中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性

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摘要：2014年10月29日，國(guó)務(wù)院第67次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《存款保險(xiǎn)條例》，國(guó)務(wù)院總理于2015年2月17日簽署國(guó)務(wù)院第660號(hào)令，宣布2015年5月1日起實(shí)施存款保險(xiǎn)制度，中國(guó)存款保險(xiǎn)制度最終落實(shí)。此前，世界上許多發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)成功建立了顯性存款保險(xiǎn)制度并運(yùn)行良好。存款保險(xiǎn)制度有利于金融體系的運(yùn)行，有利于保障存款人的利益，是市場(chǎng)條件下現(xiàn)代金融體系的重要組成部分。本文從國(guó)際上幾個(gè)重點(diǎn)國(guó)家存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展，來(lái)探討新時(shí)期我國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性。

關(guān)鍵詞：存款保險(xiǎn)制度;國(guó)際存款保險(xiǎn)的發(fā)展;制度要素;經(jīng)驗(yàn)啟示

二十世紀(jì)七十年代以來(lái)，國(guó)內(nèi)有關(guān)于存款保險(xiǎn)是否應(yīng)該盡早建立就存在著各方面的不同意見(jiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)全球化趨勢(shì)的加快，在我國(guó)實(shí)施利率市場(chǎng)化也只是時(shí)間問(wèn)題的前提下，再按照原來(lái)的辦法來(lái)受理的相關(guān)存款問(wèn)題已不再是明智之舉。從大蕭條到現(xiàn)在，現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度已在數(shù)次危機(jī)中得以發(fā)展成熟，因而對(duì)其發(fā)展歷程進(jìn)行研究，可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、吸取教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)建立存款保險(xiǎn)有良好的啟示。國(guó)內(nèi)對(duì)于該項(xiàng)政策的效果仍然需要一段時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)，但就目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，建立存款保險(xiǎn)制度是利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)的前提條件。之前隱性存款“托底”措施的種種弊端也告訴我們建立法律規(guī)范的存款保險(xiǎn)是必要的。我國(guó)應(yīng)該盡快完善當(dāng)前制度，并隨時(shí)針對(duì)國(guó)情適當(dāng)進(jìn)行革新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一、存款保險(xiǎn)的歷史發(fā)展和制度研究下面的表格統(tǒng)計(jì)了進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，世界上正式成立該制度的國(guó)家數(shù)：進(jìn)入二十一世紀(jì)以來(lái)，更多的國(guó)家根據(jù)自身發(fā)展的要求設(shè)計(jì)了相應(yīng)的保險(xiǎn)條款，建立起該制度。說(shuō)明相對(duì)于隱性制度，顯性條款更利于實(shí)現(xiàn)設(shè)立存款保險(xiǎn)的目標(biāo)，有利于應(yīng)對(duì)當(dāng)前變得多樣化的危機(jī)。下文回顧了國(guó)際上幾個(gè)重點(diǎn)國(guó)家的制度建立的歷程，從而總結(jié)出顯性制度的發(fā)展歷程以及構(gòu)建經(jīng)歷。

