財(cái)政分權(quán)論文：中俄財(cái)政分權(quán)安排比較分析

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本文作者：洪丹丹 單位：上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)際工商管理學(xué)院

中俄財(cái)政分權(quán)安排之比較

中俄的政府組織結(jié)構(gòu)非常相似，但各級(jí)政府之間的財(cái)政分權(quán)安排由此而形成的對(duì)地方政府的激勵(lì)條件各自有別。中國(guó)是一個(gè)財(cái)政分權(quán)和政治集權(quán)相結(jié)合的國(guó)家，有五級(jí)行政機(jī)構(gòu)：中央、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)，20世紀(jì)80年代初以及1994年的兩次財(cái)政改革進(jìn)一步將財(cái)政權(quán)力下放，擴(kuò)大了地方政府的一些稅收自主權(quán)。俄羅斯是聯(lián)邦制國(guó)家，也有五級(jí)政府機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦中央、聯(lián)邦成員、一級(jí)地方政府、二級(jí)地方政府和三級(jí)地方政府，聯(lián)邦中央、聯(lián)邦成員和一級(jí)地方政府都有權(quán)力決定本級(jí)別的財(cái)政收入與支出。在各級(jí)地方政府的財(cái)政支出責(zé)任分配上，二者也非常相似。中國(guó)省級(jí)以下的政府在公共支出總額中的比重持續(xù)上升，而俄羅斯的地方政府基本上承擔(dān)著大比例的公共支出。但在地方政府的支出責(zé)任分工卻都不明確，二者的地方政府都需要承擔(dān)大學(xué)前教育、大部分的醫(yī)療和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)等公共品的提供，并支持和補(bǔ)貼國(guó)有企業(yè)，如俄羅斯地方政府的最大支出是用于補(bǔ)貼大型國(guó)有企業(yè)以及公用事業(yè)上。同時(shí)，私人企業(yè)的管理權(quán)都集中在地方政府手中，地方政府負(fù)責(zé)審批、稅收、監(jiān)管等事務(wù)，甚至地方政府也可以向企業(yè)租售土地，并制定各種地區(qū)的法規(guī)政策。二者在財(cái)政收入來(lái)源和結(jié)構(gòu)上也非常相似，尤其表現(xiàn)在具有一定的財(cái)政自主權(quán)。中國(guó)的地方政府財(cái)政由預(yù)算財(cái)政收入和其他財(cái)政收入組成，俄羅斯地方政府財(cái)政由地方本級(jí)財(cái)政和共享財(cái)政組成，兩國(guó)的地方政府本級(jí)財(cái)政均有各項(xiàng)特別的稅種設(shè)置，包括營(yíng)業(yè)執(zhí)照費(fèi)和其他費(fèi)用、各種附加稅和罰款，還有非稅收的財(cái)政收入，其中主要是來(lái)自于地方的土地租售、地方政府擁有的國(guó)有企業(yè)的各種利潤(rùn)以及國(guó)有資產(chǎn)私有化的收益等。

中俄在財(cái)政收入的分配上有顯著差異。中國(guó)的財(cái)政收入分配形式盡管多種多樣，但一般情況下，財(cái)政收入的分配方案是下一級(jí)政府與上一級(jí)政府形成協(xié)議，按比例分成后結(jié)余自留。實(shí)際上，省一級(jí)政府相對(duì)以下各級(jí)的地方政府擁有更多的談判權(quán)，能夠保留一定的財(cái)政收入。但是省一級(jí)以下的地方政府財(cái)政收入的分成并不如省一級(jí)政府與中央政府之間財(cái)政收入的分成情況那么規(guī)范和詳細(xì)。有的地方政府通過(guò)其他收入等方式成為地方稅基的擁有者，成為刺激它們盡可能擴(kuò)大財(cái)政收入的原動(dòng)力。與之相對(duì)，俄羅斯政府之間的財(cái)政分配往往需要一而再、再而三的討價(jià)還價(jià)才能確定，聯(lián)邦中央政府以下各級(jí)的地方政府財(cái)政自有收入取決于各自權(quán)力的大小。即便地方政府的某些財(cái)政收入有一定比例的增加，但是其預(yù)算收入也未必隨之增長(zhǎng)，二者并不相關(guān)。聯(lián)邦中央和聯(lián)邦成員協(xié)商制定財(cái)政分成方案，每一年或每?jī)赡陞f(xié)商決定后者的財(cái)政分成方案，導(dǎo)致大部分的聯(lián)邦成員沒(méi)有一個(gè)固定的方案來(lái)規(guī)范共享財(cái)政的比例和財(cái)政轉(zhuǎn)移的金額。聯(lián)邦成員政府與地方政府的財(cái)政分成也比照其與聯(lián)邦中央政府的情況考量，一般的情況是首先由聯(lián)邦成員政府估算下一級(jí)地方政府財(cái)政支出的基本水平及其相應(yīng)的金額，而后與各地方政府討價(jià)還價(jià)，決定財(cái)政轉(zhuǎn)移和共享財(cái)政的分成比重，討價(jià)還價(jià)式的財(cái)政收入分配方式導(dǎo)致了地方政府沒(méi)有任何激勵(lì)去增加財(cái)政收入，因而也沒(méi)有動(dòng)力促進(jìn)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

