土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響

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摘要：著力加強(qiáng)保障性住房建設(shè)是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的重要內(nèi)容，其中土地財(cái)政是影響保障性住房建設(shè)的重要因素之一。因此，文章主要從激勵(lì)機(jī)制、建設(shè)資金和建設(shè)用地三個(gè)層面剖析了土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響機(jī)理。研究表明，土地財(cái)政模式下地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地都相對(duì)缺乏。結(jié)合這一結(jié)論，最后給出了新常態(tài)下增加保障性住房有效供給的政策建議。

關(guān)鍵詞：保障性住房供給；土地財(cái)政；地方政府

一、引言

改革開放以來，近四十年的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)創(chuàng)造了“中國(guó)奇跡”，但長(zhǎng)期的粗放型增長(zhǎng)方式也導(dǎo)致了區(qū)域發(fā)展不平衡、基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不均、房地產(chǎn)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失衡和房?jī)r(jià)過高等一系列問題。為此，中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐步進(jìn)入了“新常態(tài)”。在此背景下，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和促進(jìn)社會(huì)平衡發(fā)展的重要內(nèi)容———雖然1998年住房體制改革實(shí)施以來，我國(guó)初步建立了以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房為主體的住房保障體系，但保障性住房面臨著供給明顯不足的問題，住房保障體制仍然需要完善。鑒于此，報(bào)告明確提出“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”；2018年政府工作報(bào)告要求完善保障性住房供給制度，明確要求今年棚改計(jì)劃開工580萬(wàn)套。由此可見，新常態(tài)下完善住房保障體制和增加保障性住房有效供給成為急需解決的問題。然而，導(dǎo)致保障性住房有效供給不足的因素較多。其中，土地財(cái)政是影響保障性住房供給的重要因素之一。1994年分稅制改革以來，由于“財(cái)權(quán)層層上移、事權(quán)層層下放”，相對(duì)于中央政府而言，地方政府擁有較少的財(cái)權(quán)，卻承擔(dān)著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供以及社會(huì)保障支出等等較多的事權(quán)支出責(zé)任。此外，以GDP為中心的官員考核晉升激勵(lì)機(jī)制進(jìn)一步加劇了地方財(cái)政支出行為的擴(kuò)張。但在2014年預(yù)算法制度改革之前，預(yù)算法規(guī)定地方政府禁止發(fā)債，這種財(cái)權(quán)和事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府只能依賴預(yù)算外收入來保證財(cái)力，其中地方政府通過出讓國(guó)有土地獲取的預(yù)算外收入成為地方財(cái)政收入的主要來源。財(cái)政部的中國(guó)財(cái)政基本情況的數(shù)據(jù)顯示，近年來國(guó)有土地出讓收入依然持續(xù)上漲，從2007年的7285億元增長(zhǎng)至2013年的41250億元，再增長(zhǎng)至2017年的52059億元，增長(zhǎng)了約7.1倍。這說明即使在2014年實(shí)施新預(yù)算法后（即把地方債務(wù)收支納入全口徑預(yù)算體系，允許地方政府有限額的發(fā)行債券），但在短期內(nèi)地方政府依然沒有擺脫對(duì)土地財(cái)政的依賴。與此同時(shí)，增加保障性住房供給勢(shì)必需要增加相應(yīng)的保障性住房建設(shè)用地。但在一定時(shí)期內(nèi)，城市的住房建設(shè)用地是相對(duì)有限的，因而增加保障性住房建設(shè)用地會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，進(jìn)而導(dǎo)致商品房建設(shè)用地的減少。換言之，在土地財(cái)政模式以及有限的住房建設(shè)用地條件下，與增進(jìn)社會(huì)福利的保障性住房建設(shè)相比，地方政府更熱衷于通過“招拍掛”的方式將土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商進(jìn)行經(jīng)營(yíng)建設(shè)，以期獲取更多土地出讓收入和稅收，這會(huì)導(dǎo)致地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)不足，同時(shí)也間接推動(dòng)了商品房?jī)r(jià)格的上漲，這意味著土地財(cái)政模式對(duì)保障性住房供給會(huì)產(chǎn)生較大的影響。因此，探究土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的影響機(jī)制有利于更好地解決保障性住房供給問題，為新常態(tài)下增加保障性住房有效供給提供經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。

