財(cái)政投資項(xiàng)目事前績效評(píng)估探討

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一、事后績效評(píng)價(jià)導(dǎo)致的問題

(一)預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定流于形式

現(xiàn)階段，較多預(yù)算單位依然站在自身利益的角度，存在多爭取資金或者“謀求立項(xiàng)”的目的，預(yù)算申報(bào)環(huán)節(jié)難以抑制投資項(xiàng)目申報(bào)的沖動(dòng)。加上科學(xué)評(píng)估方法的缺失，過于簡單的設(shè)定方式無法讓項(xiàng)目單位嚴(yán)肅認(rèn)真地確定績效目標(biāo)，主觀隨意性較大。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)壓力較小，常常“花財(cái)政的錢，辦自己的事”，對(duì)目標(biāo)熟視無睹，同時(shí)缺乏內(nèi)在的投資控制和風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制，無法保證項(xiàng)目績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響財(cái)政資金效益的充分發(fā)揮。

(二)容易造成財(cái)政資金的浪費(fèi)

現(xiàn)階段來看，財(cái)政投資項(xiàng)目只注重事后績效評(píng)價(jià)，事前評(píng)估的相對(duì)缺乏不能及時(shí)分析資金投向是否正確。以東部某省份為例：為改善環(huán)境，改變農(nóng)村“臟亂差”的生活局面，國家選取部分縣試點(diǎn)建設(shè)農(nóng)村生活垃圾和污水收集處理設(shè)施，并每年撥付部分補(bǔ)助資金。但是作為試點(diǎn)之一的某縣級(jí)市，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，農(nóng)村自然條件存在特殊性，農(nóng)民長久以來隨處傾倒污水垃圾的生活習(xí)慣難以改變，短時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)定點(diǎn)傾倒，垃圾、污水的收集達(dá)不到處理設(shè)施運(yùn)行要求。因補(bǔ)助資金又無法隨意改變使用方向，建成的污水收集管網(wǎng)、垃圾回收站多數(shù)閑置。類似現(xiàn)象的存在造成了財(cái)政資金的極大浪費(fèi)，“把錢花到刀刃上”也成了一句空談。

二、事前績效評(píng)估的重要意義

(一)促使項(xiàng)目投資決策更加科學(xué)

事前績效評(píng)估就是將“做正確的事”放在首位。財(cái)政部門提前介入項(xiàng)目的可行性研究、初步設(shè)計(jì)等論證工作，結(jié)合實(shí)際評(píng)估必要性，在源頭上遏制績效評(píng)估不良的項(xiàng)目進(jìn)入實(shí)施階段,可以更大范圍地減少投資失誤，把握財(cái)政資金使用方向的正確性,使財(cái)政支出決策更科學(xué)、更合理。

(二)提升財(cái)政資金的使用效率

在大多數(shù)事后績效評(píng)價(jià)工作中，會(huì)要求項(xiàng)目部門對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行整改，即便如此，也往往是亡羊補(bǔ)牢，效果遠(yuǎn)不如在項(xiàng)目開工前對(duì)績效目標(biāo)進(jìn)行評(píng)估。在項(xiàng)目開工之前引入評(píng)審，砍掉不具備實(shí)施條件、沒有具體實(shí)施方案的子項(xiàng)、雜項(xiàng)，剔除項(xiàng)目造價(jià)中涉及虛報(bào)工程量以及價(jià)格明顯過高的水分，評(píng)估開工程序是否合理、即將發(fā)生的支出是否合規(guī)，督促項(xiàng)目單位完善實(shí)施計(jì)劃，增強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施與預(yù)算的可協(xié)調(diào)性，有利于財(cái)政部門從“被動(dòng)買單”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)服務(wù)”，優(yōu)化財(cái)政資金的支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升財(cái)政資金的使用效率。

