地方財政開源節(jié)流提質增效措施探析

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當前宏觀經(jīng)濟形勢錯綜復雜，肺炎疫情海外蔓延，世界主要經(jīng)濟體經(jīng)濟增速趨緩，貿易保護主義抬頭，國內經(jīng)濟下行壓力和發(fā)展的不確定性增加。為促進經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，中央實施了大規(guī)模的減稅降費政策，在減輕企業(yè)稅費負擔、激發(fā)市場主體發(fā)展活力的同時，地方財政收入增收面臨壓力，收支矛盾日益凸顯。面對艱巨繁重的改革發(fā)展任務，江蘇省常州市財政局專門組織課題組對開源節(jié)流的工作思路與推進措施進行調研攻關。

一、“開源”的主要方向及舉措

（一）持續(xù)推進供給側結構性改革，助推經(jīng)濟高質量發(fā)展1.助力打造區(qū)域差異化發(fā)展格局，積極培植財源。圍繞我市打造發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢的科學化產業(yè)布局，研究差別化的財稅扶持政策，促進資源要素在區(qū)域間合理、優(yōu)質、高效配置，避免同質化競爭。2.切實降低實體經(jīng)濟成本，激發(fā)創(chuàng)新活力。進一步優(yōu)化營商環(huán)境，出臺涉企服務清單管理制度，不折不扣落實好各項減稅降費政策；繼續(xù)加大對科技創(chuàng)新的支持力度，集中力量解決“卡脖子”技術問題；做大政府產業(yè)投資（引導）基金，通過基金投資參股的方式，帶動金融及社會資本投入，激發(fā)技術創(chuàng)新與生產力有效轉換。3.支持國有資本國有企業(yè)做大做強，促進轉型發(fā)展。將“資源+產業(yè)+資本”的發(fā)展模式作為城市運營企業(yè)的發(fā)展定位，借助資本市場，推動市級投融資平臺轉型發(fā)展；將“資本+產業(yè)”的發(fā)展模式作為金融投資類企業(yè)的發(fā)展定位，促進投資集團、產投集團創(chuàng)新發(fā)展，帶動社會資本投向常州新一輪十大產業(yè)鏈建設和服務業(yè)重點建設項目，助推我市產業(yè)轉型升級。

（二）創(chuàng)新機制方法，努力提升稅費征管水平1.加強稅保平臺建設，推進大數(shù)據(jù)協(xié)同治稅。充分利用稅務機構改革的契機，調整管理職能，加強重點企業(yè)戶管級次管理，建立定期維護機制，做好涉稅數(shù)據(jù)歸集、報送、利用，強化稅源管理，保障稅收征管。2.強化稅費監(jiān)管,防止稅源流失。強化建筑業(yè)稅收征管，對承建新開工市級重點建設項目的施工企業(yè)，按照屬地原則預繳增值稅；強化市軌道交通項目稅收征管，全面做好其涉及稅收的清理甄別工作，按照屬地原則就地入庫，年終結算為市級財力；規(guī)范金融保險業(yè)稅費征管，建立以稅收貢獻為核心的考核激勵制度，加強收入統(tǒng)籌協(xié)調；探索垃圾處理費“隨水征收”模式，提高收繳率；提高違法成本，加大罰沒征繳力度；繼續(xù)做好社?；饠U面工作，完善征繳，推進市區(qū)統(tǒng)籌，緩解社?；鸪嘧謮毫?。

（三）建立市政公共資源有償使用制度，培育新的財政收入增長點1.市政公共資源提前規(guī)劃布局。市政公共資源具有很強的外溢性，根據(jù)市政公共資源規(guī)劃，充分評估其未來效益，提前進行土地儲備、資產收購等戰(zhàn)略性投資布局，加快經(jīng)營性土地出讓步伐，獲取公共資源建成后帶來的溢價回報。2.理順征管機制，增加政府投資停車泊位收入。按照道路養(yǎng)護及權屬關系進一步界定范圍，合理劃分市區(qū)收入歸屬；通過開發(fā)智慧停車管理服務平臺，進一步提升征管手段；按照“屬地管理、收入共享”的原則優(yōu)化防空地下室異地建設費、平戰(zhàn)結合收入分配機制，適當提高人防設施停車泊位收費標準，盤活現(xiàn)有存量資產。3.規(guī)范運營，提高公園配套設施及場地有償使用收入。通過資源重組整合、公開招標拍賣等方式，進一步規(guī)范運營，提高場地設施使用效益；收入全額繳入財政，實行收支兩條線管理，合理安排公園日常養(yǎng)護支出。4.開發(fā)利用城市公共空間設施，增加廣告經(jīng)營收入。充分挖掘包括路燈廣告在內的城市戶外廣告資源，不論產權歸屬，對其廣告權、冠名權進行統(tǒng)一收儲、經(jīng)營、拍賣管理，所得按一定比例統(tǒng)籌，作為國有資源有償使用收益。

