高?；窘ㄔO成本控制探析

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摘要：在高校不允許貸款、財政撥款和自有資金有限的前提下，成本控制成為高校基本建設項目管理過程中的重要內容。目前高校基本建設財務管理主要聚焦于核算和決算，忽視了其在上下游環(huán)節(jié)的重要作用。只有從財務管理角度將成本控制貫穿于項目建設周期的全過程中，才能有效的控制成本，提高資金的使用效益。

關鍵詞：基本建設；成本控制；全過程財務管

我國高校已由20世紀初的擴招和合并浪潮的快速發(fā)展期，進入到以提高質量和水平為核心的內涵式發(fā)展時期。在教育部明令禁止高校貸款、上級主管部門財政撥款及自有資金有限的前提下，如何控制基本建設成本、提高資金的使用效益和精細化管理水平，防止出現概算超估算，預算超概算，決算超預算的“三超”現象仍是困擾各高校的問題。

一、高?；窘ㄔO成本控制的背景

近幾年，教育部及財政部出臺或修訂了一系列文件制度，對基本建設管理進行了進一步規(guī)范。《基本建設財務規(guī)則》（中華人民共和國財政部令第81號），自2016年9月1日開始實施，明確基本建設財務管理的主要任務，其中加強項目核算管理，規(guī)范和控制建設成本為其中一項主要內容?！督逃恐睂俑咝；窘ㄔO廉政風險防控手冊（修訂稿）》（2015年4月）以項目建設周期為主線，逐一列示項目建設各環(huán)節(jié)中的廉政風險點，要求各高校加強風險防控，確保資金使用效益?！督逃恐睂俑咝；窘ㄔO管理辦法》（教發(fā)[2012]1號）規(guī)范了高?；窘ㄔO項目從規(guī)劃、立項到監(jiān)督評價的程序要求；《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》（教財廳[2016]2號）第9號———項目工程管理，強調在資金管理方面，實行嚴格的工程投資控制與概、預算管理。高校基本建設資金來源主要有國家財政撥款、地方政府撥款和自籌資金。在國家財政撥款及地方政府撥款有限的情況下，高校必須拿出自有資金進行基本建設，而在中央高校加快推進世界一流大學和一流學科建設、重點建設高水平學科和特色學科的背景下，自有資金投入基本建設必然有限，高校必須進行基本建設成本控制，以達到功能、質量和資金投入的平衡。

二、高?；窘ㄔO成本控制存在的問題

財務管理作為基本建設管理中的重要組成部分，《基建財務規(guī)則》要求各級財政部門負責對基本建設財務活動實施全過程管理和監(jiān)督，目前財務管理主要以資金支付、核算、決算及報表編制為重點，而忽視了其在基本建設項目各環(huán)節(jié)的作用；未充分了解項目的投資估算、設計概算、項目實施情況，導致成本控制無有力抓手。目前高?；窘ㄔO成本控制存在的問題主要有以下幾個方面。

1、財務管理局限于核算和竣工決算

基本建設成本控制應是貫穿于整個施工管理的系統(tǒng)過程，但目前由于職能定位不清晰，財務管理人員全程參與基建管理的積極性不高，扮演的是一種“出納”角色，而項目管理人員多注重于進度、質量、安全等指標，工程管理和成本控制尚未形成良好的協(xié)同，導致成本控制力度不足，也沒有形成成本控制預警機制。當成本超支的情況發(fā)生時，為了確保建設項目按期投入使用，學校只能被動的調增預算，加大資金的投入。

2、成本開支范圍界限模糊，亂擠亂攤成本

目前基本建設項目尚未形成標準化成本體系，《基本建設財務規(guī)則》解釋了建設成本包含的四項支出，但未明確基本建設項目應包含的具體內容，使得不屬于本項目的費用在項目中列支，項目賬實不符，最終導致項目成本不實，無法真實反映項目建設成本。

3、投資估算、設計概算、項目預算未形成良好銜接

《教育部直屬高?；窘ㄔO管理辦法》第二十一條規(guī)定，可行性研究報告批準后，應當委托有資質的建設單位編制初步設計及概算，建設項目初步設計及概算應當嚴格依照可行性研究報告批復文件所確定的內容編制。在實際工作中，項目管理部門編制投資估算后，沒有進一步的編制設計概算，而是在實施過程中直接進行項目明細預算的申報，而明細預算無法與投資估算相對應，預算管理部門在進行預算審核時，只能根據投資估算進行總額控制，而不能進行明細控制，導致項目在實施過程中可能存在改變實施內容和規(guī)模的現象，而財務人員缺少事前監(jiān)督的依據，由此容易出現“三超”現象。

