近代町村財(cái)政的變遷

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民費(fèi)財(cái)政具有“來(lái)源狹窄”、“公私不分”、“國(guó)政委任事務(wù)費(fèi)所占比重高”［3］等特征，這在最基層的町村費(fèi)中表現(xiàn)得尤為明顯。而且，民費(fèi)的收支最初只由府知事和區(qū)戶長(zhǎng)等專斷，并不同民眾進(jìn)行協(xié)議，由此不可避免地釀成種種紛爭(zhēng)。為了解決這一問(wèn)題，許多府縣就自主地召開民會(huì)，包括府縣會(huì)、區(qū)會(huì)和町村會(huì)等。［4］1876年，政府正式頒布法令《各區(qū)町村金谷公借共有物處理土木起工規(guī)則》，規(guī)定實(shí)行村內(nèi)不動(dòng)產(chǎn)所有者對(duì)町村財(cái)政的協(xié)議，這也被稱為日本近代町村會(huì)的起源。這一規(guī)定的出臺(tái)，使民費(fèi)財(cái)政表現(xiàn)出“從封建的地方財(cái)政開始向近代的地方財(cái)政過(guò)渡的特色”。［3］

協(xié)議費(fèi)財(cái)政1878年7月明治政府進(jìn)行地方制度改革，了《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會(huì)規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》，統(tǒng)稱為“三新法”?！兜胤蕉愐?guī)則》的出臺(tái)，結(jié)束了民費(fèi)財(cái)政，確立了新的地方稅財(cái)政制度。但這種地方稅只是原來(lái)民費(fèi)中的府縣的費(fèi)用，將其“作為人民的義務(wù)，進(jìn)行強(qiáng)制的征收”，并由府縣會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行議決;［5］而原來(lái)民費(fèi)中的“各町村及區(qū)內(nèi)的入費(fèi)”則“任其區(qū)內(nèi)人民協(xié)議”，承認(rèn)其協(xié)議、自治的性質(zhì)，原則上不加干涉，因此這一時(shí)期的町村財(cái)政“被稱為協(xié)議費(fèi)財(cái)政”。［6］391880年政府《區(qū)町村會(huì)法》，各地開始設(shè)立正式的町村會(huì)，對(duì)協(xié)議費(fèi)的賦課征收和支出等進(jìn)行議決，這在町村財(cái)政史上具有重要的意義。

區(qū)町村費(fèi)財(cái)政1881年松方緊縮財(cái)政實(shí)行后，谷價(jià)暴跌，農(nóng)民極度貧困。與此同時(shí)，國(guó)庫(kù)和地方稅的財(cái)政補(bǔ)助減少，因此町村協(xié)議費(fèi)年年增加。在這種情況下，為了保障必要的國(guó)政委任事務(wù)的費(fèi)用，1884年政府決定對(duì)《地方稅規(guī)則》進(jìn)行修改，明確以區(qū)町村費(fèi)支付的項(xiàng)目及征收區(qū)町村費(fèi)的課目，對(duì)于區(qū)町村費(fèi)怠納者，適用于租稅未納者的處分。［2］110這實(shí)際上賦予了一部分町村費(fèi)以租稅的性質(zhì)，對(duì)其征收進(jìn)行公法的保護(hù)。經(jīng)過(guò)改革，協(xié)議費(fèi)進(jìn)一步分化為區(qū)町村費(fèi)和協(xié)議費(fèi)，“原來(lái)性質(zhì)不明確的區(qū)町村財(cái)政被賦予了公共財(cái)政的性質(zhì)”，［2］111成為町村財(cái)政發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)變。