理論模型

通過(guò)對(duì)兩個(gè)典型化事實(shí)的比較分析，可以看出中央政府對(duì)地方政府的政治激勵(lì)對(duì)分權(quán)下的地方政府行為選擇是有較強(qiáng)影響的?；贐lanchard和Shleilfer（2001）的理論模型分析，可以了解分權(quán)下的政治激勵(lì)對(duì)地方政府行為的重要影響，同時(shí)也可以從地方政府行為的角度解釋不同的變遷路徑與經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)系。假定一個(gè)國(guó)家中的政府只有兩個(gè)層面，每一個(gè)地方政府都面臨著一個(gè)簡(jiǎn)單選擇：要么選擇增長(zhǎng)策略，限制資源向那些瀕臨破產(chǎn)的舊國(guó)有企業(yè)或部門(mén)轉(zhuǎn)移，同時(shí)允許有競(jìng)爭(zhēng)力的新生私有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入和發(fā)展；要么選擇阻礙策略，繼續(xù)向這些舊有的國(guó)有企業(yè)或部門(mén)提供資金和政策支持，甚至直接注入資本金，并不允許新的私有企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入。

假定y代表地方政府選擇增長(zhǎng)策略所帶來(lái)的額外稅收收入，即如果地方政府選擇促進(jìn)新生私有企業(yè)的發(fā)展，可以獲得更多的稅收收入。b代表地方政府選擇阻礙策略所獲得的財(cái)政收入，即如果地方政府還是支持舊有國(guó)有企業(yè)，可以獲得的稅收收入。b可能反映國(guó)有企業(yè)的收入以受賄、現(xiàn)金等形式轉(zhuǎn)移給地方政府，也可能反映地方政府官員從中獲得的壟斷租金。假設(shè)中央政府的愿望是地方政府選擇增長(zhǎng)策略，可以通過(guò)兩種方式來(lái)影響地方政府的選擇：一是與地方政府分享稅收收入，a為地方政府可以獲取的來(lái)自于增長(zhǎng)份額的分成比率，如果一個(gè)地方政府選擇促進(jìn)新生私人企業(yè)的發(fā)展，那么它能獲得額外收入ay；二是控制地方政府的政治權(quán)力，如中央政府可以通過(guò)選任地方政府官員來(lái)控制他們的策略選擇。因此，地方政府有兩種不同的獲取收益的可能性，要么選擇增長(zhǎng)策略，從新的稅收分成中獲取ay，要么選擇阻礙策略，從壟斷租金中獲得b。中央政府可以通過(guò)控制政治權(quán)力來(lái)影響地方政府的選擇，用px代表地方政府選擇阻礙策略也掌握權(quán)力的概率，py代表地方政府選擇增長(zhǎng)策略并掌握權(quán)力的概率。定義P=Px/Py，那么P值取決于地方政府官員是否由中央政府任命產(chǎn)生，或是由選舉產(chǎn)生，即中央政府的政治權(quán)力在多大程度上影響地方政府官員的選擇。如果地方政府官員是被任命的，可以認(rèn)定中央政府能自由地選擇P的價(jià)值；如果他們是被選舉的，那么結(jié)果依賴(lài)于中央政府影響選舉結(jié)果的能力，比如是否采用推薦或特定候選人等方式。如果中央政府并不能影響地方政府官員選舉或任命的結(jié)果，那么p值可能小于1，地方政府將更傾向于被舊的利益集團(tuán)“俘獲”而選擇各種方式支持原有的國(guó)有企業(yè)或部門(mén)，抑制新興的私有企業(yè)發(fā)展。因此，如果Pxay>Pyb，即Pay>b，地方政府將選擇增長(zhǎng)策略，允許新興的私有企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展，不受舊有的國(guó)有企業(yè)各種壟斷租的“俘獲”，從而獲得了效率的提高和經(jīng)濟(jì)的整體提升。

