城市管理問題探析
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城市管理是城市發(fā)展必不可少的一個環(huán)節(jié)。隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市的建設(shè)速度也越來越快，城市的面貌也在發(fā)生著翻天覆地的變化。人們在享受城市發(fā)展帶來的各種成果時，也遭遇了城市管理的各種問題，諸如流動人口增加、交通擁堵、環(huán)境惡化、貧富差距大等。城市的發(fā)展在于建設(shè)，建設(shè)到位則需要管理，管理則需要協(xié)調(diào)城市發(fā)展的方方面面，宏觀的管理體制和微觀的管理方法相結(jié)合則是突破城市發(fā)展問題的關(guān)鍵。在城市發(fā)展的歷史長河中，城市管理者對于城市管理的內(nèi)涵把握要與時俱進(jìn)，善于解決新問題、更新新觀念。城市管理應(yīng)該理清思路、找準(zhǔn)內(nèi)涵、突破誤區(qū)、立足現(xiàn)實，在實踐中發(fā)展和升華。
一、城市發(fā)展中城市管理的內(nèi)涵
城市發(fā)展中的城市管理是城市的系統(tǒng)管理，管理的主體、客體、管理手段等方方面面構(gòu)成了整個城市管理的內(nèi)涵。城市管理是指以城市這個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)為對象，以城市基本信息流為基礎(chǔ)，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，通過政府、市場與社會的互動，圍繞城市運行和發(fā)展進(jìn)行的決策引導(dǎo)、規(guī)范協(xié)調(diào)、服務(wù)和經(jīng)營行為。城市管理注重的是多元的城市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務(wù)的有效活動，主要包括城市社會管理、城市經(jīng)濟(jì)管理、城市規(guī)劃管理、城市的生態(tài)環(huán)境管理等。
1．城市管理以滿足市民需求、城市和諧發(fā)展為目標(biāo)。
城市的發(fā)展水平和居民生活水平的和諧平衡是城市管理追求的重要目標(biāo)，管理主體通過各種手段調(diào)整經(jīng)濟(jì)發(fā)展過快所導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境破壞，或經(jīng)濟(jì)發(fā)展過慢所導(dǎo)致的人民生活水平較低等狀態(tài)來達(dá)到這樣的目標(biāo)。城市管理在滿足居民對于城市發(fā)展的需求，以及協(xié)調(diào)居民生活和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系后，則追求城市的和諧發(fā)展，和諧發(fā)展注重的居民生活幸福、城市環(huán)境優(yōu)美、經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)等城市發(fā)展的主要方面的提升。不斷創(chuàng)新城市管理最終是要達(dá)到城市居民生活幸福、城市和諧發(fā)展的目的。
2．城市管理以以人為本、可持續(xù)發(fā)展、效能管理為主要原則。
堅持以人為本的原則，就是要堅持“一切為了人民，一切依靠人民”的城市思想，主要是提高城市人口的文化素質(zhì)、思想道德素質(zhì)和身體素質(zhì)，使城市居民自覺遵守社會公德和規(guī)范，使城市人口能夠適應(yīng)知識經(jīng)濟(jì)時代的發(fā)展要求，有充沛的精力投入到城市的建設(shè)和發(fā)展事業(yè)中來。堅持可持續(xù)發(fā)展原則，就是城市的管理和建設(shè)，既能滿足當(dāng)前居民物質(zhì)文化不斷提高的需求，又能滿足子孫后代的發(fā)展需求，要求城市管理者合理利用土地等資源要素，協(xié)調(diào)城市人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，使城市在良性的軌道上持續(xù)發(fā)展。堅持效能原則，就是在城市管理過程中，以最小的成本取得最大的成果，實現(xiàn)城市發(fā)展的經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會綜合效益的有效統(tǒng)一。
3．城市管理以政府、市場與社會的良性互動為機制。
城市管理在重視對復(fù)雜系統(tǒng)的管理科學(xué)認(rèn)識基礎(chǔ)上，應(yīng)重視城市管理各能動主體的參與，通過建立政府、市場與社會的良性互動機制為市民提供優(yōu)質(zhì)高效的城市公共產(chǎn)品與服務(wù)，建立和諧的城市管理新模式。通過政府、市場、社會的聯(lián)動機制來主導(dǎo)城市管理，能更好的對城市進(jìn)行有效、合理、全面的管理，從而促進(jìn)城市的良性發(fā)展。
二、城市管理上的認(rèn)識誤區(qū)
1．重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，輕城市管理。