近代的町村財(cái)政制度的形成明治政府在確定了1889年憲法的日程表后，各項(xiàng)相關(guān)法律制度的制定也開始了。在地方制度方面，在內(nèi)務(wù)卿山縣有朋的主導(dǎo)下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同時(shí)，也完成了其財(cái)政制度的近代化。法律對(duì)町村的費(fèi)用、收入、財(cái)產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進(jìn)行了全面的規(guī)定，主要內(nèi)容是:(1)町村為公法人，其町村民有分擔(dān)町村費(fèi)用的義務(wù)和使用町村財(cái)產(chǎn)和公共設(shè)施的權(quán)利;(2)町村的費(fèi)用由町村費(fèi)負(fù)擔(dān)，沒有具體限定町村的費(fèi)目，但國(guó)政委任事務(wù)和必要的固有事務(wù)的費(fèi)用實(shí)行強(qiáng)制預(yù)算，承認(rèn)代議決制;(3)收入主要是財(cái)產(chǎn)收入、使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)和町村稅等，町村稅以國(guó)稅和府縣稅的附加稅為中心;(4)町村有自己獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)，基本財(cái)產(chǎn)的處分及町村有不動(dòng)產(chǎn)的買賣、轉(zhuǎn)讓、置換等都必須由町村會(huì)議決;(5)町村有公債募集權(quán)，但設(shè)置了相關(guān)的限制，確定其償還辦法;(6)財(cái)政的運(yùn)營(yíng)實(shí)行預(yù)算決算制度，并由町村會(huì)議決，進(jìn)行公告，其出納定期接受檢查和監(jiān)督。《市制町村制》的頒布，標(biāo)志著20年左右的町村財(cái)政的探索期走向終點(diǎn)，近代的町村公共財(cái)政制度形成了。

明治后期町村財(cái)政的初步改革

近代的町村財(cái)政制度開始實(shí)行后不久，日本便迎來(lái)了兩次對(duì)外戰(zhàn)爭(zhēng)———日中甲午戰(zhàn)爭(zhēng)和日俄戰(zhàn)爭(zhēng)，戰(zhàn)爭(zhēng)推動(dòng)了日本資本主義確立的同時(shí)，也使町村財(cái)政的疲敝開始初步顯現(xiàn)。到明治末年，政府對(duì)町村制度進(jìn)行初步改革，加強(qiáng)了町村的財(cái)政基礎(chǔ)。

1．町村財(cái)政制度的初期實(shí)行新的町村財(cái)政制度實(shí)行初期，主要出現(xiàn)了如下問(wèn)題:(1)在町村自治實(shí)行前，政府首先對(duì)舊町村進(jìn)行合并，形成有一定財(cái)政基礎(chǔ)的“不要公課”的新町村，但是因?yàn)榕f町村的內(nèi)部統(tǒng)一性很強(qiáng)，所以其原有財(cái)產(chǎn)(如林野)沒能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。導(dǎo)致新町村財(cái)產(chǎn)收入有限，不得不主要依附于町村稅;(2)町村中重要的財(cái)源都被國(guó)家和府縣所收奪，町村稅主要為國(guó)稅和府縣稅的附加稅，不僅來(lái)源有限，而且缺乏自主性;(3)町村歲出主要為國(guó)政委任事務(wù)費(fèi)，在完成委任事務(wù)后，町村很難有財(cái)力再進(jìn)行自己的自治事務(wù)。特別是隨著小學(xué)教育制度的整備，小學(xué)教育的費(fèi)用全部由町村負(fù)擔(dān)，它作為町村最大的委任事務(wù)費(fèi)，成為町村最沉重的負(fù)擔(dān)。中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)后，日本作為戰(zhàn)勝國(guó)，獲得了清政府大量的戰(zhàn)爭(zhēng)賠款，開始了所謂的戰(zhàn)后經(jīng)營(yíng)，由此導(dǎo)致國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政同時(shí)急劇膨脹。為了彌補(bǔ)國(guó)家財(cái)政的不足，1896年明治政府《國(guó)稅營(yíng)業(yè)稅法》，規(guī)定把“原來(lái)府縣稅營(yíng)業(yè)稅及雜種稅的一部分編入國(guó)稅”，［7］19同時(shí)規(guī)定町村可以對(duì)其征收不超過(guò)50%的附加稅。政府同時(shí)出臺(tái)了對(duì)地方團(tuán)體的教育、土木等事業(yè)由國(guó)庫(kù)進(jìn)行補(bǔ)助的法令(如1899年《小學(xué)校教育費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助法》等等)，但其補(bǔ)助額度極為有限，而且必須受到國(guó)家的嚴(yán)格監(jiān)督和接受國(guó)家的廣泛指令，在減少了地方團(tuán)體的自主性的同時(shí)，并沒有緩解地方財(cái)政、特別是町村財(cái)政的緊張。

