談審計促進積極財政政策提質增效

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[摘要]財政扶持企業(yè)政策是實施積極財政政策的舉措之一，是地方政府促進經(jīng)濟發(fā)展的重要手段。積極財政政策要提質增效，財政扶持企業(yè)政策提高績效是關鍵。政府在出臺和施行各類財政扶持企業(yè)政策中，出現(xiàn)了一些問題影響政策績效的發(fā)揮。本文從完善機制、規(guī)范行為、強化監(jiān)管等三方面提出審計建議，推動扶持政策發(fā)揮激勵引導作用。

[關鍵詞]財政政策；提質增效；審計建議

積極的財政政策是指通過調(diào)整政府收入和支出方向來刺激社會總需求。2020年中央經(jīng)濟工作會議提出“積極的財政政策要大力提質增效”，落實到基層政府，積極的財政政策除了扎實落實上級各項減稅降費等政策方針之外，還包括地方政府的財政扶持政策。通過對財政扶持政策進行績效審計發(fā)現(xiàn)，地方政府出臺的各類財政扶持政策對幫助企業(yè)輕裝上陣、快速發(fā)展起到了積極的促進作用，但也存在一些問題，需要引起重視。

一、財政扶持政策在應用中存在的問題

財政扶持政策既是政府支出的重要內(nèi)容，也是政府實施積極財政政策中調(diào)整支出結構的重要政策工具。結合開展的政策扶持績效審計情況，財政扶持政策實施過程中存在以下問題：

1.財政扶持政策制定不科學。財政扶持政策是政府為扶持區(qū)域內(nèi)某一經(jīng)濟領域的企業(yè)快速健康發(fā)積展、促進區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整完善的有力舉措。政策內(nèi)容能否發(fā)揮效用、發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用、有效帶動社會投資，進而增加財政稅收收入，形成區(qū)域經(jīng)濟的良性循環(huán)，主要看政策是否制定科學、條款合理、責任明確。審計發(fā)現(xiàn)，相關領域的政府職能部門往往是政策起草部門，政策的前期研究和論證主要由部門負責，部門又主要由相關職能科室的工作人員負責，雖然在一定范圍內(nèi)召開座談會或在政府內(nèi)部征求其他部門的書面意見，但未向社會公眾尤其是政策扶持目標對象企業(yè)充分征求意見或進行公開聽證等，政策論證的針對性不夠強，政策立項及論證程序有待完善，政策制定的科學機制尚未完全形成，造成政策的績效不明顯，表現(xiàn)為：有些政策獎補內(nèi)容和領域是企業(yè)自身有意愿、有能力實施，且能夠通過企業(yè)運營直接獲益的項目，扶持政策對企業(yè)行為的激勵作用不大；有些政策的補助資金標準定得過高，政策回報難以覆蓋政府投入成本，特別是在技術合作、咨詢服務等項目領域，一次性獎補力度就超出企業(yè)對地方的財政貢獻值，使得政府“得不償失”，如×新能源企業(yè)合作項目，政府以優(yōu)厚的“一企一策”政策扶持企業(yè)，但根據(jù)目前企業(yè)的經(jīng)營狀態(tài)，預計近10年內(nèi)，該企業(yè)對地方的財政貢獻都無法匹配所獲得的補助。

2.區(qū)域財政扶持政策與上級政策統(tǒng)籌不充分。中央財政，省、市財政為促進全國或本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，一般會根據(jù)自身的職責和法定的權限，出臺全國或者省級、市級一系列惠企政策?？h市區(qū)地方政府作為基層政府，在制定出臺本地區(qū)的財政扶持企業(yè)政策時，為吸引和招攬高質量的優(yōu)秀企業(yè)落戶本地區(qū)、提高本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展指標水平，往往會在上級政策的基礎上，出臺本地區(qū)更為優(yōu)惠、更大力度的財政扶持政策，有的政策未充分統(tǒng)籌上級政策，未充分考慮本地區(qū)客觀的財政水平、投資環(huán)境等因素?；鶎诱畱y(tǒng)籌考慮財政部以及上級政府已經(jīng)出臺且在本地區(qū)須嚴格貫徹落實的經(jīng)濟補助政策，不宜無原則無依據(jù)地隨意擴大補助范圍、降低補助條件或者提高補助標準等，容易造成扶持資金投入體量過大，產(chǎn)生適得其反的效果。審計發(fā)現(xiàn)，近年來為落實積極財政政策，中央推出了一系列減稅降費的惠企政策，2019年進一步加大了減稅降費的覆蓋面和力度，企業(yè)在得到實惠的同時也直接造成地方財政減收。比如，2019年為落實中央各項減稅降費、降低企業(yè)成本等積極財政政策，×區(qū)全年累計減稅降費約20億元，全區(qū)一般公共預算收入減收超過10億元。同步實施區(qū)域財政扶持政策，區(qū)財政預算內(nèi)安排的扶持資金規(guī)模6.5億元，兩種惠企政策方式疊加，區(qū)財政2019年負擔的財政扶持企業(yè)資金規(guī)模超過16.5億元，占當年全區(qū)一般公共預算收入的近20%。