4、未形成基本建設項目事后評價機制

2014年修正的《中華人民共和國預算法》第五十七條，要求“各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價”，目前部分預算內投資資金（如改善基本辦學條件專項資金、基本科研業(yè)務費等）已經開始事前績效目標的設定和事后績效成果的評價，但基本建設項目建設完成后，除進行財務竣工決算外，還未形成完善的體系對工程質量、工程進度、資金使用效益進行評價，無法對存在的問題進行有效改正及管理水平提升。

三、高等學?；窘ㄔO成本控制措施

基本建設項目可劃分為前期工作、建設實施、竣工驗收三個階段。目前財務管理職能主要聚焦于建設實施階段的財務核算，而基本建設項目財務管理應貫穿于項目管理各個階段，只有將財務管理工作在現有的基礎上向上游環(huán)節(jié)和下游環(huán)節(jié)延伸，進行全過程財務管理，才能有效的控制建設成本。基本建設項目全過程財務管理成本控制要點如圖1所示。

1、前期工作階段

項目前期工作階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）結合學校中長期發(fā)展戰(zhàn)略和項目建設總體規(guī)劃，財務部門應根據財務狀況和資金能力進行分析和測算，對項目建設總體規(guī)劃提出合理化建議。通過學校未來一定期間的資金能力來控制項目建設規(guī)模和建設標準，切實做到勤儉節(jié)約、量力而行。（2）進行可行性研究時，財務部門參與可研估算的審查，充分了解項目實施所包含的內容，在滿足功能和質量的前提下，合理控制投資估算總額。同時，可研獲得批復后，學校應及時編制設計概算，財務部門參與審查設計概算的編制，確保設計概算與可研估算、建設內容相符，避免出現漏項和重復。（3）基本建設項目成本控制的要點是總包工程的控制，財務部門應參與總包合同欄標控制價編制審查，對單方造價、建設標準的高低提出合理化建議，將建安成本控制在估算及設計概算范圍內，從源頭上控制“三超”現象的出現。（4）合同簽訂時，財務部門對合同付款條款、違約及索賠條款進行審查，特別是對合同付款節(jié)點、付款比例、預付款的抵扣方式等方面提出合理化建議，確保實施階段資金支付安全。

2、建設實施階段

項目建設實施階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）財務部門在進行預算審核時，嚴格按照可研估算和設計概算的內容和金額進行批復，確保實施內容都在計劃范圍內，進而督促項目管理部門做好項目前期規(guī)劃和設計，防止出現“拍腦袋”做法，避免成本失控。（2）年初基建計劃應按實際需求進行編制，并向財務部門報送具體的實施內容，財務部門再根據部門整體預算進行預算批復和資金安排。在預算執(zhí)行的過程中，應將實際支出與概算、預算、年度基建計劃進行對比，實施動態(tài)監(jiān)控。（3）財務核算即是成本核算，財務人員在進行財務核算時，嚴格按照經批準的實施內容進行核算，不屬于本項目的費用嚴禁在本項目開支。工程款支付時，實行工程款支付“兩支筆”會簽制度，屬于三重一大范圍的，必須通過集體決策。（4）建立變更審批會簽制度，有效控制項目變更，對于重大的變更應按照規(guī)定的程序上報后方可執(zhí)行。同時，財務部門配合相關部門切實推行工程項目全過程跟蹤審計制度，使出現的問題在實施過程中得到解決。（5）加強合同管理，財務人員應做好每個項目的合同臺賬登記，定期了解合同執(zhí)行情況，在進行資金支付時，充分了解合同相關條款，嚴格按照合同條款進行付款。

3、竣工驗收階段

項目竣工驗收階段的成本控制措施主要有以下幾個方面。（1）項目竣工驗收后進行竣工結算時，財務人員重點關注審定金額是否超合同金額、結算資料是否完整，大額資金支出審批程序是否履行，只有全部確定無誤后，方可進行結算款的支付。（2）工程竣工驗收后應及時辦理財務竣工決算，財務部門應配合審計中介機構提供相關資料，并對項目明細賬再次進行核查，清理往來款項。中介機構審計完畢后，將財務竣工決算資料上報教育部進行審批，及時入賬固定資產。（3）在項目實施結束后，財務部門、項目管理部門及其他有關部門應當運用合理的評價方法對項目的建設成本、工程造價、經濟效益、社會效益等進行系統(tǒng)的分析和評價，并形成有效的信息反饋和獎懲機制，以推進高?；窘ㄔO管理水平不斷提升。

四、結語

總之，只有將財務管理貫穿于工程項目從規(guī)劃、立項、設計、招投標、實施至竣工決算整個過程，基本建設成本才能得到有效控制。這不僅需要財務部門改變觀念，將財務管理職能向外延伸，還需要項目管理等其他部門的配合和支持，齊心協(xié)力，在保證建設項目進度、質量、安全的同時，建設成本也控制在合理范圍內。

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作者：彭佳 謝鷺湘 單位：中國地質大學（武漢）財務處