房產(chǎn)稅立法存在的問(wèn)題及對(duì)策

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摘要：“積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法和改革，做好試點(diǎn)工作”，這是被刊登在《求是》上一篇名為“扎實(shí)推動(dòng)共同富裕”的文章向大眾所傳遞的信號(hào)，房產(chǎn)稅改革再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。目前我國(guó)個(gè)人所有非營(yíng)業(yè)用房產(chǎn)屬于免納房產(chǎn)稅范疇，但上海、重慶二地已針對(duì)居民自住房進(jìn)行了為期十年的征稅試點(diǎn)工作。盡管試點(diǎn)情況不盡如人意，其經(jīng)驗(yàn)依舊值得借鑒。在全面貫徹“房住不炒”及推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕的背景下，房產(chǎn)稅的推行乃大勢(shì)所趨。

關(guān)鍵詞：房產(chǎn)稅；必要性；試點(diǎn)

一、我國(guó)古代房產(chǎn)稅的歷史沿革

房產(chǎn)稅并非現(xiàn)代社會(huì)的獨(dú)特產(chǎn)物，有關(guān)房產(chǎn)的稅收在我國(guó)古代早已有跡可循，且為封建時(shí)期稅收體系中的重要稅種。在唐朝之前房產(chǎn)稅較為零散，其往往依附于其他稅種如財(cái)產(chǎn)稅、市稅，尚不具備獨(dú)立稅種之地位。一般認(rèn)為，周朝的“廛布”為我國(guó)最早的房產(chǎn)稅，1但其征收程序和標(biāo)準(zhǔn)已無(wú)法獲知。西漢時(shí)漢武帝征收了一種名為“算緡”的財(cái)產(chǎn)稅，其中房產(chǎn)稅也屬于征收范圍，朝廷根據(jù)房產(chǎn)總值按一定比例來(lái)征稅。此后，與房產(chǎn)有關(guān)的稅收繼續(xù)存在，如東晉的“估稅”、北魏的“店舍稅”等。[1]唐德宗時(shí)朝廷開征“間架稅”，至此房產(chǎn)稅正式定型，成為獨(dú)立的稅種，“間架稅”的征收對(duì)象為各類房產(chǎn)，征收方式較為簡(jiǎn)單，即按房屋間數(shù)及其等級(jí)確定應(yīng)繳稅款：房屋分為上中下三等，根據(jù)房屋等級(jí)相應(yīng)征收每年每間2000文、1000文、500文。但“間架稅”由于稅率過(guò)高導(dǎo)致民怨沸騰，其存續(xù)時(shí)間較為短暫。宋朝在改良唐朝“間架稅”的基礎(chǔ)上推出了“宅稅”，亦被稱為“屋稅”，將房產(chǎn)依據(jù)地段、價(jià)值、收益等分成20等分別確定其征稅比率。元朝的“產(chǎn)錢”，與宋朝的“宅稅”相似，都是按照房屋面積開征的稅收。明、清兩代，房產(chǎn)稅的征收對(duì)象主要為商鋪，涉及房產(chǎn)租賃的稅收種類也越來(lái)越豐富，如明朝的房產(chǎn)稅包括“房號(hào)稅”2“門攤”3“塌房稅”4等。此外，在房產(chǎn)交易方面，明、清兩代也開始對(duì)此進(jìn)行課稅及管理?？疾煳覈?guó)古代房產(chǎn)稅的歷史沿革可獲悉，房產(chǎn)稅實(shí)為歷朝歷代政府廣為開征的一個(gè)古老的稅種。

