城市管理綜合執(zhí)法研究

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目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的執(zhí)法已有比較深入的研究。國(guó)際上，1977年美國(guó)行政學(xué)者M(jìn)ichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權(quán)的行使是其特點(diǎn)，工作多表現(xiàn)為不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性。在國(guó)內(nèi)，學(xué)者從不同的角度對(duì)以城管為代表的街頭官僚進(jìn)行了研究，主要是以執(zhí)法主體、自由裁量權(quán)、法律問(wèn)題為研究重點(diǎn)。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為系統(tǒng)完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實(shí)證分析。

一、城市綜合執(zhí)法的概述

(一)城市綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法，又稱(chēng)城管綜合執(zhí)法，簡(jiǎn)稱(chēng)城管執(zhí)法，主要是指法律授權(quán)下的行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法的過(guò)程。相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為城管執(zhí)法的依據(jù)，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)”，其集執(zhí)法、監(jiān)督等行政職權(quán)于一身，而后將該聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)分離，組建城管隊(duì)伍，查處各類(lèi)違法行為。

(二)我國(guó)城管部門(mén)的產(chǎn)生緣由

新中國(guó)建立后，國(guó)家把發(fā)展重心放在城市建設(shè)上。但由于認(rèn)識(shí)局限性，未對(duì)城市建設(shè)形成系統(tǒng)的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無(wú)人管”的狀態(tài)。隨著城市管理的必要性和復(fù)雜性日益凸顯，兼顧城市建設(shè)和城市管理迫在眉睫。這是設(shè)立城管部門(mén)的原因之一。在城管部門(mén)設(shè)置之前，城市管理是處于分散執(zhí)法的狀態(tài)。針對(duì)流動(dòng)攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門(mén)陸續(xù)甚至同時(shí)來(lái)執(zhí)法。為結(jié)束分散管理的執(zhí)局面，設(shè)立專(zhuān)門(mén)集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)－－城管局。此為城管部門(mén)設(shè)立的原因之二。

二、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

(一)執(zhí)法依據(jù)的缺失

《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》等，對(duì)相對(duì)集中行政處罰權(quán)作出了詳細(xì)說(shuō)明，但城管作為“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”的主體，卻無(wú)法可依。到目前為止，我國(guó)尚未形成一部專(zhuān)門(mén)獨(dú)立針對(duì)城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。另外，很多城管反映，他們的工作多且雜且在立法上職責(zé)未予以明確，經(jīng)常出現(xiàn)交叉執(zhí)法、重疊執(zhí)法，從而使城管執(zhí)法人員身份的合法性與合理性遭到質(zhì)疑。

(二)執(zhí)法理念滯后，執(zhí)法方式單一

現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)很多地區(qū)的城管由于法制觀念薄弱，秉承傳統(tǒng)的命令性和管制性執(zhí)法理念，在執(zhí)法過(guò)程中，態(tài)度過(guò)于惡略，手段過(guò)當(dāng)?shù)?。使?zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)和理念不能適應(yīng)執(zhí)法需要，導(dǎo)致執(zhí)法主體與執(zhí)法對(duì)象之間的暴力沖突多發(fā)。此外，城管執(zhí)法方式較簡(jiǎn)單、粗暴。如采取“轟、扣、罰”的機(jī)械執(zhí)法手段，以至惡性事件時(shí)有發(fā)生。在解決執(zhí)行難問(wèn)題的實(shí)踐中，雖然有些地方城管采取柔性執(zhí)法等創(chuàng)新做法，一定程度上緩解了城管與相對(duì)人之間的對(duì)抗沖突，但未真正突破城管執(zhí)法的單一方式。

(三)城管執(zhí)法制度監(jiān)督不完善

目前，行政執(zhí)法部門(mén)監(jiān)督機(jī)制不健全，從內(nèi)部來(lái)看，對(duì)于城管監(jiān)督的設(shè)計(jì)未從經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)，僅是行政執(zhí)法責(zé)任制和評(píng)議考核制。城管追求政績(jī)行為、尋租行為的時(shí)有發(fā)生。從外部來(lái)看，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不清，存在著監(jiān)督的“交叉帶”和“空白帶”。在城管執(zhí)法過(guò)程方面的監(jiān)督僅僅局限于上級(jí)法制部門(mén)監(jiān)管，其他部門(mén)“無(wú)人問(wèn)津”，有損群眾權(quán)益。