3.地方財政扶持政策數(shù)量多、分布廣。財政扶持政策覆蓋面廣，資金的規(guī)模效用難以得到有效發(fā)揮。審計綜合分析發(fā)現(xiàn)，×區(qū)為推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，政府針對工業(yè)、服務業(yè)、建筑業(yè)等領域共出臺了11大類財政扶持政策，具體政策條款達300余項。2019年，相關部門合計兌現(xiàn)政策項目277個，累計兌現(xiàn)區(qū)級惠企政策資金4.7億元，惠及各類企業(yè)和個人5825家次，平均每家次得到扶持資金僅8.07萬元?；菁捌髽I(yè)多，但單家企業(yè)得到的資金規(guī)模小，對企業(yè)發(fā)展的作用幾乎可以忽略不計，政策目標難以實現(xiàn)，財政資金績效難以發(fā)揮。

4.財政扶持政策目標導向不合理。政府制定出臺經(jīng)濟扶持政策，是通過向達到約定享受政策前提條件的企業(yè)兌現(xiàn)一定的財政政策資金，從而推進企業(yè)轉型升級、產(chǎn)業(yè)更新?lián)Q代、區(qū)域經(jīng)濟高質量可持續(xù)發(fā)展。政策兌現(xiàn)條件就體現(xiàn)著政策的目標、政策引導的方向。經(jīng)濟薄弱環(huán)節(jié)和領域、企業(yè)能力不足難以開拓市場的重點領域、市場機制作用發(fā)揮不充分的領域，都是需要財政扶持政策重點引導和激勵的領域。但審計實踐中發(fā)現(xiàn)，部分部門經(jīng)濟扶持政策目標異化，借助或者依賴財政政策實現(xiàn)行政職能目標，表現(xiàn)為：有的政策就項目論項目，政策兌現(xiàn)無實際績效應用。比如，×區(qū)×部門引進×網(wǎng)絡企業(yè)項目兩年多來，實際運行情況不佳，與原政策兌現(xiàn)目標差距大；又如，×部門開展企業(yè)創(chuàng)新能力診斷服務項目，診斷服務完成，政策資金兌現(xiàn)，但診斷服務報告并無后續(xù)應用，實際為“花錢買報告”。有的政策以考核指標為導向，為應對或完成上級專項考核等任務出臺“刺激性”政策，引導企業(yè)開展一些對其本身發(fā)展意義不大、缺乏政策外溢效應的工作，偏離經(jīng)濟政策的初衷。比如，前兩年×區(qū)實施的“個轉企”政策，截至2019年3月，已注銷企業(yè)占受補助企業(yè)總數(shù)的54.86%，多數(shù)轉為企業(yè)享受補助政策的個體戶并不具備以企業(yè)身份開展經(jīng)營的條件。有的政策以獎補條款代替行政執(zhí)法，為推動企業(yè)淘汰不符合行業(yè)標準的設備、添置符合環(huán)保要求的設施，有的地方政府用直接獎補政策手段使企業(yè)配合，替代行政執(zhí)法手段規(guī)范企業(yè)的生產(chǎn)行為。

5.財政扶持政策兌現(xiàn)進度不及時。財政扶持政策作用的發(fā)揮，依靠財政扶持資金及時兌現(xiàn)下達企業(yè)，使資金在企業(yè)發(fā)展再生產(chǎn)、加大科技投入、降低融資成本、推動企業(yè)經(jīng)營良性發(fā)展上發(fā)揮積極作用。財政政策資金從財政國庫到達企業(yè)賬戶，需要一系列的審批程序，經(jīng)歷較長時間。企業(yè)需要完成政策兌現(xiàn)條款規(guī)定的工作任務，按通知要求開展政策資金兌現(xiàn)申報，職能部門按政策審核驗收，財政部門兌現(xiàn)下達資金，扶持資金才能真正到達企業(yè)賬戶。這一政策資金兌現(xiàn)過程中，涉及多個部門的協(xié)作，資金兌現(xiàn)進度影響著資金績效的發(fā)揮，進而影響扶持政策的目標兌現(xiàn)。審計發(fā)現(xiàn)，由于部門工作推進不積極、政策申報審核辦理周期長、各部門協(xié)作不順暢，導致政策資金兌現(xiàn)進度緩慢、資金沉淀閑置、未有效發(fā)揮政策資金的效用現(xiàn)象仍有存在。比如，2019年×區(qū)政策資金年度執(zhí)行率小于80%的政策項目有20項，其中有4項專項政策資金未動用，主要原因是政策兌現(xiàn)的主管職能部門未及時開展政策資金兌現(xiàn)相關工作，要么未啟動申報，要么未及時召集相關部門開展審核驗收，使資金兌現(xiàn)程序擱置，財政政策資金的績效未得到有效發(fā)揮。

