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流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑創(chuàng)新探析

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流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑創(chuàng)新探析

近年來,黨中央、國務院在貫徹生態(tài)文明思想、落實“綠水青山就是金山銀山”重要理念方面陸續(xù)出臺一系列決策部署。2015年《中共中央國務院關于加快推進生態(tài)文明建設的意見》提出“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品,是最普惠的民生福祉”;2018年同志在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上強調(diào)“探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑”;2020年,自然資源部先后兩批共計21個“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)典型案例”;2021年4月26日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》(下簡稱《意見》),從調(diào)查監(jiān)測、價值評價、經(jīng)營開發(fā)、保護補償、實施保障和推進機制等六個方面對生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制提出戰(zhàn)略性指引。經(jīng)過多年實踐探索,我國生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已形成頂層設計思路基本明確,中觀制度路徑逐步完善,微觀實踐創(chuàng)新漸趨活躍的格局。潔凈的水源、優(yōu)質(zhì)的水生態(tài)環(huán)境是最典型的生態(tài)產(chǎn)品,具有強正外部性和公益性特點,而江河水系是該類生態(tài)產(chǎn)品的重要基底??v觀我國重要河流水系,除長江、黃河等超大型江河可通過通航、發(fā)電等市場化運營間接實現(xiàn)生態(tài)本底價值,以及部分地區(qū)間開展水權交易外,大部分河流在生態(tài)產(chǎn)品價值計量、開發(fā)經(jīng)營、價值實現(xiàn)等方面仍缺乏統(tǒng)籌考量。本文嘗試以河流水系系統(tǒng)為基礎,探討“流域”所承載、衍生的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑問題。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制系綜合性概念,在整個價值實現(xiàn)鏈條中,生態(tài)產(chǎn)品所依托的自然資源資產(chǎn)的確權,以及生態(tài)產(chǎn)品價值的評估計量是前提基礎。流域自然資源資產(chǎn)主要涉及河流本體、水庫、水權等,以及沿岸特定區(qū)域內(nèi)的山水林田湖草等,這些資源具有清晰的自然屬性,同時也能夠通過相關治理、修復投入而實現(xiàn)規(guī)模拓展和質(zhì)量優(yōu)化,其產(chǎn)權主體則通常較為分散。值得關注的是,近年陸續(xù)成立的旨在實施流域生態(tài)整體治理的市場化主體,如長江生態(tài)保護集團、永定河流域投資有限公司等,在流域生態(tài)基底資源資產(chǎn)的盤整與“儲備”方面,擁有特殊體制優(yōu)勢和廣闊的操作空間,可以發(fā)揮自身優(yōu)勢,通過自行開發(fā)、收購、流轉(zhuǎn)等多種形式整合分散的水庫、濕地、涵養(yǎng)林等資源,在落實確權登記的基礎上探索構建“專項生態(tài)資源銀行”,為進一步創(chuàng)新市場化、多元化生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式奠定基礎。在生態(tài)產(chǎn)品價值評估計量方面,《意見》明確提出“探索構建特定地域單元生態(tài)產(chǎn)品價值評價體系”。河流流域是天然的“特定地域單元”,依附于流域的各類生態(tài)產(chǎn)品特點突出,借鑒自然資源部推薦的“鄂州市生態(tài)價值核算”等案例,可探索針對流域內(nèi)各類生態(tài)資源系統(tǒng)構建生態(tài)產(chǎn)品價值因子指標體系和評價方法,此處應特別關注“反映生態(tài)產(chǎn)品保護和開發(fā)成本的價值核算方法”。以流域生態(tài)資產(chǎn)確權和價值計量為基礎,流域生態(tài)產(chǎn)品的價值實現(xiàn)路徑可嘗試從以下幾方面突破創(chuàng)新:

一、一是充分利用生態(tài)資源權益交易機制,使之成為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的基礎路徑

流域生態(tài)系統(tǒng)中,水權交易是最重要的生態(tài)權益交易。我國現(xiàn)行水權交易制度下,“區(qū)域水權交易”主要以用水總量控制指標和江河水量分配指標范圍內(nèi)結(jié)余水量為標的在流域內(nèi)行政區(qū)域間展開,但一些流域上下游間的區(qū)域水權交易價格無法充分實現(xiàn)上游區(qū)域水權價值,有的甚至僅反映集中輸水成本;另一值得關注的領域系灌區(qū)節(jié)水水權交易,由于灌區(qū)節(jié)水能夠帶來生態(tài)水量增量,其作為生態(tài)產(chǎn)品的價值可通過水權交易得以實現(xiàn)(體現(xiàn)為節(jié)水工程投資回收)。結(jié)合現(xiàn)實情況,建議進一步完善流域水權確權體制和交易價格生成機制,注意納入水生態(tài)保護的投入成本;探索由特定主體通過節(jié)水工程實現(xiàn)流域內(nèi)灌區(qū)節(jié)水水權收儲,再利用當?shù)卣熬偷鼗刭彙被蚺c下游主體實施水權(對應增量生態(tài)水量)交易。此外,流域內(nèi)其他生態(tài)系統(tǒng)也可生成可交易的生態(tài)資源,如水源涵養(yǎng)林、沿岸防護林等,相關主體可依托國家或地方的碳排放權交易市場體系和碳普惠機制,探索申請林業(yè)碳匯方面的“核證自愿減排量”,采取市場化方式實現(xiàn)流域林業(yè)生態(tài)產(chǎn)品的經(jīng)濟價值。