二、土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的具體影響機(jī)制分析

總體而言，不同時(shí)期土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的影響也不一樣，甚至作用截然相反。土地財(cái)政初期，由于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，此時(shí)大量的國(guó)有土地出讓收入解決了地方財(cái)政收入不足的問題，對(duì)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用，這有利于促進(jìn)地方社會(huì)保障體制的完善，為保障性住房建設(shè)創(chuàng)造了較好的制度環(huán)境，有利于增加保障性住房有效供給。但隨著時(shí)間推移，尤其在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下，土地財(cái)政模式的不可持續(xù)性特征逐漸顯露出來，商品房?jī)r(jià)高漲、住宅市場(chǎng)供求失衡等弊端日益凸顯，導(dǎo)致不能為地方政府帶來直接財(cái)政收入的保障性住房建設(shè)激勵(lì)不足，不利于增加保障性住房供給。具體來說，土地財(cái)政對(duì)保障性住房供給的影響主要包括以下幾個(gè)方面。

1.土地財(cái)政初期促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，進(jìn)而健全保障性住房機(jī)制。土地財(cái)政的開始階段，地方政府通過出讓土地使用權(quán)獲取預(yù)算外收入以彌補(bǔ)財(cái)力缺口。由于土地出讓金歸地方政府所有，擁有自主支配的權(quán)利，這使得地方政府具有較高的積極性增加土地出讓收入。因此，地方政府將大量國(guó)有土地的使用權(quán)通過“招拍掛”的方式進(jìn)行招商引資，以獲取更多的土地出讓收入，在一定程度上推動(dòng)了房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。房地產(chǎn)業(yè)的興起給地方政府帶來較多的土地稅收，增加了財(cái)政收入，這進(jìn)一步加劇了地方政府對(duì)“以地生財(cái)”模式的依賴，并不斷擴(kuò)大對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)的出讓數(shù)量。不斷發(fā)展的房地產(chǎn)業(yè)增加了地方就業(yè)，推動(dòng)了工業(yè)化的進(jìn)程，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步由以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主，促進(jìn)了土地、勞動(dòng)力、資本等生產(chǎn)要素的有效配置，進(jìn)而推動(dòng)全要素生產(chǎn)率的增長(zhǎng)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。不斷擴(kuò)張的城市邊界推進(jìn)了中國(guó)城市化的進(jìn)程，新增的就業(yè)崗位使得大量的勞動(dòng)力從農(nóng)村涌入城市，在一定程度上緩和了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。由此可見，土地財(cái)政初期對(duì)中國(guó)工業(yè)化、城市化起到積極的作用，也成為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)動(dòng)機(jī)和加速器。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)期，地方政府還會(huì)利用土地儲(chǔ)備向銀行進(jìn)行貸款融資，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提供更多的公共服務(wù)和保障民生，間接推動(dòng)了社會(huì)保障體系的完善，為保障性住房建設(shè)提供了有利經(jīng)濟(jì)條件和制度環(huán)境。此外，土地財(cái)政模式下大量土地資源的開發(fā)和利用，在一定時(shí)期內(nèi)增加了住房建設(shè)用地的相對(duì)供給量，房地產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展也增加了住房的絕對(duì)供給量，有利于增加保障性住房的供給。因此，在一定時(shí)期內(nèi)，土地財(cái)政模式帶動(dòng)了產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加速推動(dòng)了工業(yè)化和城市化進(jìn)程，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，間接完善了社會(huì)保障體系，這為保障性住房建設(shè)提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也為保障性住房機(jī)制的健全營(yíng)造了良好的制度環(huán)境。

