反腐倡廉立規(guī)的歷程與經(jīng)驗(yàn)淺析

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［摘要］以史為鑒，可知興替，中國(guó)共產(chǎn)黨是既善于總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)又善于運(yùn)用歷史經(jīng)驗(yàn)的政黨。梳理建黨百年來(lái)反腐倡廉的規(guī)章制度，提煉建黨百年來(lái)制定黨內(nèi)法規(guī)的經(jīng)驗(yàn)，從運(yùn)動(dòng)反腐到制度反腐，從立規(guī)反腐到立法與立規(guī)反腐相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)反腐立規(guī)與倡廉立規(guī)同步、黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法同向、黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施同行，實(shí)現(xiàn)反腐倡廉的法治化，這是歷史的規(guī)律，也是現(xiàn)實(shí)的需要。

［關(guān)鍵詞］反腐倡廉；中國(guó)共產(chǎn)黨；立規(guī)

中國(guó)共產(chǎn)黨建黨一百年來(lái)，始終強(qiáng)調(diào)黨的先進(jìn)性和純潔性，在黨的建設(shè)過(guò)程中，既關(guān)注廉潔奉公，又重視反對(duì)腐敗，形成了一系列具體可行的制度。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出“反腐倡廉建設(shè)”新概括，將腐敗問(wèn)題上升到黨的生死存亡的高度，提出黨與腐敗“水火不相容”，“確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”，強(qiáng)調(diào)反腐倡廉的制度化和法治化，把反腐倡廉融入黨的建設(shè)和國(guó)家的法治建設(shè)之中。目前，世界經(jīng)濟(jì)和政治格局都發(fā)生重大變化，我國(guó)社會(huì)進(jìn)入利益格局多元、社會(huì)群體多元、社會(huì)價(jià)值多元階段。在復(fù)雜的國(guó)際和國(guó)內(nèi)背景下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的不斷完善，建立起防治腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制，以保持國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

一、建黨百年反腐倡廉立規(guī)的歷程

系統(tǒng)梳理中國(guó)共產(chǎn)黨建黨百年來(lái)反腐倡廉的規(guī)章制度，有利于總結(jié)提煉建黨百年來(lái)反腐倡廉立規(guī)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為未來(lái)黨的反腐倡廉法治化建設(shè)指明方向，進(jìn)而形成風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。從1921年中國(guó)共產(chǎn)黨建黨至今，以1949年新中國(guó)成立、1978年黨的十一屆三中全會(huì)和2012年黨的十八大召開(kāi)為里程碑，百年反腐倡廉立規(guī)的歷史進(jìn)程，可以分為以下四個(gè)階段。

（一）第一階段：1921年7月建黨至1949年10月新中國(guó)成立中國(guó)共產(chǎn)黨建黨伊始，就注重建章立制，以黨綱和黨章的形式，明確黨的奮斗目標(biāo)和根本任務(wù)，引領(lǐng)全黨的發(fā)展方向。黨的一大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨第一個(gè)綱領(lǐng)》，是黨的第一個(gè)綱領(lǐng)性文件；黨的二大通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》，是黨的第一個(gè)章程。從黨的建立到新中國(guó)成立，為了保持黨的先進(jìn)性和廉潔性，既出臺(tái)了一系列規(guī)章制度，又開(kāi)展了反貪污浪費(fèi)的群眾運(yùn)動(dòng)：從1926年發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決清洗貪污腐化分子》的通告，到1933年頒布《關(guān)于懲治貪污浪費(fèi)行為的第二十六號(hào)訓(xùn)令》，開(kāi)展反貪污浪費(fèi)的群眾運(yùn)動(dòng)；1938年，在黨的六屆六中全會(huì)上，劉少奇就起草黨的工作規(guī)則與紀(jì)律，作了《黨規(guī)黨法的報(bào)告》；1941年，在延安干部會(huì)議上，毛澤東作了《改造我們的學(xué)習(xí)》報(bào)告，號(hào)召全黨樹立理論和實(shí)際相統(tǒng)一的實(shí)事求是的馬克思主義作風(fēng)，后中央又作出《關(guān)于增強(qiáng)黨性的決定》和《關(guān)于調(diào)查研究的決定》；1942年，在中央黨校開(kāi)學(xué)典禮上，毛澤東作了《整頓黨的作風(fēng)》報(bào)告，進(jìn)而開(kāi)展反對(duì)主觀主義以整頓學(xué)風(fēng)、反對(duì)宗派主義以整頓黨風(fēng)、反對(duì)黨八股以整頓文風(fēng)的整頓“三風(fēng)”學(xué)習(xí)運(yùn)動(dòng)。這一時(shí)期，以“運(yùn)動(dòng)式”反腐敗為主，主要有反貪污反浪費(fèi)的群眾運(yùn)動(dòng)和整頓“三風(fēng)”的學(xué)習(xí)運(yùn)動(dòng)。

