財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更動(dòng)因探析

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摘要：文章通過對(duì)幾年來代建的70余個(gè)房屋建筑項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更統(tǒng)計(jì)、歸納，探析了設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因、各相關(guān)方行為動(dòng)機(jī)，提出了設(shè)計(jì)變更管理與制度建設(shè)的建議，對(duì)加強(qiáng)類似的財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目綜合管理，提升代建單位管理水平有借鑒意義。

關(guān)鍵詞：代建制；設(shè)計(jì)變更；項(xiàng)目管理

1財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目及設(shè)計(jì)變更

財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目為公共服務(wù)、保障社會(huì)公共機(jī)構(gòu)運(yùn)行提供物質(zhì)基礎(chǔ)，備受矚目。對(duì)于財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目的管理，國家制定了相應(yīng)的法律法規(guī)。其中關(guān)于承擔(dān)具體管理行為的主體，越來越多的地方政府選擇采用專業(yè)的代建模式。代建管理是利用專業(yè)的管理主體進(jìn)行建設(shè)管理，實(shí)踐證明，代建模式管理財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目是成功的，避免了項(xiàng)目單位組建一次性的基建班子以及非專業(yè)管理帶來的質(zhì)量不佳、效率低下、投資失控等諸多問題。盡管在代建管理模式推行后，管理效果頗受好評(píng)，但是項(xiàng)目建設(shè)管理是一項(xiàng)復(fù)雜的工作。工程建設(shè)自開工之日至建成，因各種主客觀原因，都可能產(chǎn)生或大或小、或多或少的工程設(shè)計(jì)變更，這些設(shè)計(jì)變更直接與質(zhì)量、安全、投資緊密聯(lián)系，影響著項(xiàng)目建設(shè)的成敗。又因財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目參與主體的獨(dú)特性，其設(shè)計(jì)變更也有與一般工程建設(shè)項(xiàng)目不同的一面，設(shè)計(jì)變更管理與控制應(yīng)列為財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目代建單位的重點(diǎn)工作。七年來，筆者所在單位累計(jì)承擔(dān)近千項(xiàng)財(cái)政投資建設(shè)任務(wù)，完成固定資產(chǎn)投資500多億元，主要涉及城市道路、水利供電、園林綠化等市政類項(xiàng)目與學(xué)校、醫(yī)院、拆遷安置房、行政服務(wù)業(yè)務(wù)用房的新建、改擴(kuò)建等房建類項(xiàng)目。近幾年，中心代建的房屋建筑類項(xiàng)目每年新增立項(xiàng)都在10個(gè)以上，投資約10億元。經(jīng)過對(duì)2012年8月以來70多個(gè)房屋建筑類項(xiàng)目的設(shè)計(jì)變更臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)，幾乎所有的項(xiàng)目都發(fā)生過設(shè)計(jì)變更，分布在工程設(shè)計(jì)的各個(gè)專業(yè)。從巖土、結(jié)構(gòu)到建筑、裝飾、安裝、室外工程等，無一不存在設(shè)計(jì)變更。這些變更基本都是對(duì)原工程設(shè)計(jì)的錯(cuò)誤修正、遺漏補(bǔ)足，部分是為了更好的工程效果按照項(xiàng)目單位要求進(jìn)行的。項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更引起的投資增量占工程合同價(jià)的5%左右，不過令人欣慰的是，工程變更實(shí)施后，總投資仍控制在主管部門批復(fù)的項(xiàng)目概算控制額內(nèi)。

2變更產(chǎn)生的原因及各方行為動(dòng)機(jī)探析

經(jīng)過進(jìn)一步對(duì)全部設(shè)計(jì)變更內(nèi)容認(rèn)真分析，可以發(fā)現(xiàn)主要有以下幾個(gè)方面：一是巖土方面的基坑支護(hù)設(shè)計(jì)部分區(qū)段的方案變化，部分場地基礎(chǔ)需要增加處理，部分工程樁型需要變更等；二是建筑專業(yè)方面對(duì)功能設(shè)置進(jìn)行調(diào)整、對(duì)表面功能材料所使用的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充、調(diào)整；三是根據(jù)施工環(huán)境、條件的變化，工程界面未達(dá)到無縫連接，設(shè)計(jì)需做補(bǔ)充和調(diào)整；四是智能化、水處理、廚房工程、實(shí)驗(yàn)室專項(xiàng)等特殊功能要求未達(dá)到足夠的深度，需要深化設(shè)計(jì)。

