預(yù)算民主下財(cái)政超收問(wèn)題分析

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中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅收研究所課題組認(rèn)為，我國(guó)制定的過(guò)高財(cái)政收入計(jì)劃增長(zhǎng)率，導(dǎo)致了中央和地方過(guò)度追求財(cái)政收入的高增長(zhǎng)。［7］本文在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，認(rèn)為財(cái)政超收的原因是多方面的，但根本原因還在于我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算制度存在背離民主預(yù)算控制的因素。因此，筆者試圖從預(yù)算民主的視角進(jìn)一步解釋“超收”現(xiàn)象的深層次原因。此研究有助于矯正財(cái)政實(shí)際收入與預(yù)算收入的過(guò)度偏離，進(jìn)而有助于強(qiáng)化我國(guó)預(yù)算民主制度建設(shè)。

預(yù)算民主缺失為財(cái)政超收提供了可操作的空間

（一）預(yù)算民主的內(nèi)涵

公共預(yù)算是指在一定時(shí)期內(nèi)（通常為一個(gè)財(cái)政年度）國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)審批生效的政府財(cái)政收支計(jì)劃，它是政府集中和分配財(cái)政資金，調(diào)節(jié)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要經(jīng)濟(jì)杠桿?，F(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算制度不僅要求政府對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行公開(kāi)、透明、合理的分配，也要求公眾對(duì)政府財(cái)政資金的分配進(jìn)行民主監(jiān)督?！邦A(yù)算民主就是指建立這樣的一種預(yù)算制度，在該制度下，政府的收支行為都是置于人民及其代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督之下的。這種預(yù)算制度將從外部對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行政治控制，使得政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)公共責(zé)任。”［8］其內(nèi)容主要包括以下幾方面：一是法制性。立法機(jī)構(gòu)以立法的方式將社會(huì)公眾對(duì)公共財(cái)政收支的集體意愿上升為法律，用以約束政府的財(cái)政活動(dòng)。二是監(jiān)督性。監(jiān)督是預(yù)算民主的基本保障。代議機(jī)構(gòu)的監(jiān)督是制度內(nèi)的最高監(jiān)督，而公眾的監(jiān)督則是最根本的監(jiān)督。三是參與性。主要是指公民的預(yù)算參與，這種參與不僅表現(xiàn)在通過(guò)代議機(jī)構(gòu)進(jìn)行的預(yù)算參與，還表現(xiàn)為直接參與和監(jiān)督預(yù)算的全過(guò)程。四是公開(kāi)性。公共預(yù)算是立法機(jī)關(guān)和公民約束、控制政府的工具，有效運(yùn)用這一工具的關(guān)鍵在于預(yù)算的公開(kāi)透明。政府預(yù)算公開(kāi)是現(xiàn)代公共預(yù)算的內(nèi)在要求，也是衡量預(yù)算民主的重要指標(biāo)。

（二）民主性是預(yù)算的本質(zhì)屬性

公共預(yù)算具有雙重作用。公共預(yù)算是具有法律效力的年度財(cái)政收支計(jì)劃，是對(duì)國(guó)家財(cái)富分配的經(jīng)濟(jì)決策，所以具有經(jīng)濟(jì)作用，是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。然而，更重要的是它包括基本的政治選擇，尤其是政府行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的相互影響，既有關(guān)價(jià)值，又有關(guān)制度。［9］因此，公共預(yù)算本質(zhì)上是政治性的，是一個(gè)國(guó)家重大的政治問(wèn)題。愛(ài)倫•魯賓的預(yù)算過(guò)程理論認(rèn)為，預(yù)算過(guò)程具有政治性，它影響政府行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)構(gòu)之間，以及政府與公眾之間的權(quán)力分配。［10］對(duì)這種權(quán)力分配干預(yù)的重要手段之一就是預(yù)算民主。

1．預(yù)算民主是公共財(cái)政的內(nèi)在要求。任何政府的運(yùn)作都必然建立在一定的財(cái)政基礎(chǔ)上。在財(cái)政制度的三個(gè)基本要素———財(cái)政收入、財(cái)政支出和財(cái)政收支管理中，財(cái)政收入的來(lái)源具有決定意義。它決定著財(cái)政本身的性質(zhì)與支出走向，決定著預(yù)算制度的性質(zhì)，也建構(gòu)著國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。在公共財(cái)政制度下，公民個(gè)人和企業(yè)繳納的稅收成為了國(guó)家收入的主要來(lái)源。財(cái)政收入作為國(guó)民財(cái)富的一部分由政府支配，其背后的邏輯是公民支付稅收委托政府用這筆錢(qián)為他們提供公共服務(wù)。因此，對(duì)納稅的公民而言，必須借助某種制度安排對(duì)政府的財(cái)政收支加以約束和監(jiān)督，這就對(duì)現(xiàn)代民主預(yù)算制度形成了強(qiáng)烈的內(nèi)在要求。