（二）第二階段：1949年10月新中國(guó)成立至1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)中華人民共和國(guó)成立初期，實(shí)行“一化三改”，黨面臨重大的改造和建設(shè)任務(wù)，開(kāi)展了大規(guī)模的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)。1951年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)懲治反革命條例》，規(guī)定了處理反革命案件的原則和方法，使“鎮(zhèn)反”有法可依；同年出臺(tái)的《關(guān)于整頓黨的基層組織的決議》，提出共產(chǎn)黨員的八項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，并整頓基層黨組織，克服黨的組織不純與思想不純現(xiàn)象，整黨工作逐步展開(kāi)；1952年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)懲治貪污條例》，根據(jù)“嚴(yán)肅與寬大相結(jié)合、改造與懲治相結(jié)合”的方針，規(guī)定了對(duì)貪污分子和違法工商業(yè)者的處理辦法，開(kāi)展反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義的“三反”運(yùn)動(dòng)。從新中國(guó)成立到“文革”前，黨在執(zhí)政實(shí)踐中形成了一系列執(zhí)政理論，勾畫出中國(guó)現(xiàn)代化的發(fā)展藍(lán)圖?！拔母铩逼陂g，黨通過(guò)《五一六通知》和九大政治報(bào)告，展開(kāi)公開(kāi)、全面、自下而上的群眾運(yùn)動(dòng)。