(四)攤販暴力抗法

流動(dòng)攤販暴力抗法，人們對(duì)城管工作的不理解也是導(dǎo)致城管執(zhí)法難的一個(gè)因素。由于沒(méi)有解決生存問(wèn)題，流動(dòng)攤販面對(duì)城管執(zhí)法，常常擺出強(qiáng)硬的姿態(tài)暴力抗法，使城管執(zhí)法無(wú)從下手。據(jù)大部分城管執(zhí)法人員反映，當(dāng)城管依法扣押物品時(shí)，無(wú)證攤販幾乎都會(huì)有反抗舉動(dòng)，甚至“自導(dǎo)自演”割手指、頭撞墻、臥車(chē)底，高呼“城管打人”等鬧劇，以此來(lái)抵抗城管人員的執(zhí)法行為。

三、改善城管執(zhí)法的對(duì)策

(一)立法上，制定專(zhuān)門(mén)的城管執(zhí)法法律

雖然城管執(zhí)法人員承擔(dān)著城市管理的重任，但是至今已成立十多年的城市管隊(duì)伍卻仍舊面臨著社會(huì)對(duì)其身份、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法邊界的合理性和合法性的質(zhì)疑。在城管執(zhí)法過(guò)程中，更多的是依靠環(huán)衛(wèi)、規(guī)劃、土地等部門(mén)規(guī)章去執(zhí)法。而這些部門(mén)規(guī)章對(duì)于城管的身份定位、權(quán)力界限、責(zé)任義務(wù)等均未明確規(guī)定。因此，制定一部城管執(zhí)法的專(zhuān)門(mén)法律勢(shì)在必行。既可明確城管的法律地位和執(zhí)法范圍，又可為城管人員在執(zhí)法中的權(quán)益，提供法律保障。

(二)轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念、變更執(zhí)法方式

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市管執(zhí)法由于受到“官本位”傳統(tǒng)觀念的影響，城管在執(zhí)法過(guò)程中，濫用執(zhí)法權(quán)，無(wú)形中損害了自身及政府的形象。因此，城市管理者要轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念由管制型、命令型向服務(wù)型、指導(dǎo)型的轉(zhuǎn)變，行政執(zhí)法的方式也應(yīng)由單向、強(qiáng)制向多樣、柔性執(zhí)法方式轉(zhuǎn)變;④此外，執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)需嚴(yán)格遵循十八屆四中全會(huì)的《決定》規(guī)定:“嚴(yán)格實(shí)行行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度，未經(jīng)執(zhí)法資格考試合格，不得授予執(zhí)法資格，不得從事執(zhí)法活動(dòng)。”對(duì)2015年以后新招聘的城市管理執(zhí)法人員進(jìn)行上崗資格培訓(xùn)，考評(píng)篩選、末位淘汰等制度，將高素質(zhì)行政執(zhí)法人員吸收到城市管理執(zhí)法隊(duì)伍中來(lái)，真正做到依法行政，文明執(zhí)法。

(三)完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度

由于目前對(duì)城管執(zhí)法的監(jiān)督存在著內(nèi)部監(jiān)督的不完整和外部監(jiān)督存在交叉帶和空白帶。我們必須完善城管執(zhí)法監(jiān)督制度。明確執(zhí)法主體的職責(zé)，規(guī)范執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，建立健全反饋機(jī)制、執(zhí)法活動(dòng)透明機(jī)制、以及互動(dòng)機(jī)制。使新聞媒體、相關(guān)部門(mén)和市民參與到對(duì)執(zhí)法人員的執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的活動(dòng)中，同時(shí)在公共在公共場(chǎng)所設(shè)立行政執(zhí)法人員行為意見(jiàn)箱，及時(shí)接受并處理有關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)法行為的舉報(bào)和意見(jiàn)。

(四)加強(qiáng)宣傳教育，深化公眾對(duì)城管執(zhí)法人員工作的理解

在實(shí)際生活中這對(duì)攤販暴力抗法的行為，一方面，我們要加大有關(guān)城管執(zhí)法活動(dòng)的宣傳與教育，使市民認(rèn)識(shí)到城管的職責(zé)以及在城市建設(shè)中的重要性。另一方面，要提高公眾參與度，從而增進(jìn)雙方的相互理解。此外，政府應(yīng)該充分利用媒體的力量，通過(guò)各種形式向市民介紹城管執(zhí)法人員的工作職責(zé)和業(yè)績(jī)，促進(jìn)社會(huì)對(duì)城管執(zhí)法人員工作的理解與支持。

作者：袁亞茹 單位:四川省社會(huì)科學(xué)院