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存款保險(xiǎn)制度綜合效應(yīng)分析

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存款保險(xiǎn)制度綜合效應(yīng)分析

摘要:伴隨我國利率市場化改革的穩(wěn)步推進(jìn),存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)成為必然。本文綜合分析存款保險(xiǎn)制度的正負(fù)效應(yīng),提出通過加強(qiáng)銀行監(jiān)管、強(qiáng)化市場約束、強(qiáng)化存款人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、建立相對(duì)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等方式進(jìn)一步完善我國存款保險(xiǎn)制度。2013年7月20日起,央行全面放開金融機(jī)構(gòu)貸款利率管制,銀行間同業(yè)市場和貸款的利率市場化已基本實(shí)現(xiàn),存款利率雖仍被管制,但央行多次表示未來將逐步放開存款利率。從國際經(jīng)驗(yàn)來看,自由利率環(huán)境下,高息攬儲(chǔ)成為小銀行的重要競爭手段,其資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)越來越大,一旦被認(rèn)為有違約風(fēng)險(xiǎn)必然會(huì)導(dǎo)致擠兌。伴隨我國利率市場化改革步伐的加快,存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)成為必然。2014年10月29日,國務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過了《存款保險(xiǎn)條例》(以下簡稱《條例》),并于2015年5月1日起施行。在2016年6月舉辦的陸家嘴論壇上,央行副行長張濤表示:“對(duì)于經(jīng)營出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營出現(xiàn)失敗的金融機(jī)構(gòu),要建立有序的處置和退出框架,允許金融機(jī)構(gòu)有序破產(chǎn)?!?,這也是對(duì)《條例》的進(jìn)一步解讀。

一、存款保險(xiǎn)制度概述

根據(jù)《條例》所述,存款保險(xiǎn)是指投保機(jī)構(gòu)向存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)交納保費(fèi),形成存款保險(xiǎn)基金,存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)依照規(guī)定向存款人償付被保險(xiǎn)存款,并采取必要措施維護(hù)存款以及存款保險(xiǎn)基金安全的制度。存款保險(xiǎn)制度有廣義和狹義之分。廣義的存款保險(xiǎn)制度包括隱性存款保險(xiǎn)制度和顯性存款保險(xiǎn)制度。隱性存款保險(xiǎn)制度多見于發(fā)展中國家或者國有控股銀行占主導(dǎo)的銀行體系中,指沒有專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或明確的制度安排,但在金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉時(shí),由國家出面對(duì)存款人提供某種形式的保護(hù),從而形成公眾對(duì)存款保險(xiǎn)的預(yù)期。而顯性存款保險(xiǎn)制度多見于以美國、日本、德國等為代表的發(fā)達(dá)國家,是指國家建立專門的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和專項(xiàng)的存款保險(xiǎn)基金,并通過法律形式對(duì)存款保險(xiǎn)制度的具體內(nèi)容做出明確規(guī)定。狹義的存款保險(xiǎn)制度僅指顯性的存款保險(xiǎn)制度。

二、存款保險(xiǎn)制度的綜合效應(yīng)