（三）第三階段：1978年12月黨的十一屆三中全會(huì)至2012年黨的十八大黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了中國(guó)改革開(kāi)放的新征程，黨的反腐倡廉工作從運(yùn)動(dòng)式走向制度化，突出黨規(guī)黨法的作用。1978年5月，《光明日?qǐng)?bào)》刊登特約評(píng)論員文章《實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)》，提出實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，沖破了“左”傾思想束縛，促進(jìn)了思想解放。黨的十一屆三中全會(huì)提出要健全黨規(guī)黨法，嚴(yán)肅黨紀(jì)。黨的十一屆五中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》。黨的十二大制定新時(shí)期的新黨章，強(qiáng)調(diào)發(fā)展社會(huì)主義民主、健全社會(huì)主義法制的執(zhí)政方略，提出社會(huì)主義民主的制度化和法律化，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，注重加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)。1983年10月通過(guò)《中共中央關(guān)于整黨的決定》，確定從1983年冬季開(kāi)始用3年時(shí)間對(duì)黨的作風(fēng)和黨的組織進(jìn)行全面整頓，主要任務(wù)是：統(tǒng)一思想、整頓作風(fēng)、加強(qiáng)紀(jì)律、純潔組織、清理“三種人”。1984年出臺(tái)的《關(guān)于堅(jiān)決糾正新形勢(shì)下出現(xiàn)的不正之風(fēng)》，列舉新形勢(shì)下不正之風(fēng)，要求堅(jiān)決糾正，嚴(yán)肅查處。1988年下發(fā)的《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須保持廉潔的通知》指出，改革開(kāi)放，繁榮經(jīng)濟(jì)，要堅(jiān)定不移；保持廉潔，防止腐敗，也要堅(jiān)定不移。黨的十三屆六中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，推進(jìn)民主法制建設(shè)。20世紀(jì)90年代，在制度化反腐倡廉的規(guī)范性文件中，“黨內(nèi)法規(guī)”呼之欲出。1990年5月出臺(tái)的《關(guān)于縣以上黨和國(guó)家機(jī)關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)的若干規(guī)定》指出，健全并嚴(yán)格執(zhí)行黨員領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會(huì)制度，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子的思想、作風(fēng)建設(shè)，依靠自身力量解決矛盾，有效進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督，增強(qiáng)團(tuán)結(jié)，改進(jìn)作風(fēng)，保證黨的路線、方針、政策和決議的正確貫徹執(zhí)行。1990年7月頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》有黨內(nèi)“立法法”之稱，首次提出“黨內(nèi)法規(guī)”。1992年黨的十四大修改黨章，提出紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”，首次以黨章的形式確認(rèn)“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。1995年出臺(tái)的《關(guān)于對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在國(guó)內(nèi)交往中收受的禮品實(shí)行登記制度的規(guī)定》《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，提出“禮品登記”和“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”的新要求。1997年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》以及1998年中紀(jì)委對(duì)此所作的《補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)“省(部)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部的配偶、子女及其配偶，經(jīng)商辦企業(yè)和在外資合資企業(yè)任職”等，作出了相應(yīng)的禁止性規(guī)定。21世紀(jì)前10年，反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)系統(tǒng)化，并初步形成體系化的框架。如2003年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》；2004年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》；2005年頒布的《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》《關(guān)于紀(jì)委協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的規(guī)定（試行）》；2007年，中央紀(jì)委監(jiān)察部建立舉報(bào)網(wǎng)站，國(guó)家級(jí)預(yù)防腐敗的專門機(jī)構(gòu)———國(guó)家預(yù)防腐敗局正式揭牌，同年簽署《聯(lián)合國(guó)反腐敗公約》，參與世界各國(guó)反腐合作；2008年出臺(tái)的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃》，是懲治和預(yù)防腐敗的指導(dǎo)性文件；2010年頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》，是規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部從政行為的重要基礎(chǔ)性法規(guī)。黨的十六大至十七大召開(kāi)前的5年間，中央紀(jì)委、監(jiān)察部共制定或修改規(guī)范性文件160多件，會(huì)同有關(guān)部門起草制定40多件，地方和部門起草1000多件。從2002年開(kāi)始，中央紀(jì)委、監(jiān)察部會(huì)同有關(guān)單位將現(xiàn)行有效的1100余件黨風(fēng)廉政和反腐敗法規(guī)進(jìn)行匯編，為準(zhǔn)確適用和全面規(guī)劃黨內(nèi)法規(guī)提供了依據(jù)，全面清理改革開(kāi)放以來(lái)1500余件黨風(fēng)廉政建設(shè)的法規(guī)和規(guī)范性文件，廢止115件，審議規(guī)范性文件600余件。至此，黨內(nèi)法規(guī)制度體系已見(jiàn)雛形，黨內(nèi)生活主要領(lǐng)域基本實(shí)現(xiàn)有章可循、有規(guī)可依。

（四）第四階段：2012年黨的十八大至今黨的十八大報(bào)告把“反腐倡廉建設(shè)”單列出來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系日趨完善，由“制度反腐”走向“法治反腐”，立規(guī)與立法共同發(fā)揮作用。2012年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》與1990年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》相比較，名稱中刪除“程序”，明確黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限，將適用范圍擴(kuò)大到省區(qū)市黨委制定黨內(nèi)法規(guī)的活動(dòng)；2014年審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》具有劃時(shí)代的意義，首次在黨的中央委員會(huì)全體會(huì)議中，將“依法治國(guó)”作為主題，將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”作為全面推進(jìn)依法治國(guó)的總目標(biāo)。由此，開(kāi)啟了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)，逐步形成黨內(nèi)法規(guī)體系，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)劃、制定、清理、備案、宣傳全面推進(jìn)。一是首次提出黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃，并編制首個(gè)黨內(nèi)法規(guī)五年規(guī)劃，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》提出，到建黨100周年時(shí)全面建成內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。二是首次集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，2013年出臺(tái)《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，由中央辦公廳牽頭，50多個(gè)中央和國(guó)家機(jī)關(guān)參與，歷時(shí)兩年，再次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，對(duì)新中國(guó)成立至2012年6月的23000件中央文件進(jìn)行梳理，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，其中廢止322件，失效369件，共占58.7%；繼續(xù)有效487件，其中42件需適時(shí)修改。2014年10月出臺(tái)《中共中央關(guān)于再?gòu)U止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》。三是首次建立黨內(nèi)法規(guī)備案體系。2013年出臺(tái)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》提出下備一級(jí)的備案原則。近5年來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)體系覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)，逐漸發(fā)展完善。2015年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》；2016年發(fā)布《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》；2017年修改發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，修改《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》；2018年再次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系；2019年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》，修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》；2020年發(fā)布《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》；2021年發(fā)布《中國(guó)共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定（試行）》。其間，分別有《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)公職人員政務(wù)處分法》等國(guó)家法律，與以上黨內(nèi)法規(guī)相呼應(yīng)。