2.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足。自“土地財(cái)政”誕生以來，地方財(cái)政收入就與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展息息相關(guān)，房地產(chǎn)業(yè)的繁榮是地方政府“以地生財(cái)”的基礎(chǔ)。其中蘊(yùn)藏的邏輯鏈條是：1994年分稅制改革以來，“財(cái)政層層上移、事權(quán)層層下放”導(dǎo)致地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，而舊預(yù)算法明文禁止地方政府發(fā)債的硬約束促使地方政府不得不依靠出讓土地使用權(quán)來獲取預(yù)算外收入；1998年推行的住房改革，停止了福利住房包分配的模式，支持房地產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，逐步建立完善健全的住房交易市場(chǎng)，標(biāo)志著住房供給從此走向市場(chǎng)化、商品化，為房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了制度支撐；住房供應(yīng)的市場(chǎng)化意味著房地產(chǎn)商從中看到了利潤(rùn)和商機(jī)，從而會(huì)增加對(duì)土地要素（即商品房建設(shè)用地）需求，地方政府也從房地產(chǎn)業(yè)的興起中看到了獲取大量預(yù)算外收入從而解決地方財(cái)力不足問題的途徑，會(huì)通過“招拍掛”的方式將大量國(guó)有土地使用權(quán)出讓給房地產(chǎn)商以期獲取更多的土地出讓金以及稅收收入，居民對(duì)住房的剛性需求在某種程度上推升了房?jī)r(jià)，這讓有利可圖的房地產(chǎn)商加大了對(duì)土地要素（即商品房建設(shè)用地）的引致需求，進(jìn)一步推動(dòng)了土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)大。為增加財(cái)政收入，提高財(cái)政能力，地方政府不斷提高土地使用權(quán)出讓價(jià)格獲取更高的土地出讓金，這拉動(dòng)了房?jī)r(jià)的上漲，從而又增加了房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入，進(jìn)一步加劇了地方政府對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依賴。因此，在土地財(cái)政模式下，地方政府為獲取更多財(cái)政收入、房地產(chǎn)商為獲取高額利潤(rùn)，共同推動(dòng)了土地要素價(jià)格和住房?jī)r(jià)格的上漲，并且二者相互影響，呈螺旋上升趨勢(shì)。此外，以GDP為中心的官員晉升考核機(jī)制強(qiáng)化了地方政府通過出讓土地使用權(quán)進(jìn)行招商引資的動(dòng)機(jī)，大量商業(yè)用地、工業(yè)園區(qū)和房地產(chǎn)商的出現(xiàn)，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。而在保障性住房建設(shè)方面，盡管1998年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》規(guī)定不再實(shí)行福利性住房分配制度，提出住房供應(yīng)商品化、市場(chǎng)化，旨在通過市場(chǎng)化的手段對(duì)住房資源進(jìn)行有效配置，同時(shí)也要求逐步建立以經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃房為主體的多層次住房保障體系，確保中低收入群體住有所居。但是在土地財(cái)政模式下，如前所述，面臨財(cái)政壓力和政績(jī)考核的雙重約束，地方政府會(huì)出讓大量的土地使用權(quán)用于招商引資、商品房建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而沒有足夠的動(dòng)力花大量財(cái)力和物力來進(jìn)行保障性住房建設(shè)，用以增加社會(huì)福利性質(zhì)的保障性住房供給。因此，逐步擴(kuò)張的土地財(cái)政使得保障性住房建設(shè)處于一種遲緩低效的狀態(tài)，從而抑制了保障性住房的有效供給。

