城市管理持續(xù)發(fā)展路徑研究

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摘要：在城市管理工作中，我們習(xí)慣于運(yùn)動式、行政式的管理方式，難以實(shí)現(xiàn)城市管理的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的管理方式、流程等機(jī)制必須要不斷優(yōu)化和完善。當(dāng)前最為突出的是建立和優(yōu)化4個機(jī)制，即城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;城市管理的風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急處置機(jī)制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機(jī)制;城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。結(jié)合國內(nèi)外理論成果與實(shí)踐探索，通過實(shí)證分析與專題研究，對4個機(jī)制路徑分別給出了具體建議。

關(guān)鍵詞：城市管理;持續(xù)發(fā)展;機(jī)制;路徑分析

城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關(guān)行政管理部門依法對城市公共設(shè)施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化等公共事務(wù)、秩序進(jìn)行管理的活動。這方面的問題事關(guān)群眾切身利益，是當(dāng)前各方面比較關(guān)注的焦點(diǎn)。以往我們在城市管理工作中習(xí)慣于運(yùn)動式、行政式的管理方式，是難以持續(xù)發(fā)展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續(xù)發(fā)展的機(jī)制路徑是復(fù)雜的、動態(tài)的，管理方式、流程等機(jī)制都要不斷優(yōu)化和完善。從現(xiàn)實(shí)需要來看，以下4個機(jī)制的建立和優(yōu)化最為迫切，即城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;城市管理的風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急處置機(jī)制;城市管理各行業(yè)的市場化發(fā)展機(jī)制;城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1建立城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

1996年美國巴爾的摩市首創(chuàng)311市民服務(wù)系統(tǒng)，97年美國聯(lián)邦電訊委員會決定在全國范圍內(nèi)將311預(yù)留為非緊急救助號碼。后來有多個城市陸續(xù)建成311市民服務(wù)系統(tǒng)，成為政府與市民溝通交流、改進(jìn)城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長MartinO＇Malley提出并實(shí)施了城市管理的CitiStat(由城市city和統(tǒng)計(jì)statistics組合而成)模式，強(qiáng)調(diào)以公眾服務(wù)為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為手段、以問責(zé)制為核心的城市績效評估和管理方式，是信息化運(yùn)用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國內(nèi)外的眾多實(shí)例說明，現(xiàn)代城市的快節(jié)奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運(yùn)行狀態(tài)?！靶适切姓芾淼膬r值尺度中的頭號公理”［2］。從目前實(shí)踐情況來看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快建設(shè)數(shù)字化城管。建設(shè)部推廣的北京市東城區(qū)的數(shù)字化管理模式，最初主要由三大部分構(gòu)成，一是“萬米單元網(wǎng)格管理法”，即運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，把管理區(qū)域劃分為若干個一萬平方米的“網(wǎng)格”，每個網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進(jìn)行全時段監(jiān)控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對象作為部件進(jìn)行地理編碼，并按照地理坐標(biāo)定位到萬米單元網(wǎng)格地圖上，通過城市資源和基礎(chǔ)設(shè)施信息數(shù)據(jù)庫支撐的信息平臺進(jìn)行分類管理;三是建立兩個“軸心”的城市管理體制，一個是指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，一個是監(jiān)控和評價系統(tǒng)。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案、綜合評價七個環(huán)節(jié)組成的城市管理流程。研制并運(yùn)用了配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務(wù)專號13910001000。東城區(qū)的城市管理運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)、電子技術(shù)和網(wǎng)格技術(shù)，搭建了一個城市管理現(xiàn)代化的信息平臺，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創(chuàng)新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發(fā)現(xiàn)、數(shù)字定位、明晰責(zé)任、及時處置、科學(xué)考核、體制新穎、機(jī)制順暢，是這個系統(tǒng)的主要特點(diǎn)。后來他們在此基礎(chǔ)上，增加了社會管理的內(nèi)容，更好地體現(xiàn)了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數(shù)字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽區(qū)數(shù)字化城管模式(Citi－PODAS)的運(yùn)作流程則是反映問題社會化、確定問題標(biāo)準(zhǔn)化、解決問題責(zé)任化、監(jiān)督過程公開化、分析問題數(shù)字化、組織機(jī)構(gòu)權(quán)威化［4］?，F(xiàn)在看來，在一般城市的數(shù)字化城管的建設(shè)上，還應(yīng)以物件管理為主，核心是發(fā)揮平臺作用，提高運(yùn)行效率，確保各類問題在第一時間發(fā)現(xiàn)、第一時間處置、第一時間解決，真正解決城市管理的實(shí)際問題。為了保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行，要建立科學(xué)完善的監(jiān)督評價體系，對工作流程中各個部門的實(shí)施效率和效果進(jìn)行綜合評價，并定期通報(bào)評價結(jié)果，根據(jù)評價情況予以獎懲。對于系統(tǒng)的拓展，一個是面向應(yīng)急的響應(yīng)問題，即針對當(dāng)前城市防汛等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻形勢，充分發(fā)揮數(shù)字城管的發(fā)現(xiàn)、指揮和協(xié)調(diào)作用，完善應(yīng)急預(yù)案體系，提高應(yīng)急管理水平。二是面向生產(chǎn)過程的監(jiān)管，如城市供水排水的水質(zhì)監(jiān)管、集中供熱的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的監(jiān)管等等。三是向下延伸，即向建制鎮(zhèn)拓展，實(shí)現(xiàn)城管工作的地域延伸。