(一)正面效應(yīng)。1.保護(hù)存款人的利益,維持金融秩序穩(wěn)定。在金融活動(dòng)中,往往存在信息的不對(duì)稱。對(duì)大多數(shù)存款人來說,不可能對(duì)其在存款機(jī)構(gòu)所存款項(xiàng)的用途有全面的了解,也就不可能對(duì)存款機(jī)構(gòu)的經(jīng)營策略進(jìn)行有效監(jiān)督。因而存款人相較存款機(jī)構(gòu)而言,一般處于信息的劣勢方。建立存款保險(xiǎn)制度,一方面可以監(jiān)督銀行業(yè)務(wù),及時(shí)提出警告;另一方面,金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)倒閉時(shí),存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)能夠通過運(yùn)用保險(xiǎn)基金進(jìn)行及時(shí)、科學(xué)的現(xiàn)金賠償,最大限度減少對(duì)存款人的損害。當(dāng)金融機(jī)構(gòu)發(fā)生破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí),存款人因?yàn)橛辛舜婵畋kU(xiǎn)制度,在心理上有了安全感,減少了擠兌發(fā)生的可能性,既保護(hù)了存款人的利益,同時(shí)有效維護(hù)了金融秩序的穩(wěn)定。2.加快利率市場化進(jìn)程,深化金融體制改革。利率是經(jīng)濟(jì)中最根本的一個(gè)定價(jià),利率定價(jià)不合理會(huì)影響到整個(gè)市場資金的合理配置。當(dāng)前國內(nèi)影子銀行與互聯(lián)網(wǎng)金融的快速發(fā)展都與利率市場化不到位有關(guān),因此必須不斷推進(jìn)利率市場化改革。而在利率市場化進(jìn)程中,銀行間的競爭加劇,又加大了部分銀行破產(chǎn)倒閉的可能性。存款保險(xiǎn)制度的建立有助于靈活運(yùn)用多種方式進(jìn)行危機(jī)處置,從而有效降低和分散利率市場化風(fēng)險(xiǎn)。因此,在利率市場化推進(jìn)過程中,建立存款保險(xiǎn)制度是我國深化金融體制改革的必由之路。3.營造公平競爭環(huán)境,形成合理金融體系。從我國金融體系現(xiàn)狀來看,大型銀行尤其是國有控股四大銀行實(shí)力雄厚,網(wǎng)點(diǎn)眾多,加上有國家信譽(yù)作為擔(dān)保,被認(rèn)為是“大而不能倒”。同時(shí)政府為維持金融體系的穩(wěn)定,通常會(huì)對(duì)大銀行采取一些支持政策,避免其倒閉帶來的巨大影響,因此大銀行具有天然的競爭優(yōu)勢。而存款人出于對(duì)大銀行存款安全的信賴,也更傾向于將錢存在大銀行,更易形成大銀行的壟斷局面。建立存款保險(xiǎn)制度可以使不同規(guī)模銀行的存款人獲得相同的安全感,金融競爭環(huán)境得到優(yōu)化,有利于形成更加合理的銀行體系。4.完善金融機(jī)構(gòu)退出機(jī)制,減輕國家或央行在銀行倒閉中承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)因經(jīng)營不善等原因破產(chǎn)倒閉,符合市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律,只要不發(fā)生多米諾效應(yīng)造成整個(gè)金融體系的癱瘓,就應(yīng)當(dāng)允許其破產(chǎn)。但是,由于金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行在我國國民經(jīng)濟(jì)中具有特殊重要性,政府一般會(huì)采取較為保守的方式處理問題金融機(jī)構(gòu),而權(quán)衡各方利益必然會(huì)延誤處理問題的最佳時(shí)機(jī)。此外,目前我國隱性存款保險(xiǎn)制度的覆蓋面非常廣,在處理金融機(jī)構(gòu)市場退出時(shí),通常有兩種做法:一是借助財(cái)政撥款;二是央行充當(dāng)最后貸款人角色,對(duì)其進(jìn)行再貸款。因此,國家或央行承擔(dān)了金融機(jī)構(gòu)主要債務(wù)清償責(zé)任。存款保險(xiǎn)制度建立后,當(dāng)金融機(jī)構(gòu)面臨破產(chǎn)退市時(shí),專業(yè)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的介入可以有效控制風(fēng)險(xiǎn),降低處置成本,使得問題金融機(jī)構(gòu)能迅速、有序、平穩(wěn)退出市場,同時(shí),由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)處理破產(chǎn)金融機(jī)構(gòu)巨額債務(wù)的清償工作,也會(huì)有效減輕國家或央行的壓力。5.提升金融監(jiān)管能力,完善風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管制度。通過建立存款保險(xiǎn)制度,由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在銀行出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)承擔(dān)保證支付責(zé)任,這就要求存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)認(rèn)真改造其職責(zé),對(duì)參保金融機(jī)構(gòu)的日常經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行必要的監(jiān)督檢查,以確保金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營。這使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)成為專業(yè)的金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此,存款保險(xiǎn)制度不僅能夠進(jìn)行事后及時(shí)補(bǔ)救,還能起到事前防范的作用,成為央行金融監(jiān)管的補(bǔ)充手段,有助于金融監(jiān)管水平的提高。(二)負(fù)面效應(yīng)。1.道德風(fēng)險(xiǎn)問題。