根據(jù)這些分析和假設(shè)條件，如果地方政府選擇增長(zhǎng)策略，必須滿(mǎn)足Pay>b，這意味著p值越大，政治權(quán)力越傾向向中央政府集中；或是a值越大，地方政府從增長(zhǎng)策略中獲得的新增分成收益越多，那么潛在的y值也越大，并且要高于地方政府從舊的國(guó)有企業(yè)獲得的壟斷租b，那么其就會(huì)選擇放棄對(duì)舊的國(guó)有企業(yè)的各種扶持政策，允許新的效率高的企業(yè)發(fā)展，從而獲得增長(zhǎng)的收益和好處。反之，其會(huì)繼續(xù)阻礙新興的私有企業(yè)進(jìn)入和競(jìng)爭(zhēng)，繼續(xù)維持獲得壟斷租，無(wú)法獲得增長(zhǎng)的收益。在討論該模型的各參數(shù)之前，對(duì)“中央政府選擇增長(zhǎng)策略”這一假定會(huì)存有疑問(wèn)，從中國(guó)和俄羅斯的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上觀察往往是中央政府的各項(xiàng)政策或措施破壞了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向趨勢(shì)，但這一模型考察的是地方政府的行為模式，在轉(zhuǎn)型的大背景之下，如果假定中央政府比地方政府更不易受到最初的租金持有者———國(guó)有企業(yè)或部門(mén)的“俘獲”，這一模型的假設(shè)條件就成立?？紤]P值，中國(guó)的地方政府官員基本上是由上一級(jí)政府任命，并且中央政府采用績(jī)效考核評(píng)估地方政府官員是否促進(jìn)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并以此來(lái)作為晉升或提拔的條件之一。因此，P值顯而易見(jiàn)在中國(guó)應(yīng)該是一個(gè)較大的數(shù)值。在俄羅斯，地方政府官員是由選舉產(chǎn)生，并非來(lái)自中央的任命。盡管中央政府也可以通過(guò)行政職能的方式，或?qū)Φ胤秸賳T選舉的支持來(lái)影響地方政府的選舉結(jié)果，但是與中國(guó)的中央政府相比較，俄羅斯的中央政府獎(jiǎng)賞和懲罰地方政府的能力會(huì)受到較大的限制，其P值應(yīng)該是遠(yuǎn)低于中國(guó)的。依據(jù)這一簡(jiǎn)單模型的分析，政治權(quán)力的不同表現(xiàn)形式，可能將成為分權(quán)下的中國(guó)和俄羅斯地方政府行為差異的一個(gè)重要原因。為了能保持一個(gè)足夠大的P值，即使a值略低，也能讓地方政府選擇增長(zhǎng)策略。中國(guó)的中央政府與地方政府共享財(cái)稅收入和支出的責(zé)任，但是由于政治權(quán)力集中，即上一級(jí)政府有任命下一級(jí)政府官員的權(quán)力，即便a值略低，分權(quán)下的地方政府也有較強(qiáng)的激勵(lì)來(lái)促進(jìn)該地區(qū)的增長(zhǎng)。俄羅斯中央政府面臨一個(gè)較低的P值，如果a值也較低，那么地方政府將毫無(wú)動(dòng)力選擇增長(zhǎng)策略來(lái)促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

