財政支農(nóng)資金管理探究

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馬永偉以溫州市為例對農(nóng)業(yè)支出規(guī)模進(jìn)行了實證性分析，認(rèn)為財政支農(nóng)資金總量上呈上升趨勢，但相對規(guī)模略顯不足;提出在工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)時代應(yīng)加強(qiáng)財政支農(nóng)支出力度，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，發(fā)揮支農(nóng)資金導(dǎo)向功能的政策建議［3］。何振國從規(guī)模效率出發(fā)，采用數(shù)量方法對我國財政支農(nóng)資金的最優(yōu)規(guī)模進(jìn)行估計，認(rèn)為財政支農(nóng)資金最優(yōu)規(guī)模應(yīng)是農(nóng)業(yè)GDP的47.2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于實際的支出規(guī)模［4］。

財政支農(nóng)結(jié)構(gòu)的研究綜述魏琴利用線性回歸的計量方法，結(jié)合目前財政支農(nóng)資金的使用情況，對我國的財政支農(nóng)支出的結(jié)構(gòu)進(jìn)行了分析，認(rèn)為農(nóng)村生產(chǎn)性支出和農(nóng)業(yè)科技費用支出的效率較高，但相對規(guī)模和絕對規(guī)模較小，比重較大的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和農(nóng)產(chǎn)品價格補(bǔ)貼支出使用效率不高，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用偏小，應(yīng)調(diào)整當(dāng)前的財政支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)［5］。胥巍、曹正勇運用協(xié)整和誤差修正模型對我國東、西部財政支農(nóng)與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系進(jìn)行實證檢驗，結(jié)果表明無論短期還是長期的財政農(nóng)業(yè)支出，對刺激西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長都較為重要，而東部地區(qū)的長期性效果不是特別顯著，并提出在財政支出的地域結(jié)構(gòu)上應(yīng)加大貧困地區(qū)的比重［6］。向忠德、匡遠(yuǎn)配運用耗散結(jié)構(gòu)、協(xié)同效應(yīng)理論對財政支農(nóng)資金進(jìn)行分析，認(rèn)為財政支農(nóng)資金整合作為一項系統(tǒng)工程，具有非線性和穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)，并提供一個偏重支農(nóng)資金的現(xiàn)代化管理和支農(nóng)資金整合發(fā)展戰(zhàn)略的協(xié)同效應(yīng)以及財政支農(nóng)資金整合的路徑選擇［7］。

財政支農(nóng)政策的研究綜述通過對我國財政支農(nóng)政策和執(zhí)行的考察研究，學(xué)者們對財政支農(nóng)政策調(diào)整和創(chuàng)新以適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境進(jìn)行了有益而深入的思考。陳薇考察了西方發(fā)達(dá)國家的財政支農(nóng)政策，并進(jìn)行了有針對性的橫向和縱向比較，給出了我國財政支農(nóng)政策制定和創(chuàng)新的新思路［8］。關(guān)全力、朱美玲以新疆為例，借助計量經(jīng)濟(jì)模型的格蘭杰因果檢驗，認(rèn)為新疆財政支農(nóng)總量與農(nóng)民人均收入之間存在單向因果關(guān)系，得出建立財政對農(nóng)業(yè)投入的長期穩(wěn)定增長機(jī)制，加強(qiáng)財政農(nóng)業(yè)投入對社會資金投入農(nóng)業(yè)項目的引導(dǎo)機(jī)制，整合財政支農(nóng)資金的政策建議［9］。廣東省財政廳農(nóng)業(yè)處在對廣東省財政支農(nóng)政策相關(guān)情況的考察后，提出加大支農(nóng)投入，明確支出重點，創(chuàng)新體制機(jī)制，財政支農(nóng)資金科學(xué)化精細(xì)化管理的政策思路［10］。