2．日俄戰(zhàn)后的征稅限制法案與部落①有財(cái)產(chǎn)統(tǒng)一日俄戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)后，為了籌措戰(zhàn)費(fèi)，政府制定非常特別稅法，在進(jìn)行了大規(guī)模的臨時(shí)征稅的同時(shí)，為防止地方對(duì)國(guó)家財(cái)源的剝奪，對(duì)地方稅課稅也開始進(jìn)行限制。政府還向各地方長(zhǎng)官發(fā)出通牒，命令中止或延緩地方上的各種土木事業(yè)等，嚴(yán)格控制歲出?！叭斩響?zhàn)后的國(guó)家財(cái)政開始向帝國(guó)主義階段轉(zhuǎn)化，其主要特征是以軍事費(fèi)、殖民地經(jīng)營(yíng)費(fèi)、產(chǎn)業(yè)助長(zhǎng)費(fèi)、社會(huì)政策費(fèi)及公債費(fèi)為中心顯著地膨脹。”［8］88－89為繼續(xù)保障國(guó)家的財(cái)源，1908年，《關(guān)于地方稅限制的法律》公布，對(duì)地租附加稅、營(yíng)業(yè)稅附加稅、所得稅附加稅等繼續(xù)實(shí)行限制，雖然額度比戰(zhàn)時(shí)有所緩和，但“這是將戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急而設(shè)的對(duì)地方稅的限制作為恒久的制度確定下來(lái)”。［7］142戰(zhàn)時(shí)與戰(zhàn)后的課稅限制對(duì)町村歲入產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。但另一方面，在日俄戰(zhàn)后的經(jīng)營(yíng)中，國(guó)家又了一系列新的法令，推行以教育為中心的社會(huì)政策、產(chǎn)業(yè)政策等，因此地方上的國(guó)政委任事務(wù)激增。這在町村主要表現(xiàn)為教育費(fèi)和保健衛(wèi)生費(fèi)等的急劇增加。特別是教育費(fèi)，根據(jù)1907年的《小學(xué)校令改正》，小學(xué)的修業(yè)年限從原來(lái)的4年延長(zhǎng)到6年，教員的待遇也得到了改善，本來(lái)就是町村最沉重負(fù)擔(dān)的教育費(fèi)進(jìn)一步增加，導(dǎo)致町村的債務(wù)開始急劇上升。緩解町村財(cái)政的緊張成為日俄戰(zhàn)后政府直面的緊急課題。為此，1910年，政府開始實(shí)行部落有林野統(tǒng)一政策，把町村制實(shí)施初期仍然保留在舊町村的林野，強(qiáng)制統(tǒng)一到了新町村。這一舉措消除了町村行政和財(cái)政上的障礙，增加了町村的基本財(cái)產(chǎn)。而且客觀上它徹底地消除了舊町村的“私經(jīng)濟(jì)”，進(jìn)一步推動(dòng)了“町村行政財(cái)政的近代化”。［8］98

3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69號(hào)公布了新的《町村制》。新法擴(kuò)充了町村委任事務(wù)的范圍，并強(qiáng)化了町村長(zhǎng)對(duì)町村議會(huì)的權(quán)限，加強(qiáng)了對(duì)町村的行政監(jiān)督。［9］在財(cái)政制度方面，新法主要目標(biāo)是強(qiáng)化町村的財(cái)政力，充實(shí)了基本財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，對(duì)居民租稅征收進(jìn)行強(qiáng)化，擴(kuò)大了征稅的范圍和對(duì)賦課征收規(guī)定進(jìn)行整備以及使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)及特別稅滯納者的制裁強(qiáng)化等。但是這些不是“從根本上擴(kuò)充町村的財(cái)政力，只不過(guò)是町村所有的財(cái)政力的利用度比原來(lái)更高了而已”。