二、建黨百年反腐倡廉立規(guī)的經(jīng)驗(yàn)

建黨百年，反腐倡廉經(jīng)歷了運(yùn)動(dòng)式反腐到制度化反腐的轉(zhuǎn)變。制度化反腐經(jīng)歷了從立法反腐到立規(guī)反腐再到立法與立規(guī)反腐相結(jié)合的轉(zhuǎn)變。在這一歷史進(jìn)程中，有以下經(jīng)驗(yàn)值得總結(jié)：一是正確處理反腐立規(guī)與倡廉立規(guī)的關(guān)系；二是正確處理國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的關(guān)系；三是明確黨內(nèi)法規(guī)制定與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的關(guān)系。

（一）反腐立規(guī)與倡廉立規(guī)同步。反腐與倡廉是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，反腐注重懲戒，而倡廉更關(guān)注事前預(yù)防，在一定意義上，事前預(yù)防重于事后懲戒。在法律層面，完善權(quán)力行使的法律規(guī)范，在制定反腐敗法律的同時(shí)，需要制定廉潔從政道德方面的規(guī)范，從法律上解決公職人員的廉潔自律問(wèn)題。在黨內(nèi)法規(guī)層面，制定黨內(nèi)法規(guī)，既要重視反腐，也要注重倡廉，以保障預(yù)防與懲治相結(jié)合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明。同步進(jìn)行的反腐立規(guī)與倡廉立規(guī)，把思想教育、法治教育、紀(jì)律教育與社會(huì)公德、職業(yè)操守相結(jié)合，有利于樹立公職人員行為準(zhǔn)則和道德規(guī)范，創(chuàng)造反腐倡廉的文化氛圍。反腐立規(guī)與倡廉立規(guī)同步，也體現(xiàn)了法律規(guī)范與道德規(guī)范在社會(huì)調(diào)整過(guò)程中發(fā)揮的各自不同的重要作用。法律和道德作為重要的社會(huì)規(guī)范，兩者既有區(qū)別，又相互聯(lián)系、相互融合。法律具有道德性，是最低限度的道德；道德使法律成為可能。重要的道德規(guī)范融入法律，以法律的形式規(guī)范政府官員從政道德行為，將道德規(guī)范上升為法律規(guī)范，表明道德法律化與法律道德化，法治與德治并行不悖，成為公權(quán)力運(yùn)行的核心價(jià)值觀和法治基礎(chǔ)，彰顯著政權(quán)運(yùn)行的正當(dāng)性和合法性。在中國(guó)傳統(tǒng)法律文化中，“為吏之道”有“三不欺”［1］307-314：“不能欺”在于“明”，“不敢欺”在于“威”，“不忍欺”在于“德”。以“不欺”為標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)論是“明智”“威嚴(yán)”還是“仁德”，都表明了古人對(duì)權(quán)力行使的獨(dú)特理解，體現(xiàn)了古人的政治智慧和權(quán)力靈性，與現(xiàn)代“不敢腐、不能腐和不易腐”有異曲同工之妙。