2.1設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的原因分析

剝開設(shè)計(jì)變更的內(nèi)容這個(gè)表面現(xiàn)象，回顧工程前期過程，可以看到設(shè)計(jì)變更背后的原因，主要有以下幾個(gè)方面：一是設(shè)計(jì)條件不詳與變化。場地條件、規(guī)劃條件等是工程設(shè)計(jì)的主要依據(jù)，但是在工程設(shè)計(jì)階段，現(xiàn)場未全面完成征地拆遷工作，詳細(xì)勘察工作無法進(jìn)行，設(shè)計(jì)條件不完善。工程開標(biāo)后，詳細(xì)勘察報(bào)告較初勘成果有較大變化，這是基礎(chǔ)設(shè)計(jì)、基坑支護(hù)設(shè)計(jì)、場地基礎(chǔ)處理等方面產(chǎn)生設(shè)計(jì)變更的重要原因，個(gè)別項(xiàng)目僅基礎(chǔ)處理一項(xiàng)就增加投資2%。項(xiàng)目上位規(guī)劃條件變化也是導(dǎo)致設(shè)計(jì)變更的一個(gè)重要因素，在工程建設(shè)的實(shí)踐中，規(guī)劃的穩(wěn)定性、嚴(yán)肅性還不夠，造成工程的局部標(biāo)高以及水、電、氣、路口、圍墻等接駁界面需要設(shè)計(jì)變更。對(duì)于改造、裝修類的項(xiàng)目，由于原建筑建成時(shí)間較遠(yuǎn)，原竣工資料缺失，設(shè)計(jì)單位現(xiàn)場查勘、測量不足，施工單位進(jìn)場后，發(fā)現(xiàn)施工圖紙與現(xiàn)場實(shí)際情況偏差較大，從而產(chǎn)生較多的設(shè)計(jì)變更。二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和功能需求發(fā)生變化。項(xiàng)目實(shí)行代建制度后，項(xiàng)目單位(使用方)卸下了大部分工程建設(shè)的責(zé)任，其在工程起始階段對(duì)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)功能需求的細(xì)化深化方面放松了自己的要求，未能在項(xiàng)目立項(xiàng)、工程設(shè)計(jì)階段提出準(zhǔn)確的需求。另外，由于參與項(xiàng)目的管理人員的專業(yè)、經(jīng)驗(yàn)與工程建設(shè)相去甚遠(yuǎn)，在工程設(shè)計(jì)方案、施工圖階段，看不懂抽象的工程“語言”(圖紙)，也未能與設(shè)計(jì)師深入的交流。隨著工程建設(shè)的開展，實(shí)物越來越形象地展現(xiàn)在眼前，才發(fā)現(xiàn)部分細(xì)節(jié)和功能材料選擇不符合要求，這方面的設(shè)計(jì)變更比重高達(dá)四分之一，不少投資不大的改造項(xiàng)目占比更高。三是設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)人員的技術(shù)水平和工作責(zé)任心不夠。工程建設(shè)的突出特點(diǎn)就是“一次性”，如果設(shè)計(jì)單位、設(shè)計(jì)人員沒有充足的經(jīng)驗(yàn)、缺乏優(yōu)質(zhì)服務(wù)的責(zé)任心，就難以設(shè)計(jì)出優(yōu)質(zhì)的工程。雖然在工程建設(shè)實(shí)施過程中，施工圖審查是必不可少的法定環(huán)節(jié)，但是，施工圖審查機(jī)構(gòu)往往將工作重點(diǎn)放在規(guī)范的采用、安全設(shè)計(jì)等方面，對(duì)項(xiàng)目功能的人性化實(shí)現(xiàn)不夠盡心，造成施工圖“大錯(cuò)不犯，小錯(cuò)常見”，這也是施工單位提起設(shè)計(jì)變更洽商的主要原因。