二、我國(guó)現(xiàn)行房產(chǎn)稅概述

房產(chǎn)稅與房地產(chǎn)稅實(shí)為兩個(gè)不同的概念，我國(guó)房地產(chǎn)稅包括房產(chǎn)稅和土地使用稅，之所以如此，是因?yàn)槲覈?guó)城市的土地屬于絕對(duì)國(guó)有，使用者沒(méi)有土地產(chǎn)權(quán)。我國(guó)目前尚未全面開征自住房房產(chǎn)稅，現(xiàn)行房產(chǎn)稅主要是針對(duì)經(jīng)營(yíng)性房屋課稅。1951年8月政務(wù)院頒布《城市房地產(chǎn)稅暫行條例》。1973年我國(guó)稅制簡(jiǎn)化，將試行工商稅的企業(yè)繳納的城市房地產(chǎn)稅并入工商稅。1986年9月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《中華人民共和國(guó)房產(chǎn)稅暫行條例》，決定對(duì)在中國(guó)有房產(chǎn)的外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)和外籍人員仍征收城市房地產(chǎn)稅，對(duì)內(nèi)資企業(yè)和個(gè)人統(tǒng)一征收房產(chǎn)稅。由此，房產(chǎn)征稅上內(nèi)外兩套稅制的格局正式形成。出于全國(guó)推行房產(chǎn)稅不符合實(shí)際且難度較大的考慮，上海、重慶二地自2011年1月28起開始施行房產(chǎn)稅改革的試點(diǎn)工作，房產(chǎn)稅自此邁出了實(shí)質(zhì)性的一步。上海市房產(chǎn)稅的征收對(duì)象為本市居民家庭在本市新購(gòu)且屬于該居民家庭第二套及以上的住房（包括新購(gòu)的二手存量住房和新建商品住房）和非本市居民家庭在本市新購(gòu)的住房，征收稅率分為0.4%5和0.6%兩檔。重慶市房產(chǎn)稅征收對(duì)象有三類：第一，個(gè)人擁有的獨(dú)棟商品住宅。第二，個(gè)人新購(gòu)的高檔住房。該兩類根據(jù)建筑面積交易單價(jià)分為三檔稅率，分別為0.5%、1%、1.2%6。第三無(wú)工作戶口無(wú)投資人員所購(gòu)二套以上房，稅率為0.5%。上海、重慶二地房產(chǎn)稅試點(diǎn)工作開展至今已十年有余，但由于稅率偏低、征稅范圍窄、市場(chǎng)供求關(guān)系等原因，房產(chǎn)稅不論是對(duì)當(dāng)?shù)胤績(jī)r(jià)抑或是稅收均未產(chǎn)生顯著影響，其施行效果也屢遭質(zhì)疑。2021年10月第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議決定授權(quán)國(guó)務(wù)院在部分地區(qū)開展房地產(chǎn)稅改革試點(diǎn)工作，試點(diǎn)期限為五年，以積極穩(wěn)妥地推進(jìn)房地產(chǎn)稅立法與改革，引導(dǎo)住房合理消費(fèi)和土地資源節(jié)約集約利用，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。可見房產(chǎn)稅的出臺(tái)已然成為定局，只待時(shí)機(jī)成熟便可全國(guó)施行。

三、我國(guó)征收房產(chǎn)稅的必要性

（一）緩解地方財(cái)政壓力

眾所周知，稅收收入是地方公共財(cái)政收入的最重要形式，但當(dāng)前地方財(cái)政收入的主要來(lái)源是非稅收收入，其中出讓土地使用權(quán)而獲取的土地出讓金一直占據(jù)著較大比例。2020年新冠肺炎疫情的沖擊致使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩，為給中小型企業(yè)紓困解難，政府出臺(tái)了力度空前的減稅降費(fèi)政策，但由此我國(guó)財(cái)政收入也呈罕見下降趨勢(shì)，創(chuàng)40年以來(lái)新低，全國(guó)一般公共預(yù)算收入182895億元，同比下降3.9%。在地方財(cái)政窘迫的情形下，通過(guò)加快賣地獲取收入來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口已然成為各地政府的慣例。2020年地方政府賣地收入創(chuàng)新高，全年地方政府性基金中國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入高達(dá)84142億元，同比增長(zhǎng)了15.9%。1昂貴的土地出讓金一度被認(rèn)為是房?jī)r(jià)居高不下的元兇，因此其也飽受指責(zé)。在此背景下，我國(guó)全面開征房產(chǎn)稅一方面必然會(huì)帶來(lái)龐大的稅收收入，從而保障地方政府擁有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源，極大地緩解財(cái)政壓力。正所謂稅收“取之于民，用之于民”，如此政府提供社會(huì)公共服務(wù)就有了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)支持。另一方面可以使政府在一定程度上擺脫對(duì)土地出讓金的過(guò)度依賴，改善各類土地交易不透明、不規(guī)范的現(xiàn)狀，進(jìn)而降低相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)。因此，故房產(chǎn)稅的全面開征應(yīng)提上日程。

