我國城市管理執(zhí)法問題研究
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一、城市管理行政執(zhí)法的內(nèi)涵
城市管理對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，它是一種以開放、復(fù)雜的城市系統(tǒng)為對(duì)象，基于城市發(fā)展的信息流，通過經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，圍繞城市發(fā)展的重要決策，來規(guī)范、協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的行為。廣義的城市管理是一個(gè)集合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的系統(tǒng)組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃、以及公共服務(wù)的一項(xiàng)管理活動(dòng)。而行政執(zhí)法則是行政管理的一項(xiàng)具體地行為載體，被授權(quán)的行政部門，為了維護(hù)社會(huì)基本運(yùn)行秩序，依據(jù)法律，對(duì)違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問題研究對(duì)象為狹義的城市管理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法。
（一）行政偏離執(zhí)法程序，缺少必要監(jiān)管
在城市綜合行政執(zhí)法過程中，行政執(zhí)法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國《行政處罰法》明確要求當(dāng)行政執(zhí)法部門做出行政處罰時(shí)，應(yīng)遵循公正、公開的原則。但在城市管理執(zhí)法過程中，不按照法定程序?qū)嵤┨幜P的現(xiàn)象依舊較為普遍，并且缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。在實(shí)踐中，因?yàn)閷?duì)行政執(zhí)法程序的忽視，對(duì)扣押的財(cái)物不開具任何單據(jù)或清單，不填寫相應(yīng)的行政執(zhí)法文書；部分罰款不開具相應(yīng)的通知單；不告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)；裁決下達(dá)在先，詢問取證在后等一系列行為都違背了法律規(guī)范。對(duì)于這些不恰當(dāng)行為，相關(guān)執(zhí)法人員并沒有受到相應(yīng)處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當(dāng)事人向上級(jí)投訴，不然很少會(huì)去追究他們的責(zé)任。
（二）執(zhí)法過程中行政人員的道德行為失范
近幾年，城管執(zhí)法沖突事件頻頻見諸報(bào)端：2013年延安城管執(zhí)法時(shí)跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對(duì)小販強(qiáng)行拉扯同時(shí)還打傷拍攝者等。行政執(zhí)法的過程也是一種個(gè)人利益與社會(huì)利益的博弈，公共行政倫理要求行政權(quán)力在運(yùn)作過程中，實(shí)現(xiàn)的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執(zhí)法人員出于利益驅(qū)動(dòng)，往往喪失行政倫理道德，導(dǎo)致公共權(quán)力出現(xiàn)異化，對(duì)于不給予好處的商販或經(jīng)營(yíng)者要么暴力執(zhí)法，要么故意刁難，濫用職權(quán)。為了滿足個(gè)人的權(quán)力欲望和經(jīng)濟(jì)利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權(quán)力的人，其行為導(dǎo)致的惡劣后果將嚴(yán)重破壞黨和政府的形象，擾亂社會(huì)風(fēng)氣。
（三）媒體缺乏責(zé)任意識(shí)，激化對(duì)立情緒
以九江市為例，在2015年6月九江市執(zhí)法局潯陽區(qū)一名桂姓隊(duì)員在附近執(zhí)法時(shí)，被一家燒烤店老板用刀刺傷。究其原因，老板違規(guī)經(jīng)營(yíng)，見執(zhí)法人員收繳其桌椅攤點(diǎn)，最終導(dǎo)致暴力抗法，攻擊執(zhí)法人員。盡管事實(shí)如此，但當(dāng)時(shí)的網(wǎng)絡(luò)上卻有公眾號(hào)發(fā)出九江市城管暴力執(zhí)法，店主出于自衛(wèi)誤傷執(zhí)法人員的信息，盡管后證實(shí)為不實(shí)信息被刪除，但是充分反應(yīng)了個(gè)別媒體缺乏輿論倫理，歪曲暴力抗法的事實(shí)，激化對(duì)立情緒的事實(shí)。在新媒體飛速發(fā)展的今天，人們可以隨時(shí)隨地，不經(jīng)驗(yàn)證地將視頻、文字發(fā)送到網(wǎng)絡(luò)。作為矛盾沖突的重災(zāi)區(qū)，城管暴力執(zhí)法該類話題屢見不鮮，盡管視頻存在片面與虛假報(bào)道，但是由于之前城管暴力事件確實(shí)普遍存在，對(duì)執(zhí)法部門的社會(huì)形象產(chǎn)生了惡劣的影響，導(dǎo)致民眾已然形成了先入為主的觀念，城管就是暴力的代名詞。
三、解決城市執(zhí)法問題的相關(guān)對(duì)策