6.財政扶持政策后續(xù)監(jiān)管不到位。對企業(yè)享受政策補助后的經(jīng)營情況是否按照相關政策規(guī)定要求開展，也是政策資金績效的重要內(nèi)容之一。財政扶持政策的最終目的不是使企業(yè)完成政策兌現(xiàn)約定的指標條款任務，而是通過完成指標條款任務，促進企業(yè)轉型升級，實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，為區(qū)域經(jīng)濟結構調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級提供持續(xù)不斷的新經(jīng)濟動能。通過審計對近兩年的政策兌現(xiàn)企業(yè)的經(jīng)營情況回頭看發(fā)現(xiàn)，由于政策后評價、后續(xù)監(jiān)督管理、追究問責的缺位，部分財政扶持政策效用未得到發(fā)揮，存在財政資金出現(xiàn)損失的問題。有的因缺乏后續(xù)監(jiān)管，政策兌現(xiàn)條件不再成立，如×區(qū)×企業(yè)享受落后產(chǎn)能淘汰政策，政策兌現(xiàn)后又繼續(xù)生產(chǎn)，騙取政策資金；有的因無后續(xù)跟蹤評價，企業(yè)未實現(xiàn)后續(xù)的政策兌現(xiàn)條款指標，首批補助資金兌現(xiàn)到手后就成為空殼企業(yè)，政策資金未發(fā)揮效用，如×區(qū)×企業(yè)獲得首批200萬元入駐獎勵后，后續(xù)的稅收目標、營收目標等均未達到政策兌現(xiàn)要求，企業(yè)已處關閉狀態(tài)。

二、促進財政扶持政策提質增效的審計建議

1.完善政策制定機制。首先，要強化立項論證機制。要落實具體部門專門牽頭負責政策出臺的立項工作，重點從政策的必要性、合理性、可行性的角度進行考量，統(tǒng)籌與上級政策、其他部門相關政策的銜接，使政策真正帶動一個領域的發(fā)展。建立健全論證機制，開展具有針對性、面向公眾的聽證環(huán)節(jié)，廣泛征求意見，確保政策有的放矢。其次，要加強政策資金統(tǒng)籌。財政部門要從中央普惠政策和區(qū)域扶持政策兩者疊加的財政扶持政策總量入手，控制相對合理、穩(wěn)定的投入體量。梳理政策項目，整合優(yōu)化分散的政策，清理目標不合理、效益不明顯、實施到期限的政策，開展政策績效評估，建立扶持資金預算競爭性分配機制，將有限的扶持政策資金更好地保障該用、好用、管用的政策，發(fā)展政策的激勵引領作用。

2.規(guī)范政策運用行為。首先，要實事求是地開展好政策項目，使每項政策都能發(fā)揮一定的政策引導作用。要能夠帶動一批企業(yè)在特定領域的發(fā)展，杜絕為了純粹完成項目任務、兌現(xiàn)項目資金支付而開展無實際意義的政策項目。其次，要發(fā)揮好政府行政管理作用。政府出臺扶持政策，要著眼于企業(yè)能力不足、市場失靈、經(jīng)濟發(fā)展的重要領域、新興行業(yè)。比如，在公共服務、科技創(chuàng)新等外溢效應明顯的項目要加大政策支持力度；在推進產(chǎn)學研合作、供需協(xié)作等項目，政府要搭建對接平臺、提供精準服務。最后，要把握好扶持政策的政策本意。正確把握行政手段與經(jīng)濟手段的邊界，該用行政手段的領域，不能一味依賴經(jīng)濟補償換取被執(zhí)行對象的配合。

3.強化政策管理體制。首先，要強化部門工作協(xié)作機制。規(guī)范政策資金預算安排，加快財政扶持政策資金的申請、審核、兌付等各個環(huán)節(jié)的工作進度，讓財政扶持資金盡早進入企業(yè)賬戶，發(fā)揮資金的政策作用。其次，要完善政策資金信息化管理。探索建立完善經(jīng)濟政策資金管理信息系統(tǒng)功能，提高涉及補助資金相關信息共享的完整性和及時性，力求各職能部門相關數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，實現(xiàn)政策享受條件數(shù)據(jù)智能甄別，提高財政資金補助的效益。最后，要強化政策落實監(jiān)督管理。落實政策主管部門的主體責任，對政策項目要開展全過程的跟蹤評價，對項目開展的情況進行動態(tài)評估，促進政策資金發(fā)揮實效。加強政策績效運行監(jiān)控，完善績效評價管理，開展重點政策績效評價，推進評價結果與政策資金安排相銜接以及開展評價結果信息公開工作。建立政策落實“回頭看”制度，加大督查力度，對未按約定履行的企業(yè)要建立政策資金使用追溯辦法，提升政策施行的精準性和效益性。

作者：嚴其豐 單位：浙江省寧波市鎮(zhèn)海區(qū)審計局