩(wěn)健的低風險金融機構作出退出存款保險制度的逆向選擇。因此，可以根據金融機構經營風險的不同程度確定不同的保險費率，實行差別保費定價，通過提高金融機構高風險經營活動的成本，有效降低發(fā)生道德風險和逆向選擇的可能。（四）建立相對獨立的存款保險機構。已出臺的《存款保險條例》中暫未設立獨立的存款保險機構，而是由央行下屬的金融穩(wěn)定局管理。根據國際上的經驗，建立存款保險制度的國家大多設有獨立自主經營的存款保險機構，這種獨立性使得存款保險機構本身具有更明確的權責劃分，利益與風險相匹配，具有較高的運行效率，從而避免行政機關的許多弊端。目前中國經濟還處于轉軌時期，市場機制還不夠健全，各級政府對于經濟活動的過度干預普遍存在，此外，存款保險機構與金融機構的交流非常密切。因此，設立相對獨立的存款保險機構可以有效減少政府的過多干預和尋租行為帶來的負面影響。

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作者:陳瑋瑋 崔亮東 王慧 單位:農業(yè)銀行南京雨花臺支行