大正時(shí)期町村財(cái)政的民主化

第一次世界大戰(zhàn)后，日本經(jīng)濟(jì)獲得了飛速發(fā)展，與國(guó)家財(cái)政的積極政策相對(duì)應(yīng)，地方財(cái)政也以“積極政策為基調(diào)”而急劇膨脹，教育費(fèi)、社會(huì)事業(yè)費(fèi)和公債費(fèi)等急劇攀升。但是與此同時(shí)，日本社會(huì)重工業(yè)化、城市化也飛速發(fā)展，由此導(dǎo)致地方發(fā)展的極度不平衡，特別是町村財(cái)政出現(xiàn)極度貧乏化。為了解決這些問(wèn)題，在大正民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，日本政府不僅放寬了日俄戰(zhàn)后的地方課稅限制，［8］128還出臺(tái)了一系列町村財(cái)政民主化的新舉措。

1．町村義務(wù)教育費(fèi)的國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)如前所述，長(zhǎng)期以來(lái)，小學(xué)校費(fèi)一直是町村的沉重負(fù)擔(dān)?！靶W(xué)校費(fèi)強(qiáng)烈地壓迫著市町村的財(cái)政，成為其財(cái)政貧乏的最大原因?！保?］133因此，民間要求小學(xué)校費(fèi)國(guó)庫(kù)補(bǔ)助的呼聲一直極高，并多次進(jìn)行請(qǐng)?jiān)?、建議和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法》，規(guī)定:市町村立普通小學(xué)校的正教員及準(zhǔn)教員的薪金費(fèi)用的一部分由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，其支出額每年不少于1000萬(wàn)日元;其交付方法半額按教員數(shù)量、半額按就學(xué)兒童數(shù)的比例交付;文部大臣可以在不超過(guò)國(guó)庫(kù)支出金1/10的范圍內(nèi)對(duì)資力薄弱的町村增加交付金額。［6］142不過(guò)，雖然實(shí)現(xiàn)了小學(xué)教育費(fèi)用的一部分由國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)，但是其額度有限。1918年市町村歲出總額為3．38708億日元，其中小學(xué)校費(fèi)0．90542億日元，占?xì)q出總額的27%，其中教員的工資總額為0．49365億日元，占?xì)q出總額的15%，1000萬(wàn)日元以國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金支付，其數(shù)量是很少的。［6］144但是此后，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金一路增加。1923年，國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)金增加到4000萬(wàn)日元;1926年增加到7000萬(wàn)日元;1927年增加到7500萬(wàn)日元;到1930年5月增加到8500萬(wàn)日元，占小學(xué)校費(fèi)的34%，教師薪金的53%。［6］160義務(wù)教育費(fèi)國(guó)庫(kù)負(fù)擔(dān)法的出臺(tái)，雖然最初的目標(biāo)是為了改善教育，但隨著町村財(cái)政的惡化，減輕町村負(fù)擔(dān)，緩解町村財(cái)政就成為主要目標(biāo)了。它是大正民主時(shí)期町村財(cái)政改革的最重要成果，堪稱“改革的頂點(diǎn)”。

2．1926年町村稅改革1926年，政府還進(jìn)行了地方稅制的改革。其關(guān)于町村稅的主要變化是:(1)把戶數(shù)割從道府縣轉(zhuǎn)移給市町村作為獨(dú)立稅，同時(shí)對(duì)其課稅標(biāo)準(zhǔn)和賦課方法進(jìn)行了改革，一定程度上改變了它的“封建的人頭稅的性質(zhì)”;［8］131(2)廢止原來(lái)的所得稅附加稅，增加府縣家屋稅及特別地稅附加稅。經(jīng)過(guò)改革，原來(lái)以附加稅為中心的町村，獨(dú)立稅占收入的比重上升了，在1927年達(dá)到了57%(見表1)。而國(guó)稅和道府縣稅附加稅的比重明顯下降，特別是府縣稅附加稅從占74．2%直降到25．7%。但町村獨(dú)立稅是以戶數(shù)割為中心的，占町村獨(dú)立稅的87%，反映了這次改革并沒有創(chuàng)設(shè)新的稅源，而只是“稅目的再編成”。［10］1不過(guò)客觀上它使日本“稅制的近代化、合理化得到進(jìn)一步的發(fā)展”。