（二）抵制投機(jī)炒房行為

曾幾何時(shí)，房地產(chǎn)行業(yè)掀起一陣炒房潮，部分人群持有投機(jī)和僥幸心理囤積房源，以期房?jī)r(jià)上漲之后再轉(zhuǎn)手獲利。近幾年，炒房行為雖有所減少但仍然熱度不減，中央到地方各部門接連采取一系列限購(gòu)、限價(jià)等調(diào)控手段以期抑制過(guò)熱的房地產(chǎn)市場(chǎng)。在當(dāng)前背景下，房產(chǎn)稅的開征可讓持有多套住房的人承受更重的賦稅壓力，進(jìn)而打消部分人欲通過(guò)囤積住房、惡意炒房實(shí)現(xiàn)盈利的念頭，從而進(jìn)一步促使房地產(chǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)供需平衡，抑制房?jī)r(jià)的快速上漲，保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康運(yùn)行。一言以概之，要實(shí)現(xiàn)全體人民住有所居的美好愿望，住房就應(yīng)當(dāng)回歸其基本屬性，開征房產(chǎn)稅實(shí)乃題中之義和應(yīng)有之舉。

四、我國(guó)推進(jìn)房產(chǎn)稅立法過(guò)程中存在的問(wèn)題及其對(duì)策

（一）征收范圍和對(duì)象方面

在我國(guó)房產(chǎn)稅的立法中，明確征收范圍和對(duì)象是一個(gè)至關(guān)重要的點(diǎn)。之所以房產(chǎn)稅在上海的試點(diǎn)工作屢遭詬病，一個(gè)很大的原因就是其只對(duì)增量即新購(gòu)住房征稅，而不對(duì)存量即已有房產(chǎn)征稅。這意味著如果房產(chǎn)所有者在試點(diǎn)日期之前已經(jīng)持有多套上海的房產(chǎn)，只要不買入、不置換其房產(chǎn)，就無(wú)須交稅，而對(duì)于一些新購(gòu)房者則需要交稅，在這一點(diǎn)上房產(chǎn)稅有違公平原則。[2]但筆者并不贊同該觀點(diǎn)，一則法不溯及既往，法律僅僅適用于將來(lái)，用今日新頒布的房產(chǎn)稅去要求人們補(bǔ)交昨日購(gòu)房的稅，超出了國(guó)民的預(yù)測(cè)可能性，明顯是不合理的。二則若每年針對(duì)已有房產(chǎn)征稅，實(shí)質(zhì)上所征收的稅為每年度該房屋的使用稅，與此同時(shí)，房屋每年都在折舊，一旦房?jī)r(jià)穩(wěn)定甚至下降，該房產(chǎn)又未必會(huì)增值，對(duì)于絕大部分房產(chǎn)持有者而言該種使用稅無(wú)疑是一種無(wú)形的負(fù)擔(dān)。故筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅理應(yīng)將目光投向增量房產(chǎn)。但也要注意的是，并非所有增量房產(chǎn)都應(yīng)被納入房產(chǎn)稅的征收范圍，剛需住房理應(yīng)被排除在外。住房對(duì)不同的經(jīng)濟(jì)主體具有不同的功能，同一主體對(duì)于住房也具有不同性質(zhì)的需求。[3]房產(chǎn)稅的根本作用在于抵制投機(jī)性購(gòu)房從而推動(dòng)住房回歸其本來(lái)屬性，有的家庭傾盡全家之力方購(gòu)得一套房產(chǎn)，若對(duì)此類家庭進(jìn)行征稅則不合乎情理。筆者認(rèn)為，房產(chǎn)稅的征收范圍和對(duì)象可參照上海的試點(diǎn)情況，以家庭為單位，首套房免征房產(chǎn)稅，所持二套房及以上可予以征收房產(chǎn)稅。對(duì)于有學(xué)者提出的針對(duì)確有困難的人群或者家庭可采取房產(chǎn)稅酌情減免的辦法，[4]筆者認(rèn)為該觀點(diǎn)過(guò)于片面，依據(jù)生活常理，房屋往往被視為高價(jià)值商品，購(gòu)置房產(chǎn)本身并不處于經(jīng)濟(jì)水平處于社會(huì)下游的家庭計(jì)劃范圍之內(nèi)，故將酌情減免房產(chǎn)稅的對(duì)象限定為為購(gòu)買剛需性住房而陷入經(jīng)濟(jì)困難的家庭或人群更為合適。此外，現(xiàn)行試點(diǎn)城市采用的都是面積免征，如上海規(guī)定人均60平方米為免征稅面積。但筆者認(rèn)為依據(jù)面積免征只是形式上的公平，若10萬(wàn)元/平方米和1萬(wàn)元/平方米的房產(chǎn)都按面積免征，顯然不符常理。要想達(dá)到實(shí)質(zhì)意義上的公平，未來(lái)可以考慮根據(jù)房屋的評(píng)估值即房屋市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行扣除免征，這也是目前國(guó)際上通行的做法。在該種方案下，評(píng)估機(jī)構(gòu)扮演著不可或缺的角色，考慮到房產(chǎn)稅的征收主體為國(guó)家，該類評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)為由政府設(shè)立的具有獨(dú)立地位的第三方機(jī)構(gòu)，且其不應(yīng)以盈利為目的，以此保證其評(píng)估結(jié)果的客觀性和公平性。[5]