2.2各相關(guān)方對(duì)設(shè)計(jì)變更的行為動(dòng)機(jī)分析

一般意義上，設(shè)計(jì)變更涉及到項(xiàng)目單位(使用方)、代建單位、設(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位與施工單位，另外還有重大變更的審批單位——行政機(jī)關(guān)。面對(duì)設(shè)計(jì)變更的普遍性，現(xiàn)就各方行為動(dòng)機(jī)分析如下：項(xiàng)目單位與代建單位在工程建設(shè)過程起主導(dǎo)作用，決定著項(xiàng)目建設(shè)的成敗。因工程建設(shè)的管理責(zé)任和權(quán)力授權(quán)代建單位承擔(dān)，項(xiàng)目單位在處理其他單位提起的設(shè)計(jì)變更上基本無傾向性意見，但是隨著工程建設(shè)的深入，在工程建設(shè)效果和標(biāo)準(zhǔn)方面，會(huì)主動(dòng)提出自己的設(shè)計(jì)變更建議。代建單位向項(xiàng)目單位和行政機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，對(duì)法律法規(guī)和已完成的審批事項(xiàng)負(fù)責(zé)。在工程建設(shè)過程中，更多地考慮設(shè)計(jì)變更產(chǎn)生的質(zhì)量、安全、投資后果和建設(shè)效果的綜合影響。設(shè)計(jì)單位是工程建設(shè)的設(shè)計(jì)主體，從統(tǒng)計(jì)看，約60%的變更事項(xiàng)是由于設(shè)計(jì)單位的原因產(chǎn)生的，是設(shè)計(jì)變更的最大來源。工程設(shè)計(jì)是一個(gè)知識(shí)群體進(jìn)行物化勞動(dòng)的過程，設(shè)計(jì)師對(duì)工程建設(shè)效果有較強(qiáng)的職業(yè)責(zé)任感和榮譽(yù)感，絕大多數(shù)設(shè)計(jì)師都會(huì)公平公正地處理設(shè)計(jì)變更。因此，需要?jiǎng)?chuàng)造條件，鼓勵(lì)和提醒設(shè)計(jì)師將設(shè)計(jì)變更消滅在設(shè)計(jì)前期。監(jiān)理單位是工程實(shí)施過程中的監(jiān)督主體，其職責(zé)按照法律法規(guī)的規(guī)定來自于項(xiàng)目單位和代建單位的授權(quán)。但是在我國現(xiàn)實(shí)的國情中，監(jiān)理單位的部分職責(zé)回歸到項(xiàng)目單位和代建單位，設(shè)計(jì)變更的終審就是如此。因此，其對(duì)設(shè)計(jì)變更的洽商在大多數(shù)情況下是被動(dòng)的，在設(shè)計(jì)變更造價(jià)審核中起一定的作用。施工單位是工程建設(shè)的物化勞動(dòng)主體，工程建設(shè)利潤是其追求的主要目標(biāo)之一。設(shè)計(jì)變更往往是其增加承包利潤的來源。因此，施工單位會(huì)對(duì)設(shè)計(jì)文件的錯(cuò)漏之外提出更多的變更要求，期望改進(jìn)施工措施、條件，降低成本，增加變更內(nèi)容、增大工程利潤。與工程建設(shè)相關(guān)的行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主管責(zé)任，其通過制度建設(shè)、審批法定事項(xiàng)或其他重大事項(xiàng)對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行管理。因此，在設(shè)計(jì)變更審批方面，其工作是嚴(yán)謹(jǐn)?shù)?、?quán)威的。

3控制設(shè)計(jì)變更的對(duì)策及審批制度設(shè)計(jì)建議

通過總結(jié)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生的設(shè)計(jì)變更，分析其產(chǎn)生的原因、條件以及各關(guān)聯(lián)方的行為動(dòng)機(jī)，可以看出，要減少設(shè)計(jì)變更，事前控制至關(guān)重要。首先，要扎實(shí)做好項(xiàng)目前期策劃，建立前期設(shè)計(jì)工作指引文件，為設(shè)計(jì)人員開展工作創(chuàng)造良好的條件。其次，要運(yùn)用信息技術(shù)手段，廣泛溝通，做好設(shè)計(jì)單位提交成果的聯(lián)合審查，高質(zhì)量地完成前期設(shè)計(jì)工作。設(shè)計(jì)變更是多方參與的復(fù)雜過程，需要明確一定程序、規(guī)定。一般要經(jīng)過洽商、設(shè)計(jì)、審批、實(shí)施等過程。為做好設(shè)計(jì)變更管理，制定一項(xiàng)因地制宜的設(shè)計(jì)變更管理辦法是必不可少的。以規(guī)管理對(duì)控制、減少設(shè)計(jì)變更，特別是項(xiàng)目群管理中的后續(xù)項(xiàng)目管理、對(duì)工程建設(shè)各參與主體行為的引導(dǎo)具有積極作用。