3．地租委讓的失敗政黨內(nèi)閣成立后，特別是在大正民主運(yùn)動(dòng)的推動(dòng)下，為了緩解地方財(cái)政的疲敝，兩稅委讓問(wèn)題成為當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)。所謂兩稅，是指作為國(guó)稅的地租和營(yíng)業(yè)稅，政黨主張把營(yíng)業(yè)稅委讓給道府縣、地租委讓給市町村，以增加地方的財(cái)源。1923年，政友會(huì)最先提出地租委讓建議案，主張把地租委讓給町村作為財(cái)源。這一提案在議會(huì)上獲得通過(guò)，但由于關(guān)東大地震的發(fā)生，最終未能實(shí)行。［10］71927年，政友會(huì)以兩稅委讓為中心的稅制改革案在第56次議會(huì)上再次提出，但提案在眾議院獲得通過(guò)，在貴族院遭到否定。政府準(zhǔn)備在下次議會(huì)中提出，但是1927年的金融恐慌后，國(guó)家財(cái)政也出現(xiàn)了問(wèn)題，已經(jīng)沒有能力彌補(bǔ)兩稅委讓后產(chǎn)生的缺口，加之政友會(huì)下臺(tái)，最后兩稅委讓案不了了之。地租委讓的失敗，反映了大正時(shí)期町村財(cái)政民主化的局限。

昭和戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的町村財(cái)政

發(fā)源于1929年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，1930年波及日本，給日本經(jīng)濟(jì)特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)帶來(lái)致命的打擊。1931年日本發(fā)動(dòng)“九一八”事變，侵占中國(guó)東北，1937年挑起“七七”事變?nèi)媲秩A，1941年又悍然發(fā)動(dòng)了太平洋戰(zhàn)爭(zhēng)。從1930年到1945年日本戰(zhàn)敗，日本國(guó)內(nèi)體制向準(zhǔn)戰(zhàn)時(shí)和戰(zhàn)時(shí)體制發(fā)展，町村財(cái)政也逐漸被納入到戰(zhàn)爭(zhēng)的軌道中。

1．臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金的誕生和發(fā)展30年代初期，德英等國(guó)的財(cái)政調(diào)整制度和交付金制度等被介紹到日本后，［6］215內(nèi)務(wù)省官僚中也出現(xiàn)了“國(guó)家為了確保財(cái)源，需要進(jìn)行自治體間的財(cái)政均等化，為貧窮的地方自治體填補(bǔ)財(cái)源的所謂財(cái)政調(diào)整制度不可缺少”的思想。［11］世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響下農(nóng)村的疲敝和戰(zhàn)時(shí)軍需工業(yè)畸形發(fā)展導(dǎo)致的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極度不均衡，更使地方財(cái)政調(diào)整問(wèn)題成為當(dāng)時(shí)的焦點(diǎn)。1932年，內(nèi)務(wù)省提出了《地方財(cái)政調(diào)整交付金制度要綱》，引起了極大的關(guān)注。從1934年開始，各政黨相繼向議會(huì)提出地方財(cái)政調(diào)整相關(guān)法案，但均未在議會(huì)獲得通過(guò)。直到1936年10月，《臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金規(guī)則》終于得以通過(guò)并，規(guī)定作為追加預(yù)算，政府撥出臨時(shí)補(bǔ)給金2000萬(wàn)日元，交付町村使用，國(guó)家對(duì)這些補(bǔ)給金的使用計(jì)劃和預(yù)算編成加以監(jiān)督。雖然這只是“小規(guī)模的、臨時(shí)的應(yīng)急措施”，但卻標(biāo)志著“日本最初的地方財(cái)政調(diào)整相關(guān)制度的創(chuàng)設(shè)”，［6］529也是地方財(cái)政中央集權(quán)化的重要一步。此后，全國(guó)町村會(huì)、帝國(guó)農(nóng)會(huì)要求把這一制度恒久化。因此從1937年開始，臨時(shí)町村財(cái)政補(bǔ)給金變成臨時(shí)地方財(cái)政補(bǔ)給金，廣泛交付給道府縣和市町村，按各地方自治體課稅能力進(jìn)行反比例的交付，同時(shí)其額度一舉增加到1億日元，市町村獲得7250萬(wàn)日元。［6］232－2331938年度補(bǔ)給金又增加到1．3億日元，市町村獲得9200萬(wàn)日元。［6］2351939年總額達(dá)到1．48億日元，市町村獲得1．03億日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵華后，急需對(duì)農(nóng)民進(jìn)行監(jiān)管，因此此時(shí)的財(cái)政調(diào)整制度的目標(biāo)已經(jīng)不僅僅是“自治體間的財(cái)政均等化”，其性質(zhì)更多地傾向于對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)的配合了。