2建立城市管理風(fēng)險(xiǎn)評估和應(yīng)急處置機(jī)制

“……伊拉克戰(zhàn)爭、SARS危機(jī)，這一連串打擊全球經(jīng)濟(jì)、震撼全球社會、嚴(yán)重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當(dāng)前人類社會的發(fā)展模式所隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，我們處在一個危機(jī)四伏的‘風(fēng)險(xiǎn)社會’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內(nèi)容寬泛，涉及面廣，問題也復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多。在不同的城市，甚至一個城市在不同的發(fā)展階段，城市管理也會面臨不同的問題，存在不同的風(fēng)險(xiǎn)。在眾多的城市問題中，社會問題最為突出?！懊绹嬲某鞘袉栴}是種族和經(jīng)濟(jì)分異，這在許多美國主要的城市地區(qū)都產(chǎn)生了所謂下層社會階級”［6］。在我國城市，社會分化問題在城市管理中也有表現(xiàn)，人們的很多不滿情緒會在城市管理中發(fā)泄出來，這一類的風(fēng)險(xiǎn)最為突出。就一般的管理工作來說，社會關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問題就是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，就是隱患，必須要進(jìn)行問題排查，做到底子清、情況明、心中有數(shù)，盡快抓緊解決。這些問題形成的原因是復(fù)雜的，如果就現(xiàn)象抓現(xiàn)象，就問題抓問題，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達(dá)到預(yù)期目的。只有堅(jiān)持標(biāo)本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關(guān)的重大政策、重大項(xiàng)目和重大活動等，都存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，及早預(yù)見到可能出現(xiàn)的問題和矛盾。另外，輿情動態(tài)也透露出一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要及時收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預(yù)案，把問題化解在萌芽狀態(tài)。我們已經(jīng)進(jìn)入一個網(wǎng)絡(luò)時代，網(wǎng)絡(luò)對城市管理的關(guān)注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關(guān)注網(wǎng)上聲音，科學(xué)研判，及時應(yīng)對，防止工作出現(xiàn)被動。常見的風(fēng)險(xiǎn)還是管理過程中的風(fēng)險(xiǎn)，日常工作中有很多不確定因素會演化成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。中國社科院藍(lán)皮書《形象危機(jī)應(yīng)對研究報(bào)告(2012)》認(rèn)為;城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為、內(nèi)部管理失當(dāng)、違法違紀(jì)等5大類高危風(fēng)險(xiǎn)。這方面的原因主要在于三大“效應(yīng)”:窗口效應(yīng)－城管隊(duì)員的不當(dāng)言行可能隨時被現(xiàn)場直播;放大效應(yīng)－個別問題被夸大為整體常態(tài)行為;變異效應(yīng)－便民服務(wù)往往被視為“別有用心”。越是在這種復(fù)雜的局面下開展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應(yīng)當(dāng)把困難群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為城市管理的重要內(nèi)容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導(dǎo)。針對當(dāng)前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問題，抓緊組織編制集貿(mào)市場、停車場、廣告設(shè)施等專業(yè)規(guī)劃，按照規(guī)劃建設(shè)相關(guān)設(shè)施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點(diǎn)不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點(diǎn)的存在，每天限時經(jīng)營，這類由“堵”變“疏”的嘗試對管理部門和市民都有利?？梢酝ㄟ^編制城鎮(zhèn)道路攤點(diǎn)設(shè)置導(dǎo)則，規(guī)范攤點(diǎn)管理。對現(xiàn)有街頭攤點(diǎn)，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規(guī)范管理的原則進(jìn)行規(guī)范，明確設(shè)置攤點(diǎn)的道路路段、攤點(diǎn)種類、經(jīng)營時間和保潔要求，為居民提供良好的服務(wù)。對嚴(yán)重干擾交通、影響城鎮(zhèn)容貌、存在安全隱患的，堅(jiān)決予以取締。在攤點(diǎn)經(jīng)營人員上，對失業(yè)職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發(fā)事件和化解危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案，以及相應(yīng)的工作機(jī)制。在當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法中，暴力執(zhí)法引起的社會群體事件是影響社會穩(wěn)定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現(xiàn)此類事件，必須迅速平息事態(tài)、化解矛盾。堅(jiān)持把群眾利益放在首位，科學(xué)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。注意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組、活動辦公室等各類“任務(wù)型組織”的作用，雖然這類組織“因任務(wù)的出現(xiàn)而設(shè)立，又因任務(wù)的完成而解散”［7］，但在應(yīng)對危機(jī)方面有很好的效果。完善城市管理的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮數(shù)字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務(wù)平臺的作用，及時發(fā)現(xiàn)和處理各類問題，提高快速反應(yīng)能力和應(yīng)變能力，提高工作效率，及時化解和克服危機(jī)。加強(qiáng)宣傳和社會力量動員，走群眾路線，把危機(jī)管理體系“整合到更廣泛的社區(qū)領(lǐng)域中，必須形成廣泛參與的社會動員機(jī)制”［8］，構(gòu)建起政府－社會聯(lián)動機(jī)制。