（四）盤活國有資本資金，增強財政統(tǒng)籌調劑能力1.提高國有資本經(jīng)營收益統(tǒng)籌力度，完善收益上繳機制。研究提高市屬國有企業(yè)及國有獨資公司上繳國有資本經(jīng)營收益的比例，及國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算統(tǒng)籌力度；試行按市屬國有企業(yè)及國有獨資公司下屬盈利企業(yè)凈利潤計算應上繳額，足額征收國有資本經(jīng)營收益；拓寬國有資本經(jīng)營預算實施范圍，按照《市屬國資國企改革和發(fā)展三年行動計劃》（2018—2020年），加快對市級行政事業(yè)單位所屬企業(yè)清理脫鉤工作，并建立企業(yè)收益上繳制度；完善國有股份股權收益上繳機制，及時足額收繳股息分紅。2.整合政府各類投資基金，提高投資收益率。繼續(xù)歸并整合現(xiàn)有各類投資基金，選擇優(yōu)質的市場化基金管理公司進行合作，進一步盤活沉淀資金，提高收益；建立政府投資基金績效考評制度，加強風險防范并設定收益目標；完善政府投資基金收益讓渡機制、退出機制和激勵約束機制。3.盤活財政結余結轉等存量資金。繼續(xù)壓縮由市級財政安排的轄市區(qū)轉移支付及部門預算項目結轉資金回收期限，除未實施完畢的基礎設施項目及政府采購事項外，當年結余全部收回統(tǒng)籌安排；盤活全額以上財政撥款單位行政事業(yè)性收費凈結余，對結轉滿兩年以上的與執(zhí)收單位脫鉤，由財政作為財力統(tǒng)籌安排；進一步加強對轉制單位基本戶清理工作，及時足額收繳轉制前單位賬戶結余資金；定期對財政專戶暫存款開展清理，對借出資金分情況分類別進行處置，該收回的應當盡快收回，符合核銷條件的按規(guī)定核銷處理。4.提高各類財政資金存放收益。設立常州市國有企業(yè)融通基金，支持“易企銀”成員單位的發(fā)展，收益全額上繳財政；探索財政資金競爭性存放管理，優(yōu)化考核性存款結構和規(guī)模，提高財政資金保值增值能力；明確界定期房預售托管資金、存量房交易資金等有關資金理財收益及利息歸屬。

（五）完善分配體系，科學劃分財政事權與支出責任1.有效銜接部分行政事業(yè)性收費、專項收入劃分機制與財政體制。打破現(xiàn)有非稅收入按比例統(tǒng)籌的方法，逐步統(tǒng)一對各類事業(yè)單位經(jīng)費保障政策；嚴格執(zhí)行人防經(jīng)費開支范圍，統(tǒng)籌安排現(xiàn)有人防經(jīng)費結余資金；加大彩票公益金統(tǒng)籌力度，將基金結余超規(guī)定部分調入一般公共預算用于支持體育及社會福利事業(yè)。2.開展各領域財政事權與支出責任的劃分。重點在教育、社保、城市維護等領域明確市與區(qū)的職責，進一步完善轉移支付辦法，更多采取以人均財力等為指標的因素分配法，改變財力從薄弱地區(qū)流入相對寬裕地區(qū)的“倒流”態(tài)勢。3.爭取上級扶持，健全激勵考核機制。引導并督促各部門主動與上級部門對接，爭取更多財政專項轉移支付，提高對地方財力的貢獻度。