（一）加強(qiáng)執(zhí)法人員責(zé)任建設(shè)和道德建設(shè)
通過執(zhí)法人員的行政倫理教育與道德教育相結(jié)合，做到內(nèi)外雙控制。具體來說，政府可以通過健全行政執(zhí)法監(jiān)管制度、營(yíng)造和諧執(zhí)法環(huán)境、宣傳行政倫理教育來保證行政人員的內(nèi)律和自省，樹立正確的倫理價(jià)值觀，使行政倫理責(zé)任根植于行政執(zhí)法人員內(nèi)心，從而保證公權(quán)的正確行使和公共行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在具體的行政執(zhí)法過程中，城市管理執(zhí)法人員應(yīng)將自己視為一名普通群眾，站在群眾的角度思考并解決問題，而不應(yīng)當(dāng)自認(rèn)為是權(quán)力的代表。只有這樣，在遇到執(zhí)法糾紛時(shí)，才能做到反思反省自身行為，行使好人民公仆的職責(zé)，承擔(dān)公民應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)，保障人民眾的合法利益。對(duì)不負(fù)責(zé)任的執(zhí)法人員，濫用行政權(quán)力的行為，加大處罰力度，純潔行政執(zhí)法隊(duì)伍。
（二）改進(jìn)執(zhí)法方式，減少暴力沖突
城市管理執(zhí)法部門作為權(quán)力機(jī)關(guān)的組成部分，擁有強(qiáng)制性執(zhí)法的權(quán)力。但這并不意味著可以采用粗暴和武力的手段來進(jìn)行管理。執(zhí)法部門所采用的執(zhí)法方式就是執(zhí)法理念的具體實(shí)踐和表現(xiàn)方式。通過審視以往的執(zhí)法方式和暴力執(zhí)法、暴力抗法等事件的起因和經(jīng)過，不難發(fā)現(xiàn)較為野蠻的執(zhí)法方式總是一個(gè)導(dǎo)火索。因此，若要降低暴力事件的發(fā)生，必然要改變以往以強(qiáng)制性執(zhí)法為主的執(zhí)法方式。在執(zhí)法的過程中，應(yīng)當(dāng)以柔性的執(zhí)法方式如行政指導(dǎo)，說服教育，行政獎(jiǎng)勵(lì)等為主。在柔性執(zhí)法方式無法解決問題的情況下，再輔以強(qiáng)制性的收繳和罰款等方式。以當(dāng)前一大社會(huì)熱點(diǎn)為例，流動(dòng)商販亂擺地?cái)傆绊懗鞘酗L(fēng)貌，城市管理執(zhí)法人員收繳商販的商品從而引發(fā)暴力沖突。這個(gè)問題的根本原因是城市嚴(yán)重缺少集中的小型交易市場(chǎng)。針對(duì)這種情況，執(zhí)法人員應(yīng)一方面通過教育方式讓商販明白為什么要對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法，使商販從心里認(rèn)知自己的錯(cuò)誤所在。同時(shí)，城市建設(shè)部門應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的地?cái)偸袌?chǎng)或者規(guī)劃專門的區(qū)域，為商販提供集中地交易場(chǎng)所，從根本上解決商販亂擺地?cái)傆绊懗鞘协h(huán)境的問題。當(dāng)然，我們也不排除有部分店家或商販蠻不講理，故意擾亂正常的城管執(zhí)法，甚至可能威脅到執(zhí)法人員人身安全，對(duì)于這種情況，在柔性執(zhí)法無法解決的情況下，給與其嚴(yán)厲的處罰?？偟膩碚f，城市管理綜合執(zhí)法應(yīng)該積極探索出，在適應(yīng)法治的環(huán)境下，靈活采用剛性手段和柔性手段相結(jié)合的方式，化解與相對(duì)人的對(duì)立矛盾。
（三）積極利用數(shù)字化城管系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法過程的監(jiān)管
數(shù)字化城管網(wǎng)站系統(tǒng)并非新概念，它是一個(gè)連接社會(huì)公眾與政府部門的互動(dòng)平臺(tái)。社會(huì)公眾可以通過該系統(tǒng)可以進(jìn)行城管問題的舉報(bào)與投訴，以及對(duì)城市各行業(yè)信息的查詢與咨詢；而政府部門則可以利用該系統(tǒng)政策信息與數(shù)字化城市管理系統(tǒng)信息，以及定期各區(qū)域工作情況。但是目前很多地方，并沒有充分利用該電子化系統(tǒng)，只將其作為電子政務(wù)的一種形式。因此，強(qiáng)化數(shù)字化城管的切實(shí)運(yùn)用，以此作為行政執(zhí)法的一種監(jiān)督手段，將系統(tǒng)的有效數(shù)據(jù)納入相應(yīng)的考評(píng)系統(tǒng)中，公開公正的對(duì)各部門工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。市民可以進(jìn)入政府官方網(wǎng)站進(jìn)行在線咨詢，還可以使用網(wǎng)站資源進(jìn)行信息服務(wù)和便民服務(wù)。此外，還要利用平臺(tái)、手機(jī)軟件、建立公眾參與子系統(tǒng)，包含市民投訴功能、社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)功能、執(zhí)法業(yè)務(wù)公開功能、信息功能、交流互動(dòng)功能，進(jìn)一步增強(qiáng)公眾的知情權(quán)，促進(jìn)行政執(zhí)法公正、公開、透明。
（四）優(yōu)化城管綜合行政執(zhí)法的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)