財政支農(nóng)資金效率的研究綜述理論界和學(xué)術(shù)界對支農(nóng)支出資金配置問題的探討主要集中在配置效率的提高上。孫文祥、蔡方通過對我國中央與地方政府農(nóng)業(yè)各項財政支出經(jīng)濟(jì)績效的實證分析，認(rèn)為中央和地方對農(nóng)業(yè)的財政支出效果具有顯著差異，其中中央對農(nóng)業(yè)發(fā)展專項資金的支出經(jīng)濟(jì)績效明顯低于地方政府財政支出［11］。林毅夫在對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的研究中指出，支農(nóng)資金的資金配置功能在促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民收入中居于重要位置［12］。陳建華、陳偉通過對1978—2005年福建省財政支出與支農(nóng)支出的數(shù)據(jù)的實證分析表明，認(rèn)為福建省財政支農(nóng)支出的效益偏低，應(yīng)完善財政支農(nóng)資金的管理機(jī)制和績效評估機(jī)制［13］。郭忠孝用數(shù)據(jù)包絡(luò)分析模型分析了財政支農(nóng)支出效率，認(rèn)為建立財政農(nóng)業(yè)支出科學(xué)決策機(jī)制，突出財政支農(nóng)重點，進(jìn)行制度創(chuàng)新，可以提高財政支農(nóng)支出的使用效率［14］。

廣東省財政支農(nóng)資金投入及管理的現(xiàn)狀

改革開放以來，廣東省充分發(fā)揮其雄厚的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢，認(rèn)真貫徹落實中央關(guān)于“三農(nóng)”問題的政策，堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和“多予、少取、放活”的方針，財政支出進(jìn)一步向“三農(nóng)”傾斜，財政支農(nóng)惠農(nóng)政策體系進(jìn)一步建立健全。據(jù)統(tǒng)計，僅“十一五”期間，廣東省級財政共投入“三農(nóng)”資金約1085.07億元。財政對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展，農(nóng)民生活的保障達(dá)到了前所未有的力度，農(nóng)村社保、教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房等社會公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的保障能力不斷提高。

財政支農(nóng)資金的規(guī)模逐漸加大財政用于農(nóng)業(yè)的支出總量，歷來是衡量政府對農(nóng)業(yè)支持程度的重要標(biāo)志，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距的重要力量。1996年以來，廣東省財政支農(nóng)支出規(guī)模呈不斷增長趨勢，年均增長16.94%?！熬盼濉逼陂g財政支農(nóng)支出為237.95億元;“十五”期間為453.66億元，是“九五”期間的1.91倍;“十一五”期間的財政支農(nóng)支出達(dá)1085.07億元，是“十五”期間的2.39倍。財政支農(nóng)支出規(guī)模隨國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和省財政收入的增加而增加，廣東省對農(nóng)業(yè)支持力度不斷增強(qiáng)，將農(nóng)業(yè)的發(fā)展放在戰(zhàn)略的高度，把財政支農(nóng)放在了財政政策的重要地位。但另一方面，雖然財政支農(nóng)的絕對規(guī)模不斷增大，但從各年份間增長率來看，財政支農(nóng)資金的增長波動較大，反映出財政支農(nóng)政策的不穩(wěn)定性問題。同時，從相對量上來看，財政支農(nóng)支出的增長率長期低于財政收入的增長率。如表1所示，除個別年份外，廣東省財政支農(nóng)支出的增長速度均未超過財政經(jīng)常性收入的增長速度?！熬盼濉逼陂g，廣東省財政收入的年均增長幅度為18.95%，但同期財政用于農(nóng)業(yè)支出的增長僅為14.96%;“十五”期間，財政收入的年均增長幅度為14.69%，農(nóng)業(yè)支出的增長為11.7%。但2006年以來，財政支農(nóng)支出平均增長率超過了財政收入增長率，說明廣東省財政對農(nóng)支出的力度不論是從絕對量上還是相對于收入的量上，都有明顯的增長。