二、“節(jié)流”的主要方向及舉措

（一）健全預算支出標準體系，科學從緊做好預算編審工作1.調整優(yōu)化公用經(jīng)費支出定額標準。結構性調整公用經(jīng)費支出范圍，將原來安排在項目經(jīng)費預算中的工作性經(jīng)費統(tǒng)一調整到公用經(jīng)費內列支，開前門堵后門，規(guī)范支出行為；探索建立“大公用經(jīng)費”定額包干制度，重新測算調整分類公用經(jīng)費支出標準，各預算單位在公用經(jīng)費定額標準內自主細化安排支出內容。2.研究建立項目經(jīng)費支出標準體系。按照與業(yè)務主管部門職能掛鉤、與人員掛鉤、與資產掛鉤的原則，加以分類擬定后再統(tǒng)籌整合并逐步完善標準體系建設。3.進一步完善預算編制管理辦法。堅決貫徹零基預算理念，打破原有“基數(shù)+自然增長”的部門預算慣性和“先切塊、后分配”的資金安排方式，根據(jù)財力情況分輕重緩急安排預算，預算一經(jīng)批復不得隨意調整支出內容；加強財政可承受能力評估，開展中長期預算滾動編制，保障我市重大發(fā)展戰(zhàn)略以及重點項目的資金需求。

（二）關注重點領域，提高財政資金使用效率1.整合信息化資源，規(guī)范經(jīng)費使用。充分利用“電子政務一張網(wǎng)”資源，清理已建設的外聯(lián)線路，取消非必要專線，統(tǒng)一市、區(qū)（縣）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）接入標準；嚴格新建信息系統(tǒng)的立項審批；提高信息化資產和維護資金匹配度，減少信息系統(tǒng)維護資金多頭支出。2.加強基建項目管理，提升政府投資效益。重點對辦公用房維修、學校、醫(yī)院等公共建筑研究建立符合我市實際的政府投資項目基建定額標準體系；開展政府性投資基本建設項目績效預評估，壓縮非必須、低績效項目；嚴格政府性投資項目前期估（概）算評審，加大結（決）算復審力度，擠干項目建設水分。3.盤活行政事業(yè)單位實物資產，提高利用效率。嚴格執(zhí)行《常州市市級黨政機關辦公用房“七個統(tǒng)一”配套制度》的規(guī)定，盤活用好現(xiàn)有房屋資源，優(yōu)化辦公用房配置；探索行政事業(yè)單位專項資產配置專家評審制度，合理高效配置專項資產。4.優(yōu)化民生保障體系，適應經(jīng)濟社會發(fā)展水平。整合功能相近的民生政策，避免財政重復交叉投入，保障水平既不能滯后也不能超前；加強民生支出監(jiān)管，嚴格民生政策享受條件，做到既應保盡保又剔除不合規(guī)人群待遇支出；重視民辦教育的地位和作用，建立合理的成本分擔機制。5.加強政府性債務管控，有效降低融資成本。實行市級融資聯(lián)席會議制度，持續(xù)加強融資成本管控；支持平臺公司轉型發(fā)展，推動提升企業(yè)信用評級，合理調整融資品種結構，統(tǒng)籌置換高利率債務，化解還本付息壓力。6.強化政府采購管理，切實節(jié)約采購資金。進一步研究擴大統(tǒng)一集中采購的范圍，打造規(guī)模效應；落實采購人市場調查主體責任，降低政府采購成本；加強政府采購合同項目信息管理，控制超范圍、超標準、超規(guī)模采購行為；加強政府采購監(jiān)督管理，提高政府采購項目綜合節(jié)約率。

（三）加強動態(tài)監(jiān)督管理，全面推進績效管理完善工作機制，建立預算編制、預算追加聯(lián)席會議，統(tǒng)籌單位項目資金預算開源，平穩(wěn)預算安排，杜絕單位多頭申請資金；強化職能部門作用，嚴格會議、出差、培訓計劃管理，重點控制外出培訓的規(guī)模和頻次，優(yōu)化培訓的綜合標準支出，提高出國（境）經(jīng)費部門預算的準確性；完善財政一體化信息系統(tǒng)功能，加強財政監(jiān)管預警；將績效理念融入預算管理全過程，改革財政預算審核模式，提升績效評價質量，逐步建立績效評估與預算安排和政策調整掛鉤機制，更好發(fā)揮財政政策和財政資金效應。財政開源節(jié)流工作是一項長遠性、整體性、系統(tǒng)性的工作，必須要全局一盤棋，上下一條心。全體財政干部要在正確處理好黨務與政務、站位與定位、思路與出路、苦干與巧干、能力與活力、團結與廉潔六大關系的基礎上，進一步統(tǒng)一思想認識、主動服務、善借外力，盡早讓開源節(jié)流相關配套政策的實施意見落地見效，推動新形勢下財政工作攻堅克難、轉型出關，為江蘇常州“種好幸福樹、建好明星城”提供財政方案、貢獻財政智慧。

作者：徐磊 李濤 張文燕 單位：江蘇省常州市財政局課題組