3.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)的資金不足。隨著土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張和政績(jī)考核的需要，地方政府容易陷入土地財(cái)政模式的死循環(huán)，即為獲取更多財(cái)政收入而想方設(shè)法提高土地出讓價(jià)格，增加了商品房建設(shè)的成本，進(jìn)而推動(dòng)了房?jī)r(jià)上漲，從而獲取更多房地產(chǎn)業(yè)相關(guān)的稅收收入。一方面，房?jī)r(jià)上漲拉動(dòng)了房地產(chǎn)商對(duì)住宅建設(shè)用地的需求，從而倒逼土地要素價(jià)格的上漲和土地出讓成交量的擴(kuò)大；另一方面，為達(dá)到政績(jī)考核的要求，地方政府把大量的財(cái)力用于能夠拉動(dòng)GDP增長(zhǎng)的房地產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的扶持或激勵(lì)支出，此外，地方政府還承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、醫(yī)療保障和教育等惠及民生方面的支出，因而需要更多的財(cái)力支持，最終導(dǎo)致新一輪土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張，房?jī)r(jià)繼續(xù)上漲，財(cái)政支出繼續(xù)擴(kuò)大，地方政府將對(duì)房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生過度依賴。這種對(duì)土地出讓金、房地產(chǎn)業(yè)的高度依賴，決定了地方政府對(duì)住房供應(yīng)中商品房和經(jīng)濟(jì)適用等保障性住房的態(tài)度，即如果將大部分土地出讓收入用于保障性住房建設(shè)，保障性住房供應(yīng)量的增加會(huì)間接導(dǎo)致商品房?jī)r(jià)的下跌從而導(dǎo)致房地產(chǎn)商對(duì)商品房建設(shè)用地需求的減少，導(dǎo)致土地出讓價(jià)格下跌，土地出讓收入減少，最終地方政府出現(xiàn)財(cái)力缺口。因此，土地財(cái)政模式下，土地出讓價(jià)格和商品房?jī)r(jià)格相互推漲，提高政績(jī)的財(cái)政支出不斷擴(kuò)大，這些都無益于保障性住房建設(shè)，地方政府沒有激勵(lì)和充實(shí)的資金儲(chǔ)備來完善和健全多層次的保障性住房體系。

4.土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)用地相對(duì)緊缺。由于土地財(cái)政對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的過度依賴，地方政府利用各種手段進(jìn)行“圈地運(yùn)動(dòng)”，將大量國(guó)有土地使用權(quán)以“招拍掛”的方式出讓給房地產(chǎn)商進(jìn)行商品房建設(shè)，再加上保障性住房建設(shè)用地一般是無償劃撥的，因而地方政府更沒有激勵(lì)增加保障性住房建設(shè)用地的供應(yīng)量。在一定時(shí)期內(nèi)，城市住宅建設(shè)用地是相對(duì)有限的，增加商品房建設(shè)用地必然會(huì)擠出保障性住房建設(shè)用地供應(yīng)量。根據(jù)歷年中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒給出的國(guó)有土地的供應(yīng)情況可知，2003年~2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積（用以代表保障性住房建設(shè)用地面積），均值分別為430766.5公頃、68407.01公頃和10767.48公頃，其中普通商品房建設(shè)用地面積遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積。2003年~2013年國(guó)有土地供應(yīng)總量呈明顯上升趨勢(shì)，同時(shí)與土地出讓收入密切相關(guān)的普通商品房供地面積也在持續(xù)上漲，且增長(zhǎng)速度明顯大于國(guó)有土地供應(yīng)總量的增長(zhǎng)速度，從2003年的36251.44公頃增長(zhǎng)至2013年的112913.41公頃，增長(zhǎng)了約3倍。房地產(chǎn)業(yè)的超速發(fā)展恰好說明土地財(cái)政規(guī)模的擴(kuò)張，地方財(cái)政對(duì)土地財(cái)政的依賴程度有增無減。而經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積，在2003年~2008年供應(yīng)面積較小且保持穩(wěn)定，在2009年~2013年供應(yīng)面積呈上升趨勢(shì)，這可能與近年來中央提出的一系列加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的措施有關(guān)，比如2008年中央提出的“4萬(wàn)億財(cái)政刺激計(jì)劃”中，加強(qiáng)保障性住房建設(shè)就是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容。盡管如此，我們可以注意到經(jīng)濟(jì)適用房供地面積占供地總量的比值依然很小，均值為0.02；而普通商品房供地面積占供地總量比值的均值為0.16，普通商品房供地面積與經(jīng)濟(jì)適用房供地面積比值的均值為7.52，這進(jìn)一步反映了土地財(cái)政模式下保障性住房建設(shè)用地的相對(duì)不足，不利于增加保障性住房的有效供給。值得注意的是，2014年供地總量、普通商品房建設(shè)用地面積和經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)用地面積均出現(xiàn)明顯下降，這可能與“2014年土地財(cái)政審計(jì)風(fēng)暴”有關(guān)，迫使地方政府縮減了土地供應(yīng)量。此外，2014年通過了新預(yù)算法，允許地方政府適度發(fā)債，為地方財(cái)政籌集財(cái)力提供了新的路徑，在這種預(yù)期下，新預(yù)算法有利于緩解地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴程度，從而也會(huì)縮減土地供應(yīng)量。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，由于多年來地方政府盲目推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，導(dǎo)致商品房市場(chǎng)供求失衡，有些人口較少的城市積壓大量的商品房庫(kù)存，甚至出現(xiàn)“鬼城”，而有些人口較多住房需求較大的城市商品房卻供給不足，土地財(cái)政模式越來越難以為繼，加劇了保障性住房建設(shè)的激勵(lì)機(jī)制不足、建設(shè)資金和建設(shè)用地的相對(duì)缺乏等問題，土地財(cái)政對(duì)保障性住房建設(shè)的抑制作用越來越凸顯。