3積極探索運(yùn)用市場機(jī)制解決城市管理問題

“充分利用多樣化的所有制形式和運(yùn)作關(guān)系來滿足人們的需求，從而實(shí)現(xiàn)公共利益”［9］是城市管理行業(yè)亟待研究的問題。國外實(shí)踐表明，公私合作關(guān)系(PublicPrivatePartnership，簡稱PPP)在推進(jìn)城市建設(shè)管理方面發(fā)揮著很大的作用。很多城市把市政園林環(huán)衛(wèi)、廣告物業(yè)燈光停車等行業(yè)的運(yùn)行維護(hù)，通過政府合同外包、服務(wù)外包等方式，引進(jìn)私人資本參與，緩解了了資金壓力，提高了管理水平。澳大利亞維多利亞州每個地方政府都通過競爭性招標(biāo)將年度預(yù)算的一半項(xiàng)目承包出去;丹麥多數(shù)城市和一家私營企業(yè)福爾克(Flackcompany)簽訂合同協(xié)議來提供消防和救護(hù)服務(wù)［10］。1988年，英國頒布《地方政府法》，以法的形式規(guī)定6種基本市政服務(wù)必須經(jīng)過競爭性招標(biāo)來安排，主要包括生活垃圾收集、街道清潔、公共建筑清掃、車輛保養(yǎng)維修、地面維護(hù)和飲食服務(wù)等(金舜，2007)。城管行業(yè)的維護(hù)和運(yùn)行直接關(guān)系著市民的工作生活、城市的運(yùn)行安全?，F(xiàn)在看來，所有的公共服務(wù)、公共管理都由城市政府大包大攬不行，效率低、資金不足是共性問題;全交給市場也不行，這些行業(yè)事關(guān)公共安全和公眾利益，政府是第一責(zé)任人。政府通過購買服務(wù)，引入市場機(jī)制，提高運(yùn)行效率，可以花同樣的錢，讓市民得到更好、更多的服務(wù)，但政府的監(jiān)管責(zé)任仍要落實(shí)好。基本的思路是:按照政事分開、政企分開、事企分開、干管分離的原則，在部分行業(yè)或者環(huán)節(jié)引入市場機(jī)制?！罢诠补芾碇邪缪荽呋瘎┖痛龠M(jìn)者的角色”，是“掌舵”而不是“劃槳”［11］。推進(jìn)政府管理方式的改革，城市政府在城市管理中主要承擔(dān)規(guī)劃、組織、調(diào)控、監(jiān)管職能，建立起規(guī)范科學(xué)的政府監(jiān)管機(jī)制，以提高效率、降低成本。打破壟斷，放開市政公用行業(yè)投融資市場、經(jīng)營市場和作業(yè)市場，設(shè)施的養(yǎng)護(hù)維修等可以由市場承接的都交市場來運(yùn)作。加快企業(yè)制度創(chuàng)新，推進(jìn)事業(yè)單位的改革，建立起富有活力的經(jīng)營運(yùn)行機(jī)制。通過改革，逐步建立起投資多元化、運(yùn)作市場化、經(jīng)營企業(yè)化、發(fā)展產(chǎn)業(yè)化、管理法制化、服務(wù)社會化的城市市政公用事業(yè)市場體系。目前，可以在一些較為成熟的行業(yè)來推進(jìn)，如城市市政設(shè)施維護(hù)、城市綠化養(yǎng)護(hù)、道路清掃、垃圾清運(yùn)、公廁保潔等作業(yè)市場，就可以通過招標(biāo)發(fā)包方式選擇作業(yè)企業(yè)或作業(yè)人，簽訂作業(yè)合同。在落實(shí)養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)的前提下，逐步建立和實(shí)施以道路為載體的道路養(yǎng)護(hù)、綠化養(yǎng)護(hù)和環(huán)衛(wèi)保潔綜合承包制度，提高養(yǎng)護(hù)效率和質(zhì)量。