這一模型的推斷可以從俄羅斯早期的中央與地方政府的財(cái)政分權(quán)制度演進(jìn)中觀察到，在大多數(shù)俄羅斯地區(qū)，中央政府根據(jù)以往延續(xù)下來(lái)的財(cái)政分成習(xí)慣會(huì)采用a>1，通過(guò)向一些產(chǎn)油區(qū)征稅，中央政府容忍著巨額財(cái)政赤字以彌補(bǔ)凈收入下降導(dǎo)致的財(cái)政收入不足。與此同時(shí)，中央政府也在政治上加強(qiáng)了對(duì)地方政府官員的管理，所以P值也相對(duì)較高。這些政策發(fā)揮了一定的作用，因此，這一時(shí)期地方政府基本上選擇增長(zhǎng)策略來(lái)促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但是，后來(lái)巨大的財(cái)政赤字壓力讓俄羅斯的中央政府不得不減低a值，向各個(gè)聯(lián)邦轉(zhuǎn)移越來(lái)越沉重的財(cái)政壓力。政治權(quán)力并不像前期那么集中，地方政府官員的選舉制度日趨成熟，大大減低了P值。不斷持續(xù)的衰退不僅打擊了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)，同時(shí)也減少了對(duì)y的期望值，而在中國(guó)的分權(quán)化改革過(guò)程中，分權(quán)下的政治激勵(lì)在促進(jìn)地方政府選擇合理的行為上有較大的正面效應(yīng)，即政治激勵(lì)對(duì)分權(quán)下地方政府行為的影響非同小可。這也從一個(gè)側(cè)面驗(yàn)證了許多學(xué)者關(guān)于分權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性收益需要依賴(lài)政治集中化的結(jié)論。

結(jié)論

首先，中國(guó)在某種程度上強(qiáng)調(diào)政治激勵(lì)的財(cái)政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了有益的作用，正如大部分研究強(qiáng)調(diào)中國(guó)財(cái)政分權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)性收益需要依賴(lài)政治集權(quán)化的觀點(diǎn)一樣，中國(guó)受益于這種較強(qiáng)的政治激勵(lì)的正面效應(yīng)。

其次，俄羅斯前期財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)績(jī)效相對(duì)貧弱的一個(gè)主要原因是政治權(quán)力的分散化，因此，俄羅斯的財(cái)政聯(lián)邦主義經(jīng)歷了集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)的歷程，實(shí)際上是分權(quán)下的政治權(quán)力從相對(duì)集中化到分散化，重新又回到集中化的過(guò)程。盡管各種設(shè)計(jì)良好的稅收和財(cái)政政策能夠激勵(lì)地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但這些政策要求中央政府和地方政府之間有明確的稅基和財(cái)政收支責(zé)任上的分離。倘若這些條件都不滿(mǎn)足，就需要明確的政治激勵(lì)的信號(hào)，以引導(dǎo)地方政府行為的選擇，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

如果擴(kuò)展理論模型中P值的涵義不只是中央政府對(duì)地方政府官員任選的權(quán)力，也指來(lái)自本地區(qū)選民自由遷徙所帶來(lái)的稅基變化，即一個(gè)良好的選舉制度能夠提高P值，這一模型就可以認(rèn)為是傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論“用腳投票”模型的一種擴(kuò)展。由此可以總結(jié)一個(gè)良好的財(cái)政分權(quán)若發(fā)揮作用有三個(gè)條件，a值和P值的兩個(gè)涵義，即地方政府財(cái)政收支的自主性、中央政府的政治控制和良好的退出與呼吁機(jī)制，三者之間相互約束并互相影響。本文的討論集中在分權(quán)下政治激勵(lì)對(duì)地方政府行為的重要性，同時(shí)也認(rèn)同一個(gè)良好的退出與呼吁機(jī)制也能大大提高P值。大量文獻(xiàn)更加強(qiáng)調(diào)分權(quán)下財(cái)政激勵(lì)的有效性即財(cái)政自主性的重要性，但若脫離對(duì)分權(quán)下政治激勵(lì)的討論，這一分析就會(huì)有失偏頗，這也是本文的研究意義所在。