2．1940年稅制改革在實(shí)行地方財(cái)政調(diào)整制度的同時(shí)，日本政府也開始探索稅制的根本變革，以適應(yīng)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下激增的以軍費(fèi)為中心的國(guó)家和地方財(cái)政支出?！岸?#8226;二六”事件后上臺(tái)的廣田內(nèi)閣開始實(shí)行“積極的戰(zhàn)時(shí)財(cái)政”政策，［8］203并以馬場(chǎng)锳一為財(cái)相，提出馬場(chǎng)稅制改革案，欲圖對(duì)稅制進(jìn)行根本的改革。但這一嘗試直到1940年才真正實(shí)現(xiàn)。1940年3月，政府了《地方分與稅法》等38個(gè)法令，對(duì)國(guó)稅和地方稅一起進(jìn)行了大規(guī)模的改革。其主要內(nèi)容是:(1)把具有張力的所得稅和法人稅等所得稅由國(guó)家獨(dú)占，廢除地方上的所得稅附加稅;(2)把地方稅體系改為以國(guó)家的地租、家屋稅和營(yíng)業(yè)稅的附加稅為中軸的物稅本位;(3)實(shí)行地方分與稅制度。地方分與稅由還付稅和配付稅組成。還付稅是國(guó)家把作為國(guó)稅征收的地租、家屋稅及營(yíng)業(yè)稅的全額還付給道府縣，而配付稅是把所得稅、法人稅、入場(chǎng)稅和游興飲食稅等按比例交付給道府縣和市町村，進(jìn)行“地域間的財(cái)政調(diào)整”;(4)町村的獨(dú)立稅戶數(shù)割被徹底廢止，新設(shè)町村民稅。［12］34－35這種新的課稅體系，把地方稅分為直接征稅和間接課稅的地方分與稅兩大部分。分與稅的出臺(tái)，從表面上看實(shí)現(xiàn)了大正時(shí)期的兩稅委讓，但在性質(zhì)上，它作為國(guó)稅，由國(guó)家統(tǒng)一征收、分配，實(shí)際上加強(qiáng)了中央集權(quán)，是戰(zhàn)爭(zhēng)體制下國(guó)家對(duì)地方進(jìn)行監(jiān)管的重要一環(huán)。配付稅的62%給道府縣，38%給市町村，根據(jù)各道府縣和市町村的課稅能力、財(cái)政需要及其他特殊的情況進(jìn)行配付?！暗胤椒峙c稅制度帶來(lái)了日本地方財(cái)政制度的一大轉(zhuǎn)換”，標(biāo)志著以往“作為臨時(shí)措施的財(cái)政調(diào)整制度恒久化”。［8］266改革給町村財(cái)政帶來(lái)了重大變化，從此配付稅占據(jù)了町村收入的重要位置。地方分與稅制度具有某種“地方財(cái)政現(xiàn)代化”的特性，［13］55在戰(zhàn)后日本廣泛實(shí)行，［14］但是日本在1940年實(shí)行的分與稅制度，其根本目標(biāo)是為了改善“由于日中戰(zhàn)爭(zhēng)的進(jìn)展抑制地方稅、地方債而產(chǎn)生的新的地方財(cái)政的窘迫，在現(xiàn)實(shí)中是為了確保全體町村的‘戰(zhàn)時(shí)民族’的機(jī)能”。［13］54因此改革后的町村財(cái)政被完全納入到法西斯國(guó)家的戰(zhàn)時(shí)統(tǒng)制中，“町村自治明顯后退”。［12］37此后經(jīng)過(guò)1943年的町村制度改革，町村自治名存實(shí)亡。