4強(qiáng)化城市管理過程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制

“一個新型的社會共同體，往往是在與傳統(tǒng)結(jié)構(gòu)相決裂的變革力量作用之下促成的。這使得我們在強(qiáng)調(diào)價值觀的同時更多地考慮‘利益’，考慮不同利益力量之間社會沖突的固有因素［12］?！背鞘惺怯扇私M成的，城市本身就是一個龐大的社會共同體。城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，以及發(fā)展方式的深刻變革，必然帶來社會結(jié)構(gòu)的深刻變動、利益格局的巨大變化，給城市管理帶來很大的壓力。城市管理說到底是對人的服務(wù)和管理，維護(hù)群眾權(quán)益，促進(jìn)公平正義，確保城市正常運(yùn)行和持續(xù)發(fā)展，是城市管理的根本價值取向。“城市治理就要研究在全球化和信息化的條件下，如何建立城市主體間的新型運(yùn)行規(guī)則，以形成各個利益主體之間的良好關(guān)系，促進(jìn)城市本身的發(fā)展［13］?！比绾巫屆總€人的權(quán)利得到保障，讓每個人的生活更加便利，讓每個人的積極性得到發(fā)揮，都是城市管理需要認(rèn)真研究的問題，這其中很重要的目標(biāo)就是建立一個全面的多方利益協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，汽車進(jìn)入家庭之后，城市交通中很明顯地分出了有車族和無車族兩大群體，在無車族里還有步行者、騎自行車和公交乘客等多個類型的交通參與者。在城市交通組織、設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)上也就出現(xiàn)了很大的分歧，小車優(yōu)先、公交優(yōu)先，還是步行者優(yōu)先?有的城市把機(jī)動車道加寬，取掉了行道樹、綠化帶，壓縮了人行道，就是突出了機(jī)動車優(yōu)先的理念，忽視了行人的基本要求。有的城市完善了公交車專用道系統(tǒng)，使公交車跑的比小車還快，這就是公交優(yōu)先的體現(xiàn)。在解決停車難的問題上，香港就實(shí)行了政府物業(yè)停車場對外開放，效果很好。諸如此類的利益協(xié)調(diào)還有很多。再如攤販管理，對攤販自身來說，約束越少越好;對購物群眾來說，越方便越好;對多數(shù)居民來說，衛(wèi)生、秩序、食品安全更重要。建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃管理中，規(guī)劃部門關(guān)心的是城市總體的布局、景觀的協(xié)調(diào)等大的方面，項(xiàng)目四鄰的業(yè)主關(guān)心的則是自身的采光、交通、私密性等切身利益，哪一個更重要?北京市朝陽區(qū)拆除72座報(bào)刊亭引起熱議，各地取締三輪車、老年代步車引發(fā)群體事件，說到底都是一些利益的沖突?，F(xiàn)在看來，以人為本是一個大的原則，真正落實(shí)起來卻十分困難。人以群分，以人為本是以哪一部分人為本?立足大多數(shù)人的利益、著眼弱勢群體的實(shí)際應(yīng)當(dāng)是基本的原則。在城市管理中尋求利益的最大公約數(shù)，就應(yīng)該使決策更加民主、透明，最大可能地協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，從單一主體向多元主體轉(zhuǎn)變，充分兼顧多方的利益訴求，防止政府包辦帶來的“好心辦錯事”;更加積極主動地創(chuàng)新管理的方式方法，更多運(yùn)用法律、經(jīng)濟(jì)、道德等手段，以平等對話、溝通、協(xié)商等方法來解決問題，真正做到程序正義、手段正當(dāng)。建立并完善溝通機(jī)制，上下、左右、內(nèi)外都要做到信息暢通、目標(biāo)協(xié)同、行動協(xié)調(diào)。

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作者：周善東 單位：天津大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院