3.1建立洽商會(huì)審制度

設(shè)計(jì)變更動(dòng)議提出后，設(shè)計(jì)單位提出初步方案，代建單位項(xiàng)目技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)組織本單位相關(guān)管理部門及各參建單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人會(huì)商，開展設(shè)計(jì)變更事項(xiàng)的技術(shù)可行性、經(jīng)濟(jì)合理性分析審查。設(shè)計(jì)單位按照本單位內(nèi)控程序出具變更申報(bào)表、變更通知單和相應(yīng)的圖紙，同時(shí)設(shè)計(jì)變更申報(bào)要附上原始設(shè)計(jì)、變更依據(jù)及其他資料，各方在申報(bào)表簽署意見并蓋章。

3.2建立專家評(píng)審制度

對(duì)于超過一定投資額的重大變更事項(xiàng)，代建單位組織跨部門技術(shù)審查委員會(huì)并邀請(qǐng)利益無關(guān)的社會(huì)專家參與論證，確保變更內(nèi)容合理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)可行。(重大變更是指對(duì)工程原設(shè)計(jì)內(nèi)容進(jìn)行較大修改，對(duì)工程的工期、安全、投資、效益產(chǎn)生重大影響的設(shè)計(jì)變更。包括但不限于建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、面積、高度的改變；結(jié)構(gòu)體系、布置及涉及到結(jié)構(gòu)安全的構(gòu)件的改變；總平面布置、建筑平面布置、外觀效果的重大改變；涉及工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文的變更及相關(guān)管理部門規(guī)定需要送審的設(shè)計(jì)變更等。)

3.3建立分級(jí)分類審批制度

設(shè)計(jì)變更伴隨工程建設(shè)隨時(shí)隨地可能發(fā)生，如果處理不及時(shí)，將極大影響工程建設(shè)效率。為了滿足工程建設(shè)需要，在變更審批流程和職責(zé)管理設(shè)計(jì)中，根據(jù)變更的性質(zhì)，主要依據(jù)對(duì)投資的影響分級(jí)分類審批，適當(dāng)向現(xiàn)場負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、部門負(fù)責(zé)人授權(quán)，快速審批設(shè)計(jì)變更，及時(shí)處理現(xiàn)場的技術(shù)問題，保障工程建設(shè)的有序進(jìn)行。對(duì)于投資超過20萬元的設(shè)計(jì)變更，代建單位按照重大事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)議集體決策審批。超過100萬元的提升到概算區(qū)行政主管部門審批。分級(jí)分類審批既提高了審批效率滿足工程需要，又控制了設(shè)計(jì)變更帶來的投資失控等風(fēng)險(xiǎn)。

3.4建立責(zé)任追究制度

在項(xiàng)目建設(shè)過程中，以合同進(jìn)行盡責(zé)管理?？辈煸O(shè)計(jì)單位、監(jiān)理單位、施工單位在設(shè)計(jì)變更的提出、洽商、設(shè)計(jì)、申報(bào)等環(huán)節(jié)出現(xiàn)失誤的要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。對(duì)于重大失職瀆職行為，應(yīng)上報(bào)主管部門，依法依規(guī)處理。項(xiàng)目單位、代建單位、行政管理部門弄虛作假、失職失責(zé)的，行政主管部門和監(jiān)察部門要追究責(zé)任單位和直接責(zé)任人的行政責(zé)任。

4結(jié)論

由于建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性，造成設(shè)計(jì)變更的普遍性，設(shè)計(jì)變更管理至關(guān)重要。該工作又是一項(xiàng)實(shí)踐性強(qiáng)的專業(yè)工作，要做好財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更的管理，必須從項(xiàng)目管理全方位入手，不僅要加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更本身的管理與控制，也要從項(xiàng)目策劃、立項(xiàng)伊始階段努力，以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)章制度落實(shí)國家法律法規(guī)的要求，以科學(xué)的手段約束各方行為，對(duì)癥下藥，因事施策，“好、快、省、安、廉”的建設(shè)好財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目。筆者所在單位經(jīng)過全面建立規(guī)章制度，全員落實(shí)，項(xiàng)目發(fā)生設(shè)計(jì)變更的數(shù)量已逐年減少。隨著國家投資管理體制和審批制度不斷改革，做為承擔(dān)投資管理具體工作的代建單位要因時(shí)而變，對(duì)設(shè)計(jì)變更的管理不斷總結(jié)、改進(jìn)，敬請(qǐng)項(xiàng)目建設(shè)管理工作者批評(píng)并獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

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作者：孫文靈 單位：廣州開發(fā)區(qū)財(cái)政投資建設(shè)項(xiàng)目管理中心