城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（下稱“城市建設(shè)“）和城市管理是一對矛盾，它們既互相依存，又互相分離。而在城市發(fā)展中，城市建設(shè)的主導(dǎo)者存在重建設(shè)輕管理的現(xiàn)象，造成由于城市管理的落后，導(dǎo)致了城市基礎(chǔ)設(shè)施運行效率低等問題，在一定程度上影響了城市現(xiàn)代化水平的提升。城市建設(shè)、城市管理與城市發(fā)展的關(guān)系是一種線性邏輯關(guān)系，，城市管理、城市建設(shè)、城市發(fā)展的關(guān)系呈現(xiàn)三種線性關(guān)系，分別為A線、B線和C線，B線是城市發(fā)展的正常態(tài)勢，A線和C線則是偏離城市正常發(fā)展的兩種態(tài)勢。城市發(fā)展是建立在“城市建設(shè)—城市管理”的二維體系下呈現(xiàn)的不斷攀升之勢，則為圖中的B線。城市的發(fā)展可以用三個階段來涵蓋，分別是城市低等發(fā)展階段、城市中等發(fā)展階段和城市高等發(fā)展階段，這三個階段是伴隨著城市建設(shè)和城市管理兩個元素的狀態(tài)來決定的。A線則反映了城市發(fā)展“重城市建設(shè)，輕城市管理”狀態(tài)下呈現(xiàn)的城市發(fā)展之勢，C線則是反映了城市發(fā)展“重城市管理，輕城市建設(shè)”狀態(tài)下呈現(xiàn)的城市發(fā)展之勢。所以，對于城市發(fā)展中的城市管理和城市建設(shè)應(yīng)該都成為主要的元素，不可過于倚重單方面的投入，而造成了城市的畸形發(fā)展。
2．重政府單一科層管理，輕多主體綜合治理。
傳統(tǒng)城市管理模式下，政府部門為單一管理主體，社會和公民參與度低，管理方式粗放，管理效果不理想，效率較低。由于我國長期受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府包攬了許多不應(yīng)該直接承擔(dān)的責(zé)任，單純的把城市管理歸結(jié)為政府管理是非常片面的，而新形勢下的城市管理更注重的是如何協(xié)調(diào)城市主體之間的利益問題，城市的發(fā)展更多是建立在城市綜合治理基礎(chǔ)上的，強調(diào)以政府為主導(dǎo)，多主體共同參與治理的城市治理模式。
3．重增強經(jīng)濟(jì)能力，輕城市發(fā)展的和諧統(tǒng)一。
我國城市管理的深層觀念一直認(rèn)為城市管理的目標(biāo)是單純地維持城市的秩序穩(wěn)定或者單純地增強城市的經(jīng)濟(jì)活力，而忽略了城市秩序和活力的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。城市管理的核心是根據(jù)城市社會需求，最大限度的整合城市發(fā)展各種資源，達(dá)到城市發(fā)展的最佳狀態(tài)。城市管理應(yīng)該樹立以市民為導(dǎo)向的城市營銷和社會營銷意識。傳統(tǒng)的城市管理理念注重的追求城市的穩(wěn)定和增強城市經(jīng)濟(jì)活力，在這樣的目標(biāo)驅(qū)使下，城市管理忽略了城市發(fā)展的生態(tài)環(huán)境問題、城市發(fā)展秩序問題以及城市的和諧問題等，從而導(dǎo)致了城市管理效率低下，城市公共服務(wù)跟不上市民身心需求等城市發(fā)展的矛盾問題。
三、城市管理在松陽的實踐探索
城市發(fā)展需要城市建設(shè)與城市管理的攜手并進(jìn)，城市管理在城市的發(fā)展中起到追波推瀾的作用，在實踐中探索和把握城市管理的方向是城市可持續(xù)發(fā)展的必要環(huán)節(jié)。松陽縣以“田園城市”理論為指導(dǎo)，利用現(xiàn)實基礎(chǔ)和有利條件打造“田園松陽”，城市轉(zhuǎn)型中，圍繞創(chuàng)新政府管理手段等多方面對城市管理進(jìn)行了探索和實踐。
1．以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，創(chuàng)新政府管理手段。
在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下，“先建設(shè)后管理、先發(fā)展后治理”的城市發(fā)展理念逐漸演變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展、以人為本、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等理念。政府在城市管理中仍然是處于主導(dǎo)的位置，統(tǒng)籌城市發(fā)展的方向和管理的過程，需要以科學(xué)發(fā)展的理念為指導(dǎo)，創(chuàng)新城市管理手段，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。傳統(tǒng)城市管理手段是以經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等為主要的手段，當(dāng)前城市管理手段應(yīng)在此基礎(chǔ)上不斷與時俱進(jìn)，加以創(chuàng)新，利用新興科學(xué)技術(shù)，引入信息化、網(wǎng)絡(luò)化等新型城市管理手段。松陽縣政府通過設(shè)置在線縣長信箱，方便市民對于城市相關(guān)問題進(jìn)行建言獻(xiàn)策，提煉政務(wù)微博特色，促進(jìn)服務(wù)型、智慧型政府網(wǎng)站建設(shè)，提高政府網(wǎng)站國際化水平和中文政務(wù)域名的應(yīng)用能力。城市路網(wǎng)交通擁堵問題，通過建立城市數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化管理系統(tǒng)，利用“數(shù)字城管”進(jìn)行車輛追蹤，城市交通電子眼進(jìn)行及時跟拍等，提高城市交通管理的效率和優(yōu)化城市交通布局，在一定程度上緩解了城市路政管理、交通管理壓力，有效提高了城市的綜合整治效率，改善城市多方面管理效率低下的現(xiàn)狀。