1.國(guó)際存款保險(xiǎn)發(fā)展歷程

美國(guó)是最早設(shè)立現(xiàn)代存款保險(xiǎn)制度的國(guó)家，經(jīng)過(guò)近八十年的發(fā)展已基本成熟；德國(guó)體現(xiàn)出帶有強(qiáng)制性的自愿式模式特征，兩者具備較強(qiáng)的比較意義。英國(guó)在組織形式方面與美國(guó)相同，都是政府在起主導(dǎo)作用，但其在機(jī)構(gòu)的作用效果、作用時(shí)機(jī)、職能擴(kuò)展等方面均具備自己的一部分鮮明特點(diǎn)。1.1美國(guó)聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度。大蕭條是美國(guó)存款保險(xiǎn)制度建立的導(dǎo)火索，危機(jī)的五年間，美國(guó)金融體系受到重創(chuàng)，為了重塑國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)，有效防止銀行擠兌的繼續(xù)加重，美國(guó)政府開(kāi)始考慮在全國(guó)范圍內(nèi)建立存款保險(xiǎn)制度。首先推出《Glass-SteagallAct》（《1933年銀行法》），成立聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）。一九五零年，之前法案中關(guān)于存款保險(xiǎn)的部分被撤銷，且在此基礎(chǔ)上整合過(guò)后形成《聯(lián)邦存款保險(xiǎn)法》。20世紀(jì)80年代初，銀行去管制化的革新惡化了存款機(jī)構(gòu)的冒險(xiǎn)問(wèn)題，使得隱藏在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)體系背后的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重，最終使各種問(wèn)題集中爆發(fā)。二十世紀(jì)八九十年代，近二十年的時(shí)間里有近千家儲(chǔ)蓄信貸協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)倒閉，保守估計(jì)損失共達(dá)到了1500億美元。2007年，F(xiàn)DIC此次危機(jī)中，首先保證了存款基金的絕對(duì)安全，臨時(shí)流動(dòng)性擔(dān)保計(jì)劃也發(fā)揮了作用，并針對(duì)金融系統(tǒng)中的關(guān)鍵性機(jī)構(gòu)做出不良資產(chǎn)擔(dān)保的承諾。1.2德國(guó)存款保險(xiǎn)制度。德國(guó)存款保險(xiǎn)制度的發(fā)展可分為兩個(gè)階段：1998年8月前，非官方的自愿存款保險(xiǎn)為主；1998年8月，強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)成立，這是為了適應(yīng)歐盟成員國(guó)都要建立強(qiáng)制性存款保險(xiǎn)的規(guī)定。德國(guó)國(guó)內(nèi)的銀行業(yè)體系是形成其制度的基礎(chǔ)。赫斯塔特銀行的倒閉事件對(duì)三大銀行集團(tuán)產(chǎn)生了革命式影響。1998年8月之前，德國(guó)社會(huì)上存在三個(gè)獨(dú)立的存款保險(xiǎn)基金，分別歸三大銀行集團(tuán)各自管理所有。1998年8月開(kāi)始強(qiáng)制存款保險(xiǎn)施行，兩種體制并存是其明顯的制度特征。自愿加入是德國(guó)以三大銀行集團(tuán)為依托，以各類專門(mén)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)所構(gòu)建的存款保險(xiǎn)制度下最富有自身特色的一個(gè)重點(diǎn)要素。相對(duì)于世界上的其他國(guó)家，德國(guó)的制度還有一個(gè)特色是其存款保險(xiǎn)賠付金額較高，相應(yīng)的條款對(duì)不同類型的儲(chǔ)蓄者都有規(guī)定。1.3英國(guó)存款保險(xiǎn)制度。20世紀(jì)70年代英國(guó)發(fā)生的一場(chǎng)大規(guī)模銀行危機(jī)成為建立存款保險(xiǎn)計(jì)劃的契機(jī)，其目的與其他國(guó)家基本相同，更重要的是防止銀行擠兌現(xiàn)象的惡化。1982年頒布了存款保護(hù)計(jì)劃，2001年，金融服務(wù)局（FSA）建立了金融服務(wù)補(bǔ)償計(jì)劃（FSCS）,并加入了之前的存款保護(hù)措施。英國(guó)的八個(gè)保障基金被聯(lián)合至FSCS中，分為三個(gè)子計(jì)劃?！队⒏裉m銀行法》頒布之后，全國(guó)金融性服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管執(zhí)行的職責(zé)就落在了FSA身上。