在存款保險(xiǎn)制度中,道德風(fēng)險(xiǎn)是指在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中交易的一方從追求自身效益最大化角度出發(fā),做出損害另一方利益的決策或行動(dòng)。道德風(fēng)險(xiǎn)被認(rèn)為是存款保險(xiǎn)制度最大的負(fù)面問題,可能產(chǎn)生的道德風(fēng)險(xiǎn)主要有三個(gè)方面:存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。在未建立存款保險(xiǎn)制度的情況下,出于對(duì)金融機(jī)構(gòu)存款安全的考量,存款人往往會(huì)對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行多方面的了解監(jiān)督,從而避免金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)損失。而建立存款保險(xiǎn)制度后,存款人出于對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的依賴,只對(duì)較高的收益率感興趣,對(duì)于存款機(jī)構(gòu)的了解監(jiān)督積極性會(huì)大大降低。這使得低效率甚至是資不抵債的銀行能夠繼續(xù)吸收存款,產(chǎn)生存款人的道德風(fēng)險(xiǎn)。參保金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。建立存款保險(xiǎn)制度后,金融機(jī)構(gòu)將存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)視為保險(xiǎn)箱,減少了經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)引致擠兌的壓力,加上存款人對(duì)較高收益感興趣,因而更傾向于從事風(fēng)險(xiǎn)較高和利潤較大的經(jīng)營活動(dòng),如高息攬存、發(fā)放高風(fēng)險(xiǎn)貸款等。因此,存款保險(xiǎn)制度在一定程度可能使參保金融機(jī)構(gòu)將部分經(jīng)營分險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)。金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作重點(diǎn)主要是維護(hù)金融體系的安全和穩(wěn)定,確保銀行不倒閉是金融體系穩(wěn)定的重要標(biāo)志。建立存款保險(xiǎn)制度,使銀行避免了擠兌可能導(dǎo)致的倒閉風(fēng)險(xiǎn),而有經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的問題銀行可能還會(huì)因?yàn)榇婵畋kU(xiǎn)機(jī)構(gòu)的援助而難以倒閉,這種制度下也會(huì)使得金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)放松其監(jiān)管職責(zé),延誤了處置存在問題金融機(jī)構(gòu)的時(shí)機(jī),導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)程度增加,造成日后解決問題的難度加大。2.逆向選擇問題。所謂逆向選擇,一般是指在信息不對(duì)稱的情況下,交易雙方中信息占優(yōu)勢的一方利用其更充分的信息使得交易朝著更有利于自己的方向發(fā)展。在存款保險(xiǎn)制度中,參保金融機(jī)構(gòu)知道自己的真實(shí)風(fēng)險(xiǎn),而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往不知情,通常只能根據(jù)金融機(jī)構(gòu)的平均風(fēng)險(xiǎn)來擬定保費(fèi)。在自愿加入的存款保險(xiǎn)制度中,那些資產(chǎn)質(zhì)量優(yōu)良、經(jīng)營穩(wěn)健的金融機(jī)構(gòu)可能會(huì)由于自身抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)而拒絕過高的保費(fèi)定價(jià)。相反,那些資產(chǎn)質(zhì)量較差、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大的金融機(jī)構(gòu)則積極參保以吸引存款人。這樣,由于參保的金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營能力越來越差,存款保險(xiǎn)公司會(huì)進(jìn)一步提高保險(xiǎn)費(fèi)率,這又會(huì)導(dǎo)致更多經(jīng)營狀況較好的金融機(jī)構(gòu)拒絕參保。這樣惡性循環(huán)下去,只剩下經(jīng)營狀況最差、風(fēng)險(xiǎn)最高的金融機(jī)構(gòu)留在存款保險(xiǎn)體系中,存款保險(xiǎn)制度必然無法長期維持下去,最終導(dǎo)致存款保險(xiǎn)體系的瓦解。3.委托—問題。是指人在行為上以自身利益為首位,而不是委托人的利益。在存款保險(xiǎn)制度中,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在決策行動(dòng)上可能將自身利益置于存款人和社會(huì)公眾利益之上,為盡量避免保險(xiǎn)基金的支出而延緩對(duì)有問題金融機(jī)構(gòu)的處置,導(dǎo)致處置成本增加,或是可能受到政府干預(yù)而對(duì)應(yīng)破產(chǎn)問題金融機(jī)構(gòu)提供資金支持以延遲破產(chǎn)。委托—問題的存在易造成存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)尋租行為的發(fā)生,影響存款保險(xiǎn)制度效用的發(fā)揮。4.加大經(jīng)營成本。實(shí)行存款保險(xiǎn)制度,參保金融機(jī)構(gòu)必定要向存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)繳納保費(fèi)。如果以投保金融機(jī)構(gòu)存款額作為保費(fèi)基礎(chǔ),那么國有大型商業(yè)銀行的資金成本上升比例將大大高于中小銀行,必然會(huì)極大增加國有大型銀行的經(jīng)營成本,這對(duì)于中國當(dāng)前以國有控股大型商業(yè)銀行為主體的銀行體系將產(chǎn)生更為顯著的影響。