2．統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合治理。
總理在十二屆全國人大一次會議上強調(diào)“新型城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必然趨勢，是以人為核心的城鎮(zhèn)化，必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成”。城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求城市管理要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，把鄉(xiāng)村納入到城市管理的范疇當(dāng)中，增強農(nóng)村發(fā)展活力。城市的發(fā)展與鄉(xiāng)村的發(fā)展是相輔相成的，城市管理出現(xiàn)的問題也會一定程度上轉(zhuǎn)嫁到鄉(xiāng)村，所以，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，推進(jìn)城鄉(xiāng)綜合治理是城市管理的重要方向。松陽打造“田園城市”，其核心就是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，在管理松陽城區(qū)的同時，也充分認(rèn)識到美麗鄉(xiāng)村建設(shè)納入到城市泛管理的重要性。在城鄉(xiāng)路網(wǎng)建設(shè)管理上，重點打造環(huán)松古平原綠道網(wǎng)建設(shè)，以點帶面串聯(lián)松陽城區(qū)的明清古街、黃家大院、延慶寺塔等諸多歷史文化遺產(chǎn)，以及鄉(xiāng)村數(shù)量龐大的古村落、古民居等歷史古建筑，制定合理的保護(hù)和利用方案，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)歷史文化資源，完善管理和保護(hù)的機制。在城鄉(xiāng)違章建筑上，政府通過“三改一拆”等重點工作，建立縣領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系鄉(xiāng)村群眾機制，積極調(diào)研農(nóng)村的情況，統(tǒng)籌構(gòu)建城鄉(xiāng)“無違建”一體化，為村民解決實際問題，為美麗鄉(xiāng)村的創(chuàng)建和管理提供了較大的推動力。在城鄉(xiāng)事務(wù)管理上，切實轉(zhuǎn)變“鄉(xiāng)村事務(wù)交給鄉(xiāng)村，城里事務(wù)交給城里”的管理思想，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化管理，鄉(xiāng)村的發(fā)展奠定了城市發(fā)展的基調(diào)，積極發(fā)揮鄉(xiāng)村在城鄉(xiāng)管理中的重要作用，探索新機制、創(chuàng)新新手段來促進(jìn)美麗縣城和美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。
3．發(fā)揮社會組織作用，引導(dǎo)公眾參與治理。
傳統(tǒng)城市管理模式是以政府為核心單一管理模式，隨著城市發(fā)展的復(fù)雜化，以城市政府為主體的單中心治理應(yīng)該向政府、市場、社會、公眾共同參與的多中心治理轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)削減壟斷所有的公共事務(wù)治理權(quán)，推進(jìn)公用事業(yè)的社會化。組織各種團(tuán)體和公眾參與政府在城市管理中壟斷的公用事業(yè)，可以減少公共部門和私營企業(yè)的合謀機率，提高公用產(chǎn)品供給的效率。田園松陽的建設(shè)通過公眾和社會組織的參與，政府和公眾之間信息的雙向互動，相互交換意見，充分體現(xiàn)政府與公眾是相互制約、相互監(jiān)督的關(guān)系，共同維護(hù)社會公眾利益。松陽民政局登記的社會組織有120家，其中社會團(tuán)體86家，涉及茶葉、香榧、松香、煙葉、養(yǎng)蜂、養(yǎng)魚、印刷、觀賞石、食品加工等多個產(chǎn)業(yè)；民辦非企業(yè)單位34家，主要分布在教育、科技、體育、衛(wèi)生等領(lǐng)域。政府通過搭建民生熱線、網(wǎng)絡(luò)論壇、提供志愿者服務(wù)等公眾參與城市管理的平臺，充分發(fā)揮社會組織的作用，利用社會組織來參與城市管理，彌補政府在公共事務(wù)領(lǐng)域的不足，讓政府和社會之間在城市管理上形成良性互動關(guān)系，共同促進(jìn)城市和諧、進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高城市的綜合競爭力和人民的生活質(zhì)量。
作者：宋昭君 單位：浙江省松陽縣人民政府辦公室