2．公共預(yù)算的靈魂在于依法監(jiān)督與控制政府權(quán)力。不受預(yù)算控制的政府充滿了不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，不可能是一個(gè)民主的、負(fù)責(zé)任的政府。公共選擇理論認(rèn)為，政府是一個(gè)抽象的實(shí)體，由政治家和官員構(gòu)成。作為理性經(jīng)濟(jì)人，他們的自利動(dòng)機(jī)決定了會(huì)通過(guò)擴(kuò)張政府部門(mén)的形式來(lái)擴(kuò)大自己的權(quán)力，這樣他們的預(yù)算資金會(huì)越多，從而也會(huì)影響政府的政治經(jīng)濟(jì)行為。［11］因此，為防止政府濫用權(quán)力就必須用公民的民主權(quán)力對(duì)政府的公共權(quán)力加以約束，在這個(gè)過(guò)程中，公共預(yù)算是保證民主機(jī)制正常運(yùn)作的基礎(chǔ)。

（三）預(yù)算民主缺失是財(cái)政超收的根本原因

財(cái)政持續(xù)多年出現(xiàn)大規(guī)模超收的原因是多方面的，但本文認(rèn)為，預(yù)算民主缺失是根本原因所在。民主預(yù)算的缺失給政府脫離預(yù)算約束，任意超收提供了可操作的空間。

1．規(guī)范財(cái)政超收的法律法規(guī)不健全?，F(xiàn)行《預(yù)算法》是從1995年開(kāi)始實(shí)施的，目前已經(jīng)明顯滯后于我國(guó)公共財(cái)政建設(shè)的需要。事實(shí)上，《預(yù)算法》的根本問(wèn)題并不在于其條款多么陳舊過(guò)時(shí)，而是民主、法治的精神，約束、控制政府的理念未能滲透其中?，F(xiàn)行《預(yù)算法》確立的是一種政府主導(dǎo)型的預(yù)算模式，政府對(duì)于預(yù)算權(quán)的實(shí)際控制造成政府的財(cái)政收支活動(dòng)不受預(yù)算的嚴(yán)格約束，預(yù)算的權(quán)威性被隨意踐踏。根據(jù)《預(yù)算法》的規(guī)定，預(yù)算經(jīng)各級(jí)人大批準(zhǔn)后，各級(jí)行政機(jī)關(guān)需要嚴(yán)格依照預(yù)算案中規(guī)定的財(cái)政收入、支出項(xiàng)目執(zhí)行。具體到預(yù)算收入，要求各級(jí)有關(guān)預(yù)算主體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)既不能“超收”，也不能“短收”。然而，《預(yù)算法》中對(duì)“短收”有嚴(yán)格的限制，對(duì)“超收”的規(guī)定比較籠統(tǒng)，加之對(duì)“超收”資金的使用范圍、方向也缺乏明確的規(guī)定。因此，各級(jí)政府都熱衷于最大限度地追逐“超收”，而后將其順理成章地變?yōu)椤俺А薄?/p>

2．人大對(duì)財(cái)政超收的實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不夠。近年來(lái)，我國(guó)人大預(yù)算監(jiān)督的框架基本建立，預(yù)算監(jiān)督的形式也日益完善，但是從實(shí)際效力來(lái)看，人大的預(yù)算監(jiān)督還沒(méi)有發(fā)揮實(shí)質(zhì)性的作用。這表現(xiàn)在：一是每年年初人大在審議預(yù)算時(shí)很難預(yù)估會(huì)產(chǎn)生多少超收資金。按照慣例，每年第一季度各級(jí)人大審批的本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況中并不包括對(duì)當(dāng)年超收收入的預(yù)算安排。超收資金的規(guī)模通常需要等到預(yù)算年度結(jié)束之后才能最終確定。而在下一年度的預(yù)算收入安排中往往也不包括上一年度的“超收”資金。在某種程度上，預(yù)算超收資金處于一種“三不管”的境地。二是在超收收入的使用和分配上脫離了人大的監(jiān)督和審批?，F(xiàn)行《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，只要不造成財(cái)政赤字?jǐn)U大，超收資金的使用就不屬于預(yù)算調(diào)整的范疇，也就不需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的審查和批準(zhǔn)。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，中央政府如果需要?jiǎng)佑贸帐杖胱芳又С?，需要編制超收收入使用方案，向?cái)經(jīng)委和預(yù)算工委通報(bào)情況，并向全國(guó)人大作使用情況的報(bào)告。但實(shí)際情況往往是先支用后通報(bào)或者邊支用邊通報(bào)。這就將人大的審批職權(quán)大打折扣，給超收收入留下了廣闊的操縱空間。雖然，從2007年開(kāi)始設(shè)立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，但是，并不能從源頭上解決問(wèn)題。可見(jiàn)，預(yù)算監(jiān)督不力直接或間接“助推”了各級(jí)預(yù)算部門(mén)人為擴(kuò)大“超收”規(guī)模。