二、二是進一步完善流域生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制

生態(tài)產(chǎn)品保護補償機制一般包括通過上級政府轉(zhuǎn)移支付等方式實施的縱向補償,生態(tài)產(chǎn)品供給地和受益地之間基于“自愿協(xié)商原則”開展的橫向補償、異地開發(fā)補償,以及生態(tài)環(huán)境損害賠償制度。關于縱向補償,從流域生態(tài)治理修復項目全生命周期現(xiàn)金流特點來看,相對于各類“后補償”機制,建設期內(nèi)資金——特別是資本金配套方面的需求更加直接,建議各級政府在充分評估項目必要性基礎上,加大投資補助、貼息等支持力度,實現(xiàn)財政投入、生態(tài)保護、績效考核之間的平衡。關于橫向生態(tài)補償,據(jù)不完全統(tǒng)計,我國已有超過20個省(市、自治區(qū))出臺有省域內(nèi)或跨省域流域生態(tài)保護補償相關政策,從各地橫向生態(tài)補償實踐來看,多數(shù)與縱向補償機制結(jié)合設定,補償基準多為水質(zhì)和水量指標。相較于水權交易機制,生態(tài)補償更有利于錨定生態(tài)保護成本。從該角度出發(fā),基于量化評估體系的構建,針對流域生態(tài)產(chǎn)品的橫向補償所指向的指標維度,可以進一步拓展至水土保持、氣候、生物多樣性等范疇。

三、三是利用生態(tài)產(chǎn)品價值支持生態(tài)環(huán)境治理融資

流域生態(tài)治理修復項目的實施,是公共產(chǎn)品的提供過程,本質(zhì)上也是生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)、提質(zhì)過程,其具有資金投入的高密集性和投資回收的長周期性,撬動適宜的金融資源支持勢在必行。在解決生態(tài)資源資產(chǎn)確權和價值計量問題后,水權、林權等生態(tài)資產(chǎn)權益依據(jù)適用法律就具備了抵押獲取綠色金融產(chǎn)品的信用條件,依托于生態(tài)產(chǎn)品所衍生的產(chǎn)業(yè)項目預期經(jīng)營收益,也可通過質(zhì)押等手段支持治理項目信貸、設立市場化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、發(fā)行企業(yè)生態(tài)債券、生態(tài)產(chǎn)品資產(chǎn)證券化等融資模式創(chuàng)新。以永定河流域治理項目為例,永定河流域投資有限公司在張家口、大同、朔州等地采取“主體信用+還款預期+項目貸”模式,成功撬動了開發(fā)性、商業(yè)性金融資源。

四、四是大力創(chuàng)新流域生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)機制

如上所述,自然生態(tài)資產(chǎn)或單純依靠自然稟賦的生態(tài)產(chǎn)品,即便實現(xiàn)價值量化,其價值實現(xiàn)規(guī)模及變現(xiàn)能力(依靠交易或補償機制)的制度依賴性仍然很強。深度挖掘生態(tài)產(chǎn)品價值,有賴于精準對接民眾、企業(yè)等市場主體對于以生態(tài)產(chǎn)品為基底的物質(zhì)產(chǎn)品和商業(yè)服務的多元需求,從背靠“山水林田”的高附加值農(nóng)作物,到具有“進入性消費”特征的親水文旅服務,生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化延伸了生態(tài)產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈,流域生態(tài)品牌效應得以彰顯,流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)多元增值。仍以永定河流域為例,依托水質(zhì)凈化、農(nóng)業(yè)節(jié)水、面源污染控制等生態(tài)保護工程,配套發(fā)展河道兩側(cè)綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游等業(yè)態(tài),同步打造“永定三生”綠色農(nóng)產(chǎn)品品牌,永定河流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)持續(xù)增值。綜上所述,我國流域生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已在部分流域陸續(xù)展開創(chuàng)新探索,實踐中也存在著缺乏統(tǒng)籌力度,政策扶持體系有待完善等問題。《意見》強調(diào),“開展政策制度創(chuàng)新試驗,允許試錯、及時糾錯、寬容失敗”,這為各地大膽創(chuàng)新、甩掉思想包袱提供了保障,有利于保護各地改革創(chuàng)新的積極性,有利于破解現(xiàn)行制度框架體系下深層次瓶頸制約,推動改革取得實效。相信在各界共同努力下,“綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山”、建設中國特色生態(tài)文明的目標可期。

作者:馬建偉 單位:永定河流域投資有限公司

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