一些學(xué)者認(rèn)為，要使得行政管理人員能夠公正公平地行使公共權(quán)力，就必須對(duì)行政人員進(jìn)行有效地績(jī)效評(píng)估，而這種績(jī)效評(píng)估不局限于部門內(nèi)部，同時(shí)應(yīng)該讓群眾和其他服務(wù)主體參與到績(jī)效評(píng)估中，通過接受公眾的監(jiān)督和考核來保證政策執(zhí)行沒有偏離政策方向，公共權(quán)力沒有異化。簡(jiǎn)而言之，就是建立以公眾滿意度為執(zhí)法績(jī)效考核的重要指標(biāo)，以此來優(yōu)化執(zhí)法部門的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)。行政執(zhí)法部門的工作效率如何，執(zhí)法人員是否做到全心全意為人民服務(wù)，不應(yīng)單以查處違規(guī)事件的數(shù)量作為標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)該考核執(zhí)法人員的具體行政行為是否解決了城市管理的具體問題，人們是否從中獲益。執(zhí)法人員的一切行動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持以法治和公民需求為導(dǎo)向，只有將公眾滿意度納入執(zhí)法人員績(jī)效考核指標(biāo)體系當(dāng)中，才能使執(zhí)法部門的工作真正為人民謀福利，為城市發(fā)展做貢獻(xiàn)，從而獲得公眾的認(rèn)可。因此，優(yōu)化對(duì)行政執(zhí)法人員的績(jī)效評(píng)估和管理是端正城市管理執(zhí)法人員形象、提升城市管理水平的一個(gè)有效舉措。一方面，建立科學(xué)合理的考核評(píng)價(jià)子系統(tǒng)。在指選擇指標(biāo)方面，要包括質(zhì)量指數(shù)如執(zhí)法程序是否標(biāo)準(zhǔn)、事件處理效率；職業(yè)素質(zhì)指數(shù)如在工作中是否體現(xiàn)愛崗敬業(yè)、遵紀(jì)守法；民意指數(shù)則來源于被管理對(duì)象和社會(huì)對(duì)執(zhí)法人員的客觀評(píng)價(jià)。另一方面，建立績(jī)效考核獎(jiǎng)懲制度。對(duì)績(jī)效考核結(jié)果不達(dá)標(biāo)、執(zhí)法方式不恰當(dāng)或存在不文明行為，產(chǎn)生負(fù)面社會(huì)效應(yīng)的單位或個(gè)人，上級(jí)機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格懲處，以重塑執(zhí)法部門的形象，維護(hù)其公信力。
（五）城市執(zhí)法過程中，進(jìn)行以多元治理為主體的協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新
如今，政府面臨的城市管理環(huán)境復(fù)雜多變。單一的政府管理已經(jīng)不適合多元社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，它需要眾多社會(huì)組織、市場(chǎng)機(jī)制、社會(huì)公眾等多元主體的共同參與來管理社會(huì)公共事務(wù)，這是一個(gè)必然趨勢(shì)。所以，政府及其職能部門作為唯一主體的城市管理模式正受到嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。而國內(nèi)外優(yōu)秀的城市管理經(jīng)驗(yàn)告訴我們，通過不同主體間的充分合作，構(gòu)建協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，有效提高城市管理的質(zhì)量和效率。由于在治理主體多元化的背景下，各個(gè)城市治理主體的地位并不是平等的，作為城市治理的參與者，其他主體仍要接受政府的管理。因此，政府所倡導(dǎo)協(xié)同治理的城市管理模式要堅(jiān)持以政府主導(dǎo)，其他多元主體積極參與，這將是城市管理今后發(fā)展的必然趨勢(shì)和最佳方案。強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門，民眾，媒體等主體間的相互信任，以此為基礎(chǔ)促進(jìn)政府與其他主體之間良性互動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)。要充分發(fā)揮政府部門與其它治理主體各自的功能優(yōu)勢(shì)，通過整合信息、溝通宣傳等方式，使他們充分配合工作，來共同完成城市發(fā)展目標(biāo)。在城市管理的行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門應(yīng)該主動(dòng)做到信息公開，文件要求該怎么做，執(zhí)法人員會(huì)怎么做，用什么方式執(zhí)法，執(zhí)法效果如何等信息，都應(yīng)該及時(shí)告知社會(huì)，民眾和媒體通過了解行政執(zhí)法的真實(shí)情況進(jìn)行輿論監(jiān)督，媒體傳播和公共參與，以此營(yíng)造一種和諧，真實(shí)的執(zhí)法環(huán)境。否則，如果主體相互間不信任，不配合、不溝通、不協(xié)調(diào)就會(huì)造成整個(gè)城市管理系統(tǒng)的矛盾重重，激化各種對(duì)立情緒，致使整個(gè)城市管理工作陷于一種雜亂無序的境地，最終阻礙城市發(fā)展。
作者：卜琰婷 單位:江西財(cái)經(jīng)大學(xué)