財政支農(nóng)力度持續(xù)加大但穩(wěn)定性較差財政支農(nóng)投入力度表現(xiàn)在財政對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)程度。從財政支出內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，財政支農(nóng)力度表現(xiàn)為財政支農(nóng)支出規(guī)模占全部財政支出規(guī)模的比例，反映了財政支農(nóng)支出的重要程度;從財政支農(nóng)支出對農(nóng)業(yè)的支持強(qiáng)度來說，財政支農(nóng)力度表現(xiàn)為財政支農(nóng)支出與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比率，反映出財政支出對農(nóng)業(yè)的貢獻(xiàn)深度。1996年到2009年間，廣東省財政支農(nóng)支出占全省財政總支出的平均比重為6.21%，其中最高為2011年的7.62%，最低為2006年的4.53%。從比重變動趨勢來看，它不是持續(xù)的增長或持續(xù)降低過程，1998年前比重持續(xù)下降，1998年以后呈平穩(wěn)小幅增加的態(tài)勢。“九五”期間平均比重為5.65%，“十五”期間為5.23%，“十一五”期間為6.60%。2009年后，政府對農(nóng)業(yè)的支持力度逐步較高，但與許多發(fā)達(dá)國家和一些發(fā)展中國家相比，廣東財政對農(nóng)業(yè)的支持力度較弱。1996年以來，財政對農(nóng)業(yè)的支持力度總的評價是較弱的;1996—2003年，廣東省財政支農(nóng)支出占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重由2.31%上升到5.03%，之后并沒有繼續(xù)提高;但自2009年以后該比重急劇上升，2011年達(dá)到15.77%?！熬盼濉逼陂g平均比重為2.84%，“十五”期間為4.53%，“十一五”期間為11.42%。從2009年開始，廣東省財政對農(nóng)業(yè)的支持力度開始上升。

財政支農(nóng)投入中農(nóng)林水支出比重較大目前，廣東省財政開始出現(xiàn)逐步向支農(nóng)生產(chǎn)和農(nóng)村社會公益事業(yè)等基礎(chǔ)性投入調(diào)整的趨勢，各級政府的投資計劃及財政預(yù)算對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的支出主要由原來對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的競爭性領(lǐng)域與非競爭性領(lǐng)域并舉，向以農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域為重點的轉(zhuǎn)變。但在現(xiàn)行的政府財政支農(nóng)支出中，用于支援農(nóng)村生產(chǎn)支出的投資所占比重仍顯偏低，而用于農(nóng)林水氣象等部門的事業(yè)費比重偏高，占到財政支農(nóng)支出的40%以上。

廣東省財政支農(nóng)資金投入與管理存在的問題

財政支農(nóng)管理體制不健全目前，在廣東省的公共財政體制框架下，對用于農(nóng)業(yè)的財政投入的數(shù)量和比例沒有進(jìn)行明確規(guī)定，農(nóng)業(yè)財政投入仍然缺乏相對穩(wěn)定的資金來源。一是在財政預(yù)算中，現(xiàn)有的財政預(yù)算只是籠統(tǒng)地將農(nóng)林水氣象事務(wù)作為整體，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的公共支出并未分類列出并納入各級政府年度財政預(yù)算的經(jīng)常性開支范圍內(nèi)，無劃定比例的支農(nóng)資金項目。二是在政府年度投入計劃中，缺少城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)中長期專項規(guī)劃，農(nóng)業(yè)財政投入項目仍以議案形式投入，議案結(jié)束投入也結(jié)束，“一事一議”的支農(nóng)方式使得支農(nóng)資金缺乏相對穩(wěn)定的長期投資效應(yīng)。三是財政預(yù)算和投入計劃中并沒有建立與政府總量投入和預(yù)算支出增長相聯(lián)系的農(nóng)業(yè)財政投入增長計劃，無年度比例增長標(biāo)準(zhǔn)。多年來，廣東省支農(nóng)支出占財政總支出的比例一直徘徊在5%左右止步不前，存在項目省級財政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)偏低等問題，如在廣東省農(nóng)村飲水安全工程的平均工程成本約為450元/人，廣東省省級財政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為160元/人(江蘇省的省級財政補(bǔ)助為270元/人)，起不到改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的目的。

農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給水平偏低對于廣東省來說，一是直接投向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的數(shù)量相對過多，而用于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的資金數(shù)量相對較少，還未就現(xiàn)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的專項支出增加資金量，以及配套中央預(yù)算內(nèi)對地方的補(bǔ)助投入等項目設(shè)立農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)建設(shè)的專項資金。二是生產(chǎn)性支出少，非生產(chǎn)性支出多。如“九五”期間，農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費支出117.53億元，“十五”期間，農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費支出214.22億元，其中占比重最大的為農(nóng)業(yè)事業(yè)費和水利事業(yè)費，分別占總支出的49.39%和47.22%。三是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入常被城市水利建設(shè)擠占。近年來，廣東省水利設(shè)施建設(shè)投入計劃年均占農(nóng)業(yè)財政投入計劃的60%左右，如水利基建投入計劃的年資金總量已由過去的10多億元增加到目前的60多億元。然而，這60多億元當(dāng)中，絕大部分資金被用于城市防洪設(shè)施、大江大河治理等城鎮(zhèn)水利設(shè)施建設(shè)，因農(nóng)村水利設(shè)施投入在水利建設(shè)的財政預(yù)算和投入計劃中沒有固定的比例，因此當(dāng)城市水利建設(shè)資金不足時，農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投入常被城市水利建設(shè)擠占，所剩無幾。