FSCSL在后危機(jī)時(shí)期又做了新的調(diào)整，提高了賠付額數(shù)上限，對(duì)臨時(shí)性的高額度款項(xiàng)提供額外保護(hù)，在特定情況下，提供保護(hù)的最高限額可達(dá)50萬(wàn)英鎊。綜上所述，國(guó)際上主流的存款保險(xiǎn)制度建立的目的主要是為防止銀行擠兌帶來(lái)的不利影響，建立穩(wěn)定的金融系統(tǒng)，并在經(jīng)濟(jì)危機(jī)發(fā)生時(shí)迅速采取措施，接管破產(chǎn)倒閉的存款機(jī)構(gòu)的賠償工作，緩解存款人的恐慌心理。經(jīng)歷過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的缺陷以及幾場(chǎng)經(jīng)濟(jì)危機(jī)后，制度要素等各個(gè)方面也日趨成熟.二、國(guó)內(nèi)存款保險(xiǎn)的發(fā)展情況1.隱性“托底”政策。我國(guó)之前實(shí)行的是政府在最大程度進(jìn)行“托底”的背后的非直接性質(zhì)的隱性制度。我國(guó)存款保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)從無(wú)到有，實(shí)際上是實(shí)現(xiàn)制度從隱性過(guò)渡到顯性的一個(gè)變化過(guò)程。在全面進(jìn)行經(jīng)濟(jì)金融建設(shè)的初期，我國(guó)的金融市場(chǎng)剛剛起步，不具備設(shè)計(jì)顯性存款保險(xiǎn)各項(xiàng)重要條款的條件，存款人對(duì)于存款機(jī)構(gòu)的信念來(lái)自于“國(guó)有”。該制度會(huì)促使銀行等機(jī)構(gòu)進(jìn)行一些風(fēng)險(xiǎn)較高的冒險(xiǎn)活動(dòng)，國(guó)有銀行會(huì)出于自利制造并轉(zhuǎn)嫁銀行風(fēng)險(xiǎn)。2.建立顯性存款保險(xiǎn)制度。盡管長(zhǎng)久以來(lái)各界針對(duì)于該制度的建立議論不斷，也有相關(guān)人員表示過(guò)其在中國(guó)施行之后將會(huì)迎來(lái)的眾多問(wèn)題，但存款保險(xiǎn)的建立還是被提上了日程。國(guó)務(wù)院總理于2015年2月17日簽署國(guó)務(wù)院第660號(hào)令，規(guī)定2015年5月1日起實(shí)施該制度，這一從開(kāi)始提議便紛爭(zhēng)不斷的制度最終落地，意味著我國(guó)在繼續(xù)深入改革的道路上邁出了重要一步。三、中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的必要性分析1.隱性存款保險(xiǎn)制度的缺陷。1.1未形成法律規(guī)范。過(guò)去我國(guó)實(shí)行的隱性擔(dān)保，雖是政府信用，但僅是一種利用信用維系的契約式的隱性條款，同時(shí)也不具備完整的法律約束。金融風(fēng)險(xiǎn)的多樣化發(fā)展，使群眾自身風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)加強(qiáng)，對(duì)于這一隱性擔(dān)保往往是缺乏信念的。1.2財(cái)政負(fù)擔(dān)加重。隱性擔(dān)保采取的是政府“托底”，用財(cái)政收入來(lái)?yè)?dān)保問(wèn)題存款機(jī)構(gòu)，政府免費(fèi)提供此類服務(wù)，最終損失也由財(cái)政買(mǎi)單，造成政府財(cái)政負(fù)擔(dān)增加。相關(guān)調(diào)查顯示，自1998年，我國(guó)在維持銀行業(yè)良好運(yùn)行、革新其不良資產(chǎn)和促進(jìn)同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)方面投入的資金超過(guò)5萬(wàn)億元。1.3政策目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。在隱性存款擔(dān)保制度下，除了財(cái)政兜底，解決存款機(jī)構(gòu)危機(jī)的另一個(gè)方式是央行再貸款，這就勢(shì)必會(huì)影響到央行的貨幣供應(yīng)量。不利于對(duì)政策中間目標(biāo)進(jìn)行作用，進(jìn)而對(duì)最終目標(biāo)產(chǎn)生影響，得不到預(yù)期效果。1.4公平性沖擊。隱性存款托底的制度下出現(xiàn)大規(guī)模金融危機(jī)時(shí)，往往會(huì)先救助大型國(guó)有銀行，中小銀行只能靠地方政府的有限救助。消費(fèi)者也首先會(huì)想到要把多余的收入存在大型銀行。在規(guī)模效應(yīng)的作用下，大銀行能夠?qū)崿F(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分散，中小銀行則沒(méi)有優(yōu)勢(shì)可言，影響了市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)。