總結(jié)

通過(guò)上述對(duì)近代日本町村財(cái)政的考察，我們可以得出如下結(jié)論。

其一，近代日本通過(guò)法律，在形式上形成了近代的町村公共財(cái)政制度。1888年《市制町村制》的，賦予了町村財(cái)政以公共財(cái)政的性質(zhì)，對(duì)町村的費(fèi)用、收入、財(cái)產(chǎn)、公債和預(yù)算決算及出納等方面進(jìn)行全面的規(guī)定，特別是預(yù)算決算制度的確立和以町村會(huì)為中心的財(cái)政運(yùn)營(yíng)，具有重要的近代意義，也為近代日本實(shí)行的町村自治提供了財(cái)政上的支撐。此點(diǎn)也足可資至今還沒有建立完備的鄉(xiāng)村財(cái)政制度的我國(guó)參考。

其二，盡管近代日本形成了町村公共財(cái)政制度，但是從町村的財(cái)政收入上看，財(cái)源已經(jīng)被國(guó)家和府縣所收奪，因此財(cái)政疲敝幾乎貫穿町村財(cái)政的始終，根本無(wú)力支撐起町村自治。也即，無(wú)論是制度初形成時(shí)的附加稅中心主義，還是大正民主改革后的獨(dú)立稅居于主要地位，都沒有改變町村財(cái)源有限，財(cái)政窘迫的局面。到了經(jīng)濟(jì)危機(jī)和戰(zhàn)爭(zhēng)爆發(fā)的昭和時(shí)期，政府出臺(tái)了地方財(cái)政調(diào)整制度，1940年的地方稅改革實(shí)行配付稅制度，更把町村財(cái)政徹底地納入到國(guó)家的中央集權(quán)統(tǒng)治中。

其三，從近代日本町村財(cái)政的支出看，國(guó)政委任事務(wù)費(fèi)始終占據(jù)主要地位，導(dǎo)致町村根本無(wú)力進(jìn)行地方固有事務(wù)，自治能力極其虛弱。制度實(shí)行初期町村的財(cái)政支出主要是公務(wù)費(fèi)和教育費(fèi)，而公務(wù)費(fèi)以承擔(dān)國(guó)家委任事務(wù)為主，自主的費(fèi)用很少。在后來(lái)的戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，支持戰(zhàn)爭(zhēng)的軍事費(fèi)支出增加，成為戰(zhàn)時(shí)町村財(cái)政支出的重要特點(diǎn)?？傊?，近代日本町村雖然在形式上建立了近代的公共財(cái)政制度，但是財(cái)源枯竭導(dǎo)致的財(cái)政疲敝和以國(guó)政委任事務(wù)費(fèi)為中心的支出模式，是其貫穿始終的特點(diǎn)，嚴(yán)重影響了町村自治的自主發(fā)展。考察近代日本的町村財(cái)政變遷，經(jīng)驗(yàn)有之，教訓(xùn)亦深刻，值得我們思考和引以為鑒。

作者：郭冬梅 單位：東北師范大學(xué) 日本研究所