轉(zhuǎn)型貧困下的貧困財(cái)政減貧路徑研究

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[摘要]2020年2月5日的《中共中央國務(wù)院關(guān)于抓好“三農(nóng)”領(lǐng)域重點(diǎn)工作確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的意見》指出，2020年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，即中國日后脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重心將轉(zhuǎn)向相對貧困。其中深度貧困問題被列為我國今年要重點(diǎn)攻克的堡壘。這表明，深度貧困問題能否有效解決，關(guān)系到在貧困轉(zhuǎn)型的重要時期，我國在解決好長期以來整體性區(qū)域性的絕對貧困問題之后，能否及時建立起長期有效的相對貧困長效機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]深度貧困；財(cái)政；轉(zhuǎn)型貧困路徑

自2013年提出“精準(zhǔn)扶貧”重要思想以來，經(jīng)過多方不懈的努力，我國的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。自2013至2018年，我國農(nóng)村貧困人口從9899萬減少到1660萬，每年脫貧人數(shù)都保持在1200萬以上，832個貧困縣已脫貧摘帽436個。而我國扶貧工作能取得諸多成就，很大程度上得益于黨中央制定的一系列扶貧扶智、社會保障的政策，其中財(cái)政政策發(fā)揮了極為重要的作用。分析當(dāng)前我國脫貧成效較為顯著的幾個省的減貧經(jīng)驗(yàn)：廣西南寧政府帶頭建立中草藥產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，帶動農(nóng)戶入股委托經(jīng)營，幫助200余戶深度貧困戶脫貧；安徽金寨縣扶貧辦人員創(chuàng)新“＋扶貧”模式，實(shí)行“光伏扶貧”，助力10.58萬貧困人口脫貧。因此，從當(dāng)前全國范圍來看，產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)補(bǔ)償脫貧、教育脫貧等我國政府主導(dǎo)下的公共財(cái)政扶貧方式，在開發(fā)式扶貧工作中優(yōu)點(diǎn)逐漸顯現(xiàn)。雖然在多年以來的扶貧實(shí)踐中，政府的財(cái)政減貧職能不斷被強(qiáng)化，但當(dāng)前已有財(cái)政政策的運(yùn)用、效果評估和監(jiān)督管理還不夠完善，因此要進(jìn)行探索。

1深度貧困的成因

1.1地理稟賦不利

我國大約有80%的深度貧困人口居住在區(qū)位偏遠(yuǎn)、信息閉塞、生產(chǎn)生活條件相對惡劣的山區(qū)、林區(qū)和沙區(qū)，缺乏基本的發(fā)展條件。這些深山、高山區(qū)發(fā)展困難，通常具備高、寒、大、遠(yuǎn)、邊的地理特征，區(qū)域分割現(xiàn)象嚴(yán)重，中心城市對周邊貧困地區(qū)的帶動作用后勁不足。旅游、農(nóng)業(yè)等特色資源開發(fā)程度低，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)鏈條不完整，資源優(yōu)勢難以轉(zhuǎn)化成為發(fā)展優(yōu)勢。由此形成的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式落后，當(dāng)?shù)卮迕裆a(chǎn)積累少，不具備抵御市場風(fēng)險的能力，貧困面廣、程度深。據(jù)國務(wù)院扶貧辦對我國最為困難的20%的貧困縣所做的分析，這些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率平均在23%，每縣貧困人口平均在3萬人，分布在我國十四個集中連片特困區(qū)。而導(dǎo)致這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施落后，脫貧難度大的重要原因之一就是其惡劣的生存條件。以其中之一的秦巴山區(qū)為例，秦巴山片區(qū)西起青藏高原東緣，東至華北平原西南部，跨秦嶺、大巴山，片區(qū)內(nèi)地形復(fù)雜，洪澇、干旱、山體滑坡等自然災(zāi)害易發(fā)多發(fā)，是我國六大泥石流高發(fā)區(qū)之一。地理位置偏遠(yuǎn)，自然災(zāi)害多發(fā)，西北地區(qū)又缺水，導(dǎo)致秦巴山區(qū)建設(shè)成本高，施工難度大，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后，脫貧難度隨之增加。由《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃》顯示，片區(qū)內(nèi)有50.6％的建制村不通瀝青（水泥）路，且斷頭路多，高速公路覆蓋范圍不足，大山深處還有一些群眾靠溜索出行，嚴(yán)重制約了其豐富礦藏資源等優(yōu)勢的發(fā)揮。