3．社會(huì)公眾直接參與預(yù)算力度不足。公民作為納稅人，作為政府財(cái)政資金的最終承擔(dān)者，理應(yīng)有權(quán)掌握和監(jiān)督財(cái)政資金的來(lái)源和使用情況。這就要求政府預(yù)算向社會(huì)公眾高度公開(kāi)，保持高度透明度。預(yù)算公開(kāi)是社會(huì)公眾參與預(yù)算的基礎(chǔ)，是公民預(yù)算權(quán)得到有效保障的前提條件。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，預(yù)算公開(kāi)不是對(duì)公眾的“恩賜”，而是其法定義務(wù)。近些年，我國(guó)的預(yù)算公開(kāi)取得了一定的進(jìn)步，但是與社會(huì)公眾的期望仍有較大的差距。在預(yù)算不公開(kāi)、不透明的情況下，預(yù)算的話語(yǔ)權(quán)控制在政府手中，社會(huì)公眾往往被隔離在政府預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督等預(yù)算過(guò)程之外，對(duì)稅款去向、使用效果以及政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的受益群體、范圍、程度等信息幾乎一無(wú)所知。［12］其后果必然造成多數(shù)公眾缺乏參與政府預(yù)算的動(dòng)機(jī)和行為。此外，現(xiàn)行的預(yù)算法律法規(guī)將公眾的預(yù)算參與僅僅限定在對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督上，沒(méi)有涵蓋預(yù)算編制和預(yù)算績(jī)效評(píng)估環(huán)節(jié)，限制了公眾的預(yù)算參與和監(jiān)督功能的發(fā)揮，使得預(yù)算編制、執(zhí)行環(huán)節(jié)可能存在的一些導(dǎo)致超收的因素最終轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的超預(yù)算收入。

基于預(yù)算民主的規(guī)范財(cái)政超收收入的政策建議

在現(xiàn)代公共財(cái)政體制下，預(yù)算是約束政府財(cái)政收支活動(dòng)最重要和最基本的工具。預(yù)算民主是公共財(cái)政的核心價(jià)值。因此，規(guī)范政府的財(cái)政超收收入必須在現(xiàn)代公共預(yù)算制度框架下，不斷完善預(yù)算法律法規(guī)，強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)力和增強(qiáng)社會(huì)公眾的預(yù)算參與權(quán)，逐步實(shí)現(xiàn)我國(guó)預(yù)算的民主化、科學(xué)化和法制化。

（一）完善預(yù)算法律法規(guī)

以預(yù)算法的修訂為契機(jī)，加強(qiáng)預(yù)算法制建設(shè)，是規(guī)范我國(guó)財(cái)政超收收入的基礎(chǔ)，也是最根本的環(huán)節(jié)。首先，必須體現(xiàn)預(yù)算民主原則。預(yù)算民主原則是預(yù)算法的首要原則，也是預(yù)算法其他原則確立的根基。預(yù)算民主原則是指一國(guó)預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算等整個(gè)過(guò)程應(yīng)當(dāng)遵從人民的意愿并依據(jù)民主程序進(jìn)行且接受人民及其代議機(jī)構(gòu)的民主監(jiān)督。［13］我國(guó)預(yù)算法的修訂，要著眼于實(shí)現(xiàn)這樣一個(gè)目標(biāo)：最大限度地有利于人民代表大會(huì)和全體社會(huì)成員監(jiān)督和審議政府預(yù)算。其次，明確規(guī)定人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算草案的修正權(quán)。預(yù)算的修正權(quán)是人大預(yù)算權(quán)力中最核心、最實(shí)質(zhì)的部分，離開(kāi)預(yù)算修正權(quán)人大的預(yù)算監(jiān)督就只能流于形式。當(dāng)然，人大的預(yù)算修正權(quán)也需要有政府相應(yīng)的制衡作保證。最后，填補(bǔ)財(cái)政超收收入的預(yù)算法律漏洞。要求財(cái)政部門(mén)使用科學(xué)的收入預(yù)測(cè)方法，努力提高預(yù)算的預(yù)見(jiàn)性和科學(xué)性。明確規(guī)定超收收入的使用方向，限制政府對(duì)超收收入的自由支配權(quán)。