（二）稅率方面

2020年上海房產(chǎn)稅總收入十分有限，僅為198.7億元，在一般公共預(yù)算收入中僅占比2.8%。1究其根本，與其試點(diǎn)方案中施行的低稅率密不可分。筆者以上海市的一個(gè)三口之家為例進(jìn)行計(jì)算，假設(shè)在上海市房產(chǎn)稅試點(diǎn)之前該家庭已持有一套130平方米的自住房，在房產(chǎn)稅試點(diǎn)后該家庭購(gòu)買了一套建筑面積單價(jià)為36741元/平方米(該數(shù)據(jù)為上一年度上海市新建商品住房平均銷售價(jià)格)，總面積為120平方米，總價(jià)為4408920元的住房，經(jīng)過(guò)合并計(jì)算可得知，現(xiàn)該居民家庭總計(jì)住房面積為250平方米，人均住房面積為83.3平方米，已超過(guò)人均60平方米的免征稅標(biāo)準(zhǔn)，故新購(gòu)買的住房中超出上述免征標(biāo)準(zhǔn)的部分即250平方米-180平方米=70平方米應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定繳納房產(chǎn)稅。按照0.4%的稅率，該居民家庭每年度需交稅70×0.4%×36741×70%=7201.236元。如此看來(lái)，對(duì)于一個(gè)有實(shí)力和意愿花費(fèi)四百多萬(wàn)元購(gòu)置新房的家庭而言，每年七千多的稅負(fù)或許不值一提。此外，也有部分人調(diào)侃道在某種程度上試點(diǎn)城市的房產(chǎn)稅相比于其上漲的房?jī)r(jià)而言可謂九牛一毛，這也不無(wú)道理。筆者認(rèn)為，若房產(chǎn)稅稅率過(guò)低，其就無(wú)法起到威懾作用，從而難以有效遏制炒房行為，故房產(chǎn)稅的稅率以能達(dá)到讓欲購(gòu)房者“望而卻步”的程度為宜。由于我國(guó)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距較大，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迥異，各地政府應(yīng)在全方位考察本區(qū)域社會(huì)發(fā)展程度的基礎(chǔ)上科學(xué)審慎地設(shè)定房產(chǎn)稅稅率。東部沿海、一線城市等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的房產(chǎn)稅稅率可以適當(dāng)偏高，經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的房產(chǎn)稅稅率則可以合理放寬。上述依據(jù)不同地區(qū)設(shè)定不同的房產(chǎn)稅稅率即為實(shí)施差別化的房產(chǎn)稅稅率，也稱為階梯式稅率。其實(shí)差別化的稅率可追溯至唐朝，前文中所提到的唐朝的“間架稅”及宋朝的“宅稅”，二者均將房產(chǎn)依據(jù)不同的因素分成不同等級(jí)從而分別確定其征稅比率，早在當(dāng)時(shí)政府就已采用了差別化的房產(chǎn)稅稅率，可見其具有一定的科學(xué)性和可借鑒性。除了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，房屋類型等因素也應(yīng)被考慮在內(nèi)，如別墅和高檔房產(chǎn)相較于普通房產(chǎn)應(yīng)適用更高的稅率。差別化稅率符合我國(guó)當(dāng)前國(guó)情，相比一刀切的稅率更易于被國(guó)民接受，也更利于逐步有序地推進(jìn)房產(chǎn)稅的實(shí)施。另外，房產(chǎn)稅應(yīng)著眼于制定累進(jìn)遞增稅率，累進(jìn)遞增稅率主要針對(duì)的是房產(chǎn)的持有者擁有的房產(chǎn)數(shù)量和面積大小，意味著產(chǎn)權(quán)人持有房產(chǎn)套數(shù)越多、面積越大，就會(huì)承擔(dān)越高的稅率。對(duì)于其持有的第二套房產(chǎn)可以考慮略微提高適當(dāng)比例的稅率來(lái)進(jìn)行房產(chǎn)稅的征收，而對(duì)其持有的第三套及以上房產(chǎn)可采用帶有懲罰性質(zhì)的相對(duì)較高的稅率。如此，第三套及以上房產(chǎn)持有者的持有房產(chǎn)成本就會(huì)大幅度上升。

五、結(jié)語(yǔ)

相較于房產(chǎn)稅如何實(shí)施，國(guó)民更為關(guān)注的是其對(duì)于房?jī)r(jià)本身的影響。無(wú)論房?jī)r(jià)上漲抑或是下跌，其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)都會(huì)牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，政策這把雙刃刀既不能重拳出擊，也不能毫不奏效，穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)才是最佳的選擇。此外，鑒于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為不平衡，各地房地產(chǎn)市場(chǎng)存在較大差異，國(guó)家需要給地方充分的授權(quán)，使其因地制宜地開征房產(chǎn)稅，如此方能發(fā)揮房產(chǎn)稅的功能和作用。我國(guó)房產(chǎn)稅尚處于萌芽期，在實(shí)踐中的運(yùn)用尚不能達(dá)到預(yù)期效果及理想狀態(tài)，這與我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和法治建設(shè)的國(guó)情密切相關(guān)。隨著試點(diǎn)時(shí)間逐步延長(zhǎng)、試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)逐漸累積以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，房產(chǎn)稅必然會(huì)越來(lái)越完善，從而符合社會(huì)發(fā)展的要求。

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作者：趙澤鳴