1.2社會發(fā)育不足

為實(shí)現(xiàn)“控輟保學(xué)”的目標(biāo)，國家大量撥付財(cái)政資金給深度貧困地區(qū)，扶持農(nóng)村義務(wù)教育，同時改善師資條件，留住人才。但上級政府對資金具體的運(yùn)用缺乏詳細(xì)的指引，導(dǎo)致貧困地區(qū)的政府將財(cái)政資金只用在“看得見”的地方，并未從根本上改善農(nóng)村辦學(xué)情況。因此，深度貧困地區(qū)學(xué)校少，優(yōu)秀師資力量考慮到待遇問題，也不愿進(jìn)入深度貧困地區(qū)教學(xué)，造成了地區(qū)內(nèi)教育的缺位。以陜南安康為例，其2017年義務(wù)教育階段貧困生占到總貧困生人口數(shù)的60.9%。深度貧困地區(qū)嚴(yán)重的義務(wù)教育缺失現(xiàn)象，使很多學(xué)生不具備進(jìn)入高等院校學(xué)習(xí)的知識水平，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)的學(xué)生成為高職中專等高昂收費(fèi)院校的主要生源。其中很多學(xué)生由于家庭拮據(jù)，放棄求學(xué)機(jī)會，留在家中務(wù)農(nóng)，社會發(fā)育日益不足。除此以外，“爭戴窮帽”現(xiàn)象在深度貧困地區(qū)屢見不鮮。很多貧困戶即使家庭收入已高于當(dāng)前絕對貧困線，也不愿上報真實(shí)情況。這種只靠政府補(bǔ)貼救濟(jì)度日的“等、靠、要”依賴心理，阻礙了其不斷發(fā)展先進(jìn)的脫貧手段和方法。“精神貧困”下的僵化保守觀念，為傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的鞏固延續(xù)提供了土壤，由此也加大了此類地區(qū)脫貧的難度。

1.3代際傳遞突出

深度貧困地區(qū)自然資源、地理稟賦的不利及社會發(fā)育的不足，使得這些地區(qū)社會資源長期固化，阻斷了貧困群體向上流動的通道。貧困在家庭中不斷傳遞，導(dǎo)致子輩在成年以后重復(fù)其父輩的貧困。需要指明的是，貧困的代際傳遞并不只是貧困現(xiàn)象的傳遞，還包含相關(guān)條件和生產(chǎn)因素的傳遞。其中教育資本和人力資本是影響深度貧困代際傳遞的主要因素。據(jù)哈佛大學(xué)帕特南教授和其團(tuán)隊(duì)的相關(guān)研究，因?yàn)楦改甘芙逃讲桓呒吧鐣Y本的缺失，貧困地區(qū)的子輩更容易陷入“弱關(guān)系”。這些父母社會關(guān)系網(wǎng)簡單，絕大多數(shù)僅限于親戚和鄰居，很難為子輩補(bǔ)充高層次的人脈資源，階層跨越也難以實(shí)現(xiàn)。不平等在連片特困區(qū)等深度貧困家庭的代際間不斷累積和疊加，“貧二代”“貧三代”人數(shù)連年增加。財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率不高又導(dǎo)致深度貧困地區(qū)缺乏優(yōu)質(zhì)師資力量，教學(xué)質(zhì)量長期難以改善，這些家庭受教育程度始終處在底層，使代際傳遞問題難以得到根本解決。