(三)約束項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的偏離績效目標(biāo)的行為

目前財(cái)政投資項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)生的變數(shù)較多，項(xiàng)目主體以各種理由追加投資，造成項(xiàng)目支出隨意性較大。通過事前評(píng)估對(duì)財(cái)政支出預(yù)期效益和績效目標(biāo)的論證,可以圍繞評(píng)估結(jié)果加強(qiáng)全過程監(jiān)管，對(duì)專項(xiàng)資金的運(yùn)行過程實(shí)施有效制約和監(jiān)督，有效控制財(cái)政資金效益，對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行剛性約束。

(四)促進(jìn)財(cái)政預(yù)算管理的公開化和透明化

事前績效評(píng)估本身就對(duì)項(xiàng)目的可行性、必要性，目標(biāo)設(shè)置的合理性和項(xiàng)目預(yù)算的科學(xué)性進(jìn)行客觀、公正的評(píng)價(jià)，由內(nèi)部操作變成透明運(yùn)作，由一對(duì)一談判變成了公開民主評(píng)判，加上圍繞績效目標(biāo)的全過程控制糾偏，可以使項(xiàng)目建設(shè)的全過程公開化，有效促進(jìn)預(yù)算管理的透明化。

三、事前績效評(píng)估的重點(diǎn)

(一)建立科學(xué)的第三方評(píng)估方法和機(jī)制

首先要選取績效管理服務(wù)水平較高的社會(huì)第三方中介機(jī)構(gòu)，保證參與績效評(píng)價(jià)的專家隊(duì)伍有較強(qiáng)的獨(dú)立性和足夠的勝任能力，理順管理制度，強(qiáng)化績效研究能力，確保第三方評(píng)價(jià)更加專業(yè)、客觀和公正。其次在評(píng)估指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，要按照不同部門所處領(lǐng)域不同、職能屬性不同，分別制定具有行業(yè)特征的個(gè)性化指標(biāo)，既要考慮到以量化為基礎(chǔ)，全面、科學(xué)地對(duì)財(cái)政投資項(xiàng)目預(yù)算支出績效進(jìn)行評(píng)估，又要兼顧某些為社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的無法量化性，將項(xiàng)目相關(guān)性、績效目標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)性、實(shí)施方案的有效性、預(yù)期績效的可持續(xù)性、財(cái)政資金投入的可行性及風(fēng)險(xiǎn)五方面融入事前評(píng)估的全過程。

(二)強(qiáng)化評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用

事前績效評(píng)估的結(jié)果可以作為完善財(cái)政政策、科學(xué)安排預(yù)算和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)的重要依據(jù)。將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果直接運(yùn)用于預(yù)算決策之中，可將一些存在于決策階段的問題消弭或者改進(jìn)于萌芽狀態(tài)，起到改進(jìn)部門預(yù)算決策、優(yōu)化預(yù)算安排、增進(jìn)施政責(zé)任的作用。而且事前績效評(píng)價(jià)在體現(xiàn)資金撥付與資金使用效果掛鉤的正向激勵(lì)原則方面優(yōu)勢明顯，評(píng)估分?jǐn)?shù)較高的部門，可獲得財(cái)政資金的優(yōu)先支持；評(píng)估結(jié)果一般的部門，需要根據(jù)評(píng)估意見對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行修改完善，并經(jīng)審核后才能獲得財(cái)政資金支持；評(píng)估分?jǐn)?shù)較低的部門，需重新擬定實(shí)施方案及績效目標(biāo)，且需要再次評(píng)估，通過后方可獲得資金支持。

(三)圍繞事前績效評(píng)估結(jié)果，加強(qiáng)事中跟蹤評(píng)

“事中有效監(jiān)控”，需要及時(shí)跟蹤記錄項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行中的有關(guān)績效數(shù)據(jù)，總結(jié)項(xiàng)目績效完成進(jìn)度情況。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行績效與事前評(píng)估的績效目標(biāo)發(fā)生偏離時(shí)，及時(shí)采取矯正措施，嚴(yán)控項(xiàng)目實(shí)施過程中預(yù)算變更的隨意性，確?？冃繕?biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

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作者：劉晗 單位：山東省聊城市財(cái)政局