2.國(guó)內(nèi)建立存款保險(xiǎn)的必要性分析

成立存款保險(xiǎn)，對(duì)于現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展來(lái)說(shuō)，是一項(xiàng)不可或缺的重要制度因素，其成立對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都非常重要。2.1應(yīng)對(duì)金融不確定性。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)金融高度一體化，各式各樣風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)臨都更為迅速和復(fù)雜。事前建立可以應(yīng)對(duì)處理各種可能問(wèn)題的備用基金，可以通過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的保費(fèi)積累擴(kuò)大基金規(guī)模，有效應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)。2.2有利于市場(chǎng)化的深入。從近期央行幾次調(diào)息的舉動(dòng)可以看出，取消存款利率上限限制是不可避免的，未來(lái)幾年利率市場(chǎng)化成為現(xiàn)實(shí)極有可能。在將來(lái)利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)以后，政府將會(huì)最大程度退出市場(chǎng)，各個(gè)金融機(jī)構(gòu)之間，尤其是銀行之間的同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。2.3實(shí)現(xiàn)適度競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)前我國(guó)各家金融機(jī)構(gòu)常常受限于金融市場(chǎng)的不發(fā)達(dá)，并且金融工具也有各方面的限制，所以在風(fēng)險(xiǎn)管理控制方面也未能達(dá)到之前預(yù)期的效果。大型的國(guó)家注資銀行仍然在政府的庇護(hù)下經(jīng)營(yíng)。存款保險(xiǎn)制度的建立，會(huì)讓消費(fèi)者在心理上產(chǎn)生一種轉(zhuǎn)變，即無(wú)論存款機(jī)構(gòu)的規(guī)模大還是小，得到的保障都是一樣的。2.4穩(wěn)定作用。存款保險(xiǎn)制度一方面使存款人的利益損失最小化，在事后有效的彌補(bǔ)了損失，同時(shí)在事前可以給予消費(fèi)者一定的心理上的安全感，增強(qiáng)了群眾對(duì)于金融系統(tǒng)的信任。另一方面，該制度增強(qiáng)了金融體系的穩(wěn)定性，有效解決了銀行在危機(jī)時(shí)期的各類狀況，維持了正常的金融秩序。四、結(jié)語(yǔ)我國(guó)當(dāng)前實(shí)行的存款保險(xiǎn)與美國(guó)的模式很相近，都是由政府制定相關(guān)的政策，政府性質(zhì)的機(jī)構(gòu)予以實(shí)施。政府的主導(dǎo)在制度的起步階段是有幫助的，政策實(shí)施以后仍需注意防范其所產(chǎn)生的各類其他風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于該項(xiàng)政策的效果仍然需要一段時(shí)間來(lái)檢驗(yàn)，但就目前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)來(lái)看，存款保險(xiǎn)制度的構(gòu)建是利率市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)的前提條件。之前隱性存款“托底”措施的種種弊端告訴我們建立法律規(guī)范的存款保險(xiǎn)是必要的。制度建立初期必須明確其必要性，這樣才會(huì)有助于在理解認(rèn)識(shí)該制度優(yōu)勢(shì)的基礎(chǔ)上加快制度建設(shè)，并且及時(shí)對(duì)不合適的條款進(jìn)行修正。我國(guó)應(yīng)該盡快完善當(dāng)前的存款保險(xiǎn)制度，并隨時(shí)針對(duì)國(guó)情適當(dāng)進(jìn)行革新，協(xié)調(diào)好存款人與存款機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，進(jìn)而健全金融體系。

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作者:何帆 單位:青島大學(xué)