2現(xiàn)有財(cái)政扶貧政策問題

2.1產(chǎn)業(yè)扶貧缺乏后續(xù)指導(dǎo)措施，農(nóng)戶生產(chǎn)偏離市場需求

當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)扶貧政策是我國用財(cái)政手段幫助貧困戶從“輸血”到“造血”轉(zhuǎn)變的重要手段。產(chǎn)業(yè)發(fā)展是脫貧事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的根基。近年來，深度貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)過國家支持、實(shí)踐探索已積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。產(chǎn)業(yè)扶貧加快了深度貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化和市場化速度，但同時也增加了其生活消費(fèi)的支出。即經(jīng)營性收入的提高無法彌補(bǔ)其在疾病、自然災(zāi)害和教育等其他風(fēng)險下不斷增加的支出，而政府也未針對產(chǎn)業(yè)扶貧產(chǎn)生的這類次生問題制定相應(yīng)幫扶措施，導(dǎo)致貧困群眾仍需舉債度日。其次，當(dāng)前產(chǎn)業(yè)扶貧方式主要指參與式扶貧，這是解決窮人被邊緣化感的有效措施。但貧困群眾的教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)知識技能，滋生了其“等、靠、要”的依賴心理，參與化程度不高，所以導(dǎo)致政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)扶貧過程中脫離群眾。與此同時，深度貧困地區(qū)偏遠(yuǎn)的地理方位，也使得產(chǎn)業(yè)扶貧經(jīng)營難以集中化，主要采用分散經(jīng)營，貧困群眾與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)銜接錯位，貧困群眾的產(chǎn)業(yè)無法適應(yīng)“大市場”需要，貧困戶市場風(fēng)險性增加。諸多因素，直接決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于低水平，造成了扶貧致貧等轉(zhuǎn)型性的次生貧困現(xiàn)象的發(fā)生。

2.2生態(tài)扶貧行政監(jiān)管制度不健全，貧困群體缺乏參與自覺性

生態(tài)補(bǔ)償脫貧被列為“五個一批”工程中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各省近年來積極響應(yīng)中央號召，紛紛在省內(nèi)生態(tài)保護(hù)區(qū)對貧困群眾采取生態(tài)補(bǔ)償脫貧政策。比如，2016年，陜西省采取多種措施為貧困人口開啟“生態(tài)脫貧通道”，計(jì)劃在2020年將萬余名貧困人口就地轉(zhuǎn)化為護(hù)林員。陜西省榆林市綏德縣2019年選聘了274名建檔立卡貧困人口作為生態(tài)護(hù)林員，這項(xiàng)舉措不但增加了生態(tài)護(hù)林員的家庭收入，也保護(hù)了森林安全，走出一條“農(nóng)民得實(shí)惠、生態(tài)得保護(hù)”的“雙贏”之路。但生態(tài)補(bǔ)償脫貧當(dāng)前在我國屬于新興政策，國家缺乏對相關(guān)部門職能的明確劃分，部門監(jiān)管不到位，監(jiān)管人員不作為，給了貧困村干部私吞補(bǔ)償資金的貪腐機(jī)會。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅陜西安康一市，2019年就通報了三起村干部長期保管已故五保戶公益林補(bǔ)償金的案例。除此以外，目前生態(tài)補(bǔ)償政策在貧困地區(qū)推行有一定困難。首先在于財(cái)政資金偏好于撥付給村頭大戶，大量普通貧困農(nóng)戶在此過程中獲得不了資源，被剝奪了參與的能力，自然失去了支持生態(tài)補(bǔ)償政策的意愿。其次，處于生態(tài)保護(hù)區(qū)的深度貧困人口大多教育水平低，意識不到生態(tài)補(bǔ)償對社會發(fā)展的推動性和自身的社會責(zé)任，缺乏自覺參與的自覺性。當(dāng)前絕大多數(shù)的補(bǔ)償者是在政府強(qiáng)制下被動補(bǔ)償，受償者也是被動接受，貧困居民的積極性調(diào)動不起來，對于緩解深度貧困往往收效甚微。