財政支農(nóng)資金缺乏有效的整合與管理由于財政支農(nóng)支出實行的是分塊的管理模式，存在問題頗多。首先，各個涉農(nóng)部門分別擁有財政支農(nóng)資金和資源，導(dǎo)致資源分配思路較不清晰，方法也不健全，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。這一方面使得總的財政支農(nóng)資金緊缺，而另一方面?zhèn)€別部門、個別項目資金大量結(jié)余。其次，各部門各負(fù)其責(zé)，條塊分割，界限模糊，難以進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。這種現(xiàn)狀大大削弱了支農(nóng)資金的使用和管理效率，尤其是大中型農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)和一些重大產(chǎn)業(yè)項目更是難以順利展開，實施過程中東修西補(bǔ)，財政支農(nóng)難以湊效。最后，支農(nóng)資金管理部門過多，投入渠道比較復(fù)雜，在資金的使用規(guī)劃、建設(shè)內(nèi)容以及建設(shè)項目安排等方面都存在很多重復(fù)和交叉，結(jié)果使得支農(nóng)支出的建設(shè)成了沒有重點的全面建設(shè)和重復(fù)建設(shè)［15］。

基層財政支農(nóng)支出能力有限在現(xiàn)行財稅體制下，由于分稅制改革只明確了中央和省級財政收入的劃分原則，對于省以下的劃分辦法并沒有明確的規(guī)定，這導(dǎo)致各級地方政府間在劃分財權(quán)時盲目按照中央和省級分權(quán)的辦法，使得基層財政基本上沒有主體稅種，沒有穩(wěn)定的稅源;同時基本事權(quán)卻層層下放，加之博弈力量的不均衡，造成越往下級別的政府系統(tǒng)，其財政實力越弱、承擔(dān)的事權(quán)越多。在廣大的貧困地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，這一問題更為突出。

實現(xiàn)廣東省包容性增長，加強(qiáng)財政支農(nóng)資金綜合管理的政策建議

包容性增長要求窮人能夠享受經(jīng)濟(jì)增長帶來的福利，財富向低收入人群傾斜，使所有人都從增長中獲益。這不僅僅是單純的富人收入的增加，而是在農(nóng)村占有大多數(shù)的農(nóng)民收入的增加。同時，包容性增長不是單純的經(jīng)濟(jì)增長，而應(yīng)該是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會更加全面、均衡地發(fā)展，在追求窮人收入增加的同時更重視教育、醫(yī)療和社會保健等非收入因素的增長。因此，廣東省要實現(xiàn)包容性增長，就必須解決廣大貧困地區(qū)人民的問題，要加強(qiáng)財政支農(nóng)手段，優(yōu)化支農(nóng)資金管理，理順各級政府的財政關(guān)系［16］。

改革與完善政府間財政管理關(guān)系要形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、統(tǒng)分結(jié)合、省市縣聯(lián)動、點線面共進(jìn)的工作聯(lián)系制度。財政支農(nóng)要以項目投入為主，特別是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入以及農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，要相對集中管理，強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，克服和避免多頭審批、重復(fù)投資和分散投資問題，以提高資金使用效益。同時，在支農(nóng)資金撥付環(huán)節(jié)和項目資金使用環(huán)節(jié)建立責(zé)任追究制度，理順財政部門管資金、主管部門管項目的雙約束機(jī)制。對扶貧項目和資金進(jìn)行動態(tài)管理，及時調(diào)整支農(nóng)資金在全省的分配?？h級政府依據(jù)省級確定的年度目標(biāo)、工作內(nèi)容、資金計劃及投向、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)等，自上而下選擇項目、審批項目、分配資金和進(jìn)行扶貧項目及資金使用情況的監(jiān)管。