三、完善存款保險(xiǎn)制度建議

(一)加強(qiáng)銀行監(jiān)管,強(qiáng)化市場約束。為有效防止金融機(jī)構(gòu)的道德風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生,加強(qiáng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是重中之重。一方面,要對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、資本充足率、以及內(nèi)控管理等方面進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督,除了監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營行為的合規(guī)性外,還要對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)性進(jìn)行有效約束監(jiān)管。另一方面,要利用市場的監(jiān)管力量,完善金融機(jī)構(gòu)的信息披露制度,提高金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營活動(dòng)的透明度。通過制定強(qiáng)制性的規(guī)章制度,要求金融機(jī)構(gòu)及時(shí)、準(zhǔn)確地向社會(huì)披露包括資產(chǎn)水平、風(fēng)險(xiǎn)情況和經(jīng)營狀況等信息,讓金融機(jī)構(gòu)直接面對(duì)市場的壓力和監(jiān)督,自覺規(guī)范經(jīng)營行為,改善經(jīng)營狀況,提高經(jīng)營水平。(二)強(qiáng)化存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。存款人對(duì)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)督其實(shí)是最直接有效的。但由于存款保險(xiǎn)制度在防止擠兌現(xiàn)象、維護(hù)金融體系的穩(wěn)定方面所起的重要作用,也因此弱化了存款人監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性。要加大宣傳力度,使存款人明了,有了存款保險(xiǎn)并不代表金融機(jī)構(gòu)不會(huì)發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),存款人的索賠在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)清算中雖在首位,但當(dāng)保額不足以彌補(bǔ)損失時(shí),存款人仍可能承受一定的損失。因此,仍然要強(qiáng)化存款人的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。(三)實(shí)行差別保費(fèi)定價(jià)。在單一保險(xiǎn)費(fèi)率制度下,銀行無論風(fēng)險(xiǎn)高低都要支付相同的保費(fèi),這一方面造成了金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)追求導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn),另一方面也會(huì)使經(jīng)營穩(wěn)健的低風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)作出退出存款保險(xiǎn)制度的逆向選擇。因此,可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)的不同程度確定不同的保險(xiǎn)費(fèi)率,實(shí)行差別保費(fèi)定價(jià),通過提高金融機(jī)構(gòu)高風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)營活動(dòng)的成本,有效降低發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇的可能。(四)建立相對(duì)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。已出臺(tái)的《存款保險(xiǎn)條例》中暫未設(shè)立獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),而是由央行下屬的金融穩(wěn)定局管理。根據(jù)國際上的經(jīng)驗(yàn),建立存款保險(xiǎn)制度的國家大多設(shè)有獨(dú)立自主經(jīng)營的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu),這種獨(dú)立性使得存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)本身具有更明確的權(quán)責(zé)劃分,利益與風(fēng)險(xiǎn)相匹配,具有較高的運(yùn)行效率,從而避免行政機(jī)關(guān)的許多弊端。目前中國經(jīng)濟(jì)還處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場機(jī)制還不夠健全,各級(jí)政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過度干預(yù)普遍存在,此外,存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)的交流非常密切。因此,設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以有效減少政府的過多干預(yù)和尋租行為帶來的負(fù)面影響。

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作者:陳瑋瑋 崔亮東 王慧 單位:農(nóng)業(yè)銀行南京雨花臺(tái)支行

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