2.3易地搬遷資金來源不穩(wěn)定，相關(guān)政策宣傳不到位

易地搬遷政策自2001年在我國開始試點(diǎn)，經(jīng)多年實(shí)踐已經(jīng)驗(yàn)證其對于解決“一方水土養(yǎng)育不起一方人”的生態(tài)貧困地區(qū)的貧困問題有重要作用。在易地扶貧搬遷工作中，政府起主要推動作用，從搬遷條件的設(shè)定再到扶貧對象的甄別和實(shí)施，全部統(tǒng)一由政府安排，這就要求有充足的財(cái)政資金投入，巨大的資金缺口便成為政府一大困擾。如，在易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃期間，陜西省共需籌融資525.25億元。但截至2018年底中央撥付給陜西省的只有73.61億元，剩下的資金缺口需要政府通過發(fā)放政府債券、申請長期專項(xiàng)資金或向群眾籌措。從中撥付給深度貧困地區(qū)的資金更是不足以完成其安置房建設(shè)，改良基礎(chǔ)設(shè)施。而且，除中央撥付外的這些資金來源都存在不穩(wěn)定因素，群眾籌措能力也有限。所以如何尋找更為穩(wěn)定的資金來源，如何使資金利用更加有效，給了包括陜西省政府在內(nèi)的深度貧困地區(qū)的政府一大考驗(yàn)。其次，貧困戶認(rèn)識不到位。一是由于政府對于相關(guān)搬遷政策宣傳不到位，在政策實(shí)行過程中缺乏適當(dāng)?shù)姆答伹?，政府沒有也及時回應(yīng)群眾的問題。二是目標(biāo)搬遷農(nóng)戶文化水平有限，看不到易地搬遷背后的長遠(yuǎn)利益，僅關(guān)注眼前利益，安貧守舊，不愿意配合。

3財(cái)政減貧路徑的改進(jìn)與探索

3.1構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧市場機(jī)制

深度貧困地區(qū)自然地理稟賦較差，地理位置偏僻，信息閉塞，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏市場意識、相關(guān)專業(yè)知識，與“大市場”需求脫節(jié)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策不力。為改進(jìn)這種現(xiàn)狀，政府要將市場作為治理深度貧困的主戰(zhàn)場。通過引入大型知名企業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)與小型農(nóng)戶“多對一”銜接，將原來的分散式經(jīng)營變?yōu)橛薪M織的規(guī)模性合作經(jīng)營，構(gòu)建起適合該地區(qū)的系統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)扶貧市場機(jī)制。從富裕地區(qū)涌入的大型企業(yè)和農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)不僅可為產(chǎn)業(yè)扶貧提供資金支持，緩解財(cái)政資金壓力，同時通過對深度貧困地區(qū)的農(nóng)戶提供本企業(yè)先進(jìn)技術(shù)和優(yōu)良品種，逐漸引導(dǎo)當(dāng)?shù)刎毨罕娦纬蓞^(qū)域性聯(lián)合經(jīng)營的地方特色產(chǎn)業(yè)，使其從延長的產(chǎn)業(yè)鏈中切實(shí)獲利，提升農(nóng)戶參與產(chǎn)業(yè)扶貧的積極性。在此過程中，民間資本也得以盤活，企業(yè)活力增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)扶貧政策實(shí)現(xiàn)“多方共贏”，真正意義上推動全社會實(shí)行市場化運(yùn)作。

3.2優(yōu)化脫貧相關(guān)制度設(shè)計(jì)