完善財政支農(nóng)資金增長機(jī)制首先要積極爭取國家的財政支農(nóng)資金、銀行的扶貧貸款。通過制定完善的扶貧計劃，通過詳細(xì)的扶貧預(yù)算和切實的扶貧效果，爭取更多的國家財政支農(nóng)資金、銀行的扶貧貸款。其次，完善稅收財政制度，擴(kuò)大地方政府(特別是省政府)的配套資金、地方政府的財政支農(nóng)資金。再次，加強(qiáng)引導(dǎo)和管理，營造良好經(jīng)濟(jì)和社會氛圍，提高社會各界對扶貧行動的認(rèn)可，擴(kuò)大社會各界扶貧援助的寬度和深度。最后，擴(kuò)大影響力，爭取海外的資金援助和捐贈，包括國外政府的援助，世界金融機(jī)構(gòu)的低息、無息貸款以及海外華人的捐資、捐物等。

完善財政扶貧項目的供求機(jī)制完善財政扶貧項目的供求機(jī)制，實質(zhì)上就是構(gòu)造重視農(nóng)民對公共產(chǎn)品和服務(wù)消費選擇權(quán)的農(nóng)村公共服務(wù)產(chǎn)品的偏好顯示機(jī)制，使得扶貧項目能夠完全地反映農(nóng)民的自身需求，在扶貧開發(fā)的項目選擇中真正考慮貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧的根本因素，使得扶貧項目真正成為貧困人們急需的好的脫貧項目。以往的財政支農(nóng)供給政策是自上而下的決策，不一定能真正切合農(nóng)民的需求，未能充分從農(nóng)民的角度對項目加以考慮和評價;對好的脫貧項目需要讓受益人參與進(jìn)來，讓農(nóng)民直接或間接參與到農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的選擇、建設(shè)中來，讓農(nóng)民表達(dá)對農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)的意見。這就需要建立并完善村民委員會制度和鄉(xiāng)人民代表大會制度，并在此基礎(chǔ)上建設(shè)一套切實可行的農(nóng)民需求表達(dá)、決策和監(jiān)督機(jī)制，并保持信息渠道的暢通，自下而上和自上而下結(jié)合來進(jìn)行決策，有效提高支農(nóng)資金的扶貧效果［17］。

對多形式扶貧進(jìn)行綜合應(yīng)用和管理大面積、整體性、集中連片的貧困現(xiàn)象在廣東省正逐步消失，貧困表現(xiàn)為分散化、分布廣的特征，貧困農(nóng)民主要分散居住在交通不便的邊遠(yuǎn)地區(qū)、資源欠缺的石灰?guī)r地區(qū)、革命老區(qū)、水庫移民地區(qū)和少數(shù)民族的行政村、自然村，這使得各個貧困區(qū)各有自己的特點和優(yōu)劣勢。要針對不同貧困地區(qū)的特點和優(yōu)勢，允許并鼓勵各地區(qū)積極探索發(fā)展適合本地區(qū)的扶貧模式和政策。針對廣東省的現(xiàn)狀，主要的扶貧形式有積極引導(dǎo)各種社會力量的參與，做到“規(guī)劃到戶，責(zé)任到人”;提高農(nóng)村貧困地區(qū)的公共產(chǎn)品供給，實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化;以主體功能定位為導(dǎo)向，充分利用區(qū)域優(yōu)勢進(jìn)行扶貧開發(fā);積極開發(fā)貧困地區(qū)的旅游資源等。

創(chuàng)造良好的財政扶貧法律環(huán)境依《農(nóng)業(yè)法》和《預(yù)算法》細(xì)化各級政府的事權(quán)和財權(quán)，進(jìn)一步明確和細(xì)化中央、省、縣三級政府的事權(quán)和財權(quán)，將各級政府的一切收支活動納入法制的軌道。進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，按社會公共需要確定財政支出的三大范圍，即維持性支出、轉(zhuǎn)移性支出和公共工程性支出。同時通過縱向的和橫向的財政收支劃分，盡快實現(xiàn)全國范圍內(nèi)各級政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)能力的均等化，解決市級以下的政府事權(quán)劃分操作性不強(qiáng)、事權(quán)與財權(quán)不對應(yīng)的矛盾，提高政府工作的整體合力與效率。

作者：王 海 劉華偉 單位：暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 廣東省財政廳