三、政策建議

以上影響機(jī)制分析表明，增加保障性住房有效供給的核心在于要求地方政府?dāng)[脫對(duì)土地財(cái)政的依賴，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地，并規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，通過制度改革以增強(qiáng)地方政府對(duì)保障性住房建設(shè)的激勵(lì)，具體如下：

1.擺脫土地財(cái)政依賴，從根本上解決地方財(cái)政收入來源問題，保證足夠的保障性住房建設(shè)資金和建設(shè)用地。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大背景下，去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿是當(dāng)務(wù)之急，因此房地產(chǎn)業(yè)過剩的產(chǎn)能和庫(kù)存已不能再給地方政府帶來較大的土地出讓收益，地方政府必須尋找新的財(cái)政收入來源。中央應(yīng)當(dāng)深化財(cái)稅體制改革，適度提高共享稅中的地方稅收的比重，合理開征新的地方稅種（如房地產(chǎn)稅），增加地方稅收收入，讓地方政府走出財(cái)力不足、長(zhǎng)期“以地生財(cái)”的困境。在此基礎(chǔ)上，多渠道融資解決保障性住房建設(shè)的資金問題，比如，把土地出讓的一部分收入、住房公積金增值的部分收益用于保障性住房建設(shè)，還可以通過發(fā)債等渠道籌集建設(shè)資金。此外，還應(yīng)進(jìn)行土地制度改革，規(guī)范商品房交易市場(chǎng)，避免對(duì)保障性住房供給產(chǎn)生擠出效應(yīng)，并適度增加保障性住房建設(shè)用地的劃撥面積以確保建設(shè)用地的相對(duì)充足。

2.規(guī)范和完善保障性住房建設(shè)體制，構(gòu)建保障性住房供給的長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制。通過制度改革和頂層設(shè)計(jì)，建立科學(xué)有效的保障性住房體制和有利于保障性住房建設(shè)的政策支持體系，是實(shí)現(xiàn)保障性住房有效供給的前提和基礎(chǔ)。在以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為中心的官員晉升考核機(jī)制下，保障性住房建設(shè)不僅不會(huì)直接拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，還會(huì)增加地方財(cái)政支出來保證物力和財(cái)力，也增加了管理成本。因此，地方政府沒有動(dòng)力增加保障性住房供給。此外，監(jiān)管機(jī)制的低效和央地之間的信息不對(duì)稱，不能對(duì)地方政府進(jìn)行有效監(jiān)督和準(zhǔn)確反映保障性住房的需求情況，也導(dǎo)致保障性住房建設(shè)收效甚微。因此，一方面，要適當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管力度，規(guī)范保障性住房的規(guī)劃布局、供給數(shù)量和分配制度，確保低收入家庭住有所居，形成對(duì)地方政府加強(qiáng)保障性住房建設(shè)的硬約束。另一方面，可以把保障性住房供給完成數(shù)量和質(zhì)量作為官員政績(jī)考核的一部分，有利于激勵(lì)地方政府加強(qiáng)保障性住房建設(shè)，增加保障性住房的有效供給。

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作者：羅理恒 單位：中國(guó)人民大學(xué)