（二）強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)力

我國(guó)《預(yù)算法》和《人大監(jiān)督法》中明確規(guī)定，中央及地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)有權(quán)依法對(duì)政府預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督。但是，在現(xiàn)實(shí)中監(jiān)督乏力問(wèn)題非常突出，因此，今后，一是認(rèn)真貫徹落實(shí)相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)保障人大對(duì)財(cái)政超收收入安排和使用的監(jiān)督權(quán)力。我國(guó)《人大監(jiān)督法》第18條第3款指出，“預(yù)算超收收入的安排和使用情況”是人大常務(wù)委員會(huì)的重點(diǎn)審查內(nèi)容。人大有權(quán)在規(guī)范超收收入的同時(shí)確保超收收入良好的使用方向和合理的使用規(guī)模。二是加強(qiáng)人大的預(yù)算審查能力建設(shè)?？梢栽诟骷?jí)人大下設(shè)立專(zhuān)門(mén)預(yù)算委員會(huì)，通過(guò)專(zhuān)業(yè)化分工加強(qiáng)對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，從而有效控制“超收”和“超支”的增長(zhǎng)。三是更好發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能。人大常委會(huì)可責(zé)成審計(jì)部門(mén)對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)并向其報(bào)告審計(jì)結(jié)果?；蛘撸瑸榱吮ＷC審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，也可以考慮將政府審計(jì)機(jī)構(gòu)并入人大系統(tǒng)，對(duì)人大負(fù)責(zé)，增強(qiáng)人大預(yù)算監(jiān)督的效力。

（三）增強(qiáng)社會(huì)公眾的公共預(yù)算參與力度

參與式預(yù)算，是指在政府預(yù)算過(guò)程中，社會(huì)公眾通過(guò)多種形式，例如聽(tīng)證會(huì)、公民陪審團(tuán)、與公民直接對(duì)話、網(wǎng)絡(luò)投票等直接參與了解和掌握預(yù)算資金的來(lái)源和分配。參與式預(yù)算盛行于西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在我國(guó)起步比較晚，國(guó)內(nèi)一些地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)改革取得了良好效果，使預(yù)算決策與公民參與相結(jié)合，克服了政府單方面預(yù)算決策的局限性，整合了不同公民的利益訴求，提高了預(yù)算分配的公共性。但是很多地方的預(yù)算公眾參與，只是增強(qiáng)了預(yù)算透明度，依然屬預(yù)算程序性改革，缺乏完善的制度保障，無(wú)法對(duì)預(yù)算權(quán)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響。［14］鑒于此，首先，公眾參與式預(yù)算是以信息的公開(kāi)和透明為基礎(chǔ)的。公開(kāi)性是參與式預(yù)算的一個(gè)基本特征和要求。政府盡可能向社會(huì)公眾公開(kāi)政府預(yù)算，并保證信息的真實(shí)性、完整性，只有這樣才能夠有效踐行參與式預(yù)算。其次，提高社會(huì)公眾的參與意識(shí)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)缺乏公民民主參與的制度化途徑，公民參與和監(jiān)督的意識(shí)不強(qiáng)，積極性不高。因此，還需要提高社會(huì)公眾的參與意識(shí)，在保證公共預(yù)算的參與者是平等的、自由的基礎(chǔ)上，形成良好的預(yù)算權(quán)力分配格局。最后，建立專(zhuān)業(yè)論證和公眾聽(tīng)證制度。我國(guó)的人大代表囿于專(zhuān)業(yè)、技術(shù)和時(shí)間的限制很難準(zhǔn)確地審議預(yù)算。可通過(guò)建立并完善專(zhuān)家小組的專(zhuān)業(yè)論證和公眾聽(tīng)證、詢問(wèn)制度，以確保審批的科學(xué)性和嚴(yán)肅性。在預(yù)算公開(kāi)的基礎(chǔ)上，通過(guò)公民理性的預(yù)算參與可以實(shí)現(xiàn)政府與公民的良性互動(dòng)，促進(jìn)政府預(yù)算的理性化和民主化，保證財(cái)政資源配置的公平與效率，實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效最大化。

作者：烏蘭 付愛(ài)蘭 單位：內(nèi)蒙古大學(xué)