生態(tài)補(bǔ)償脫貧和易地扶貧搬遷均屬于2000年后我國新興的扶貧政策，主要問題均在于相關(guān)制度設(shè)計(jì)還不夠完善，深度貧困地區(qū)群眾對于這類生態(tài)扶貧政策還無法理解。針對生態(tài)扶貧中出現(xiàn)的貪腐問題，政府應(yīng)建立包干督導(dǎo)制度，在各深度貧困地區(qū)下派行政專員對主管村干部監(jiān)督，落實(shí)“兩人為公”原則，要求其在資金使用、項(xiàng)目投招標(biāo)等重要環(huán)節(jié)，列明責(zé)任清單。對主管干部和監(jiān)督人員要出臺文件，形成細(xì)致的監(jiān)管要求，切實(shí)解決扶貧過程中部門監(jiān)管不到位、有關(guān)人員不作為的問題。對于貧困群眾難以理解相關(guān)政策的問題，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)扶貧、易地搬遷的規(guī)劃管理，同時建立“一戶帶一戶”的制度，即讓已經(jīng)成功進(jìn)行易地扶貧搬遷和生態(tài)補(bǔ)償脫貧的脫貧戶與拒絕進(jìn)行搬遷和生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢毨暨M(jìn)行一一對接，成功脫貧戶的親身經(jīng)驗(yàn)可以讓拒絕的貧困戶對財(cái)政脫貧政策有更為直觀的感受，也可以在日后學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)，一定程度上也減輕了政府的幫扶負(fù)擔(dān)。

3.3全面提升農(nóng)村教育質(zhì)量

深度貧困地區(qū)當(dāng)前嚴(yán)峻的貧困代際傳遞現(xiàn)象和社會發(fā)育不足，究其原因都在于貧困地區(qū)各階段教育的缺位。對貧困地區(qū)加強(qiáng)扶智力度是阻斷貧困代際傳遞的有效途徑。政府要想提高農(nóng)村教育質(zhì)量，應(yīng)首先對貧困地區(qū)教學(xué)主管部門繼續(xù)加大專項(xiàng)教育資金的撥付，為充足學(xué)位供給提供必要資金支持，但要配備專員監(jiān)督資金的使用，列明詳細(xì)責(zé)任清單，以保證資金使用的有效性。其次，各深度貧困地區(qū)要全面提升深度貧困地區(qū)教師的工資待遇及社會保障，其平均工資收入水平至少不低于當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均薪資水平，為教師提供當(dāng)?shù)赝晟频尼t(yī)療保險、住房保障等社會保障，免除其后顧之憂。

3.4完善財(cái)政資金綜合管理

除要對當(dāng)前已有路徑進(jìn)行改進(jìn)之外，還要對其他減貧路徑進(jìn)行探索。鑒于我國農(nóng)村地區(qū)整體的貧困性質(zhì)發(fā)生了明顯改變——由絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨?，由基本生存貧困到深度發(fā)展貧困，下一步的財(cái)政扶貧路徑探索重點(diǎn)應(yīng)為建立適應(yīng)當(dāng)前貧困現(xiàn)狀的多維貧困標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對深度貧困人口的精準(zhǔn)識別機(jī)制。當(dāng)前我國仍是“雙軌制”扶貧資金管理體系，即扶貧辦負(fù)責(zé)扶貧工作決策與監(jiān)督環(huán)節(jié)，其余相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)資金合理配置，而扶貧開發(fā)財(cái)政投入都由區(qū)縣一級政府組織實(shí)施。因此，首先要在區(qū)縣政府成立扶貧支農(nóng)資金整合領(lǐng)導(dǎo)小組，集中扶貧資金決策與配置權(quán)力。第二，在財(cái)政資金的使用過程中，政府要根據(jù)不同貧困項(xiàng)目的分類，對財(cái)政資金精準(zhǔn)分配，同時要強(qiáng)化對各受益群體后續(xù)脫貧效果的監(jiān)督，將項(xiàng)目賦予科學(xué)權(quán)重指標(biāo)，將財(cái)政資金收入與扶貧費(fèi)用進(jìn)行配比分析，保證取之于民，用之于民。第三，進(jìn)一步建立扶貧領(lǐng)導(dǎo)班子的監(jiān)督管理制度，從制度上減少甚至杜絕物品管理部門未經(jīng)規(guī)定擅自挪用扶貧事業(yè)管理費(fèi)用的貪腐現(xiàn)象，提高財(cái)政扶貧資金使用效率。

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作者：馬岳潮 朱丹青 何昕桁 羅文春 單位：陜西科技大學(xué)