（二）國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同向。國(guó)家立法，是由特定的立法主體，依據(jù)一定的職權(quán)和程序，運(yùn)用一定的技術(shù)，制定、認(rèn)可和變動(dòng)法的活動(dòng)［2］224-226，它以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，調(diào)整重要的社會(huì)關(guān)系；而黨內(nèi)法規(guī)是“黨內(nèi)規(guī)章制度”，是由黨的組織依據(jù)一定的職權(quán)和程序制定的主要調(diào)整黨的組織活動(dòng)以及黨員的權(quán)利義務(wù)的規(guī)范性文件。國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)，都是調(diào)整人們行為的規(guī)范，都依靠一定的力量保障實(shí)施，都是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的富強(qiáng)、民主和文明。但是，作為兩種不同的行為規(guī)范，也存在以下區(qū)別：第一，根本規(guī)范不同，在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系中，以憲法為根本；而在中國(guó)共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)體系中，以黨章為根本。第二，規(guī)范形式不同，國(guó)家立法以法律、法規(guī)和規(guī)章的形式表現(xiàn)出來(lái)；黨內(nèi)法規(guī)的表現(xiàn)形式為條例、規(guī)則和準(zhǔn)則等。第三，制定依據(jù)不同，國(guó)家立法依據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)立法法》等制定；黨內(nèi)法規(guī)則主要依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》等制定。第四，制定主體不同，國(guó)家立法的主體主要是國(guó)家立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)；黨內(nèi)法規(guī)的制定主體則是黨的組織。第五，保障實(shí)施方式不同，國(guó)家立法以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，而黨內(nèi)法規(guī)，以黨的紀(jì)律保障實(shí)施。在法理學(xué)意義上，國(guó)家制定的法律屬于“硬法”，黨內(nèi)法規(guī)屬于“軟法”。但是，作為“軟法”的黨內(nèi)法規(guī)，又具有“硬法”的因素，這是基于憲法確立的中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，經(jīng)過(guò)嚴(yán)格而規(guī)范的程序制定的黨內(nèi)法規(guī)，與國(guó)家法律不相抵觸，而且，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)事務(wù)的調(diào)整必然影響到國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，黨內(nèi)法規(guī)又具有一定的“硬法”因素。中國(guó)共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，既要依國(guó)家法律，又要依黨內(nèi)法規(guī)［3］，黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家立法相互補(bǔ)充，相互促進(jìn)，是現(xiàn)代國(guó)家治理的新樣態(tài)。后大規(guī)模立法時(shí)代，懲治和預(yù)防腐敗，需要國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)的有效銜接，堅(jiān)持“憲法為上，黨章為本”，國(guó)家立法與黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)同向，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中共同發(fā)揮重要作用，既保障黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，也保障依規(guī)治黨。

（三）黨內(nèi)法規(guī)制定與實(shí)施同行。制定黨內(nèi)法規(guī)與實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)同等重要。繼2013年出臺(tái)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》之后，2018年，《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃（2018—2022年）》提出，到2021年形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。也就是說(shuō)，2011年，中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系基本建成之后，2021年，中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)體系也基本形成，黨內(nèi)法規(guī)的制定問(wèn)題已經(jīng)基本解決，重要的是黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施問(wèn)題。2019年的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制》，以“執(zhí)行”為關(guān)鍵詞，突出黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的重要性，強(qiáng)調(diào)既要重視反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的制定，又要重視反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施。法律的生命在于實(shí)施，任何法律都必須在現(xiàn)實(shí)中證明它存在的合理性，而最主要的方式是通過(guò)實(shí)施效果來(lái)證明［4］，如果一部法律僅存在于紙面上而不能在社會(huì)生活中發(fā)揮作用，則其存在不具備合理性。黨內(nèi)法規(guī)與法律一樣，其生命力也來(lái)自實(shí)施或被執(zhí)行，黨內(nèi)法規(guī)是靜態(tài)的規(guī)范，由靜態(tài)走向動(dòng)態(tài)，需要執(zhí)行或?qū)嵤┻@一“橋梁”，使黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)目的得以實(shí)現(xiàn)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力是指將黨內(nèi)法規(guī)作用于現(xiàn)實(shí)生活，達(dá)到黨內(nèi)法規(guī)預(yù)設(shè)目標(biāo)的能力，它包括以下三層含義：一是黨內(nèi)法規(guī)的可操作性，要求作為治黨依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)是良好的，具有從文本轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的可能性和可行性。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行過(guò)程，就是黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容實(shí)際有效并發(fā)揮作用的過(guò)程，黨內(nèi)法規(guī)具有了可操作性才能具體實(shí)施并產(chǎn)生作用，如果其可操作性較低或不具有可操作性，就會(huì)給執(zhí)法活動(dòng)帶來(lái)很大的不便，難以將文本上的規(guī)范轉(zhuǎn)化為實(shí)際的行動(dòng)，影響實(shí)施效果。二是黨內(nèi)法規(guī)的自覺(jué)遵守，黨組織和黨員自覺(jué)遵守黨內(nèi)法規(guī)，將黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容融入工作和實(shí)際行動(dòng)中，按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范自己的行為。三是黨內(nèi)法規(guī)的強(qiáng)制力，任何社會(huì)規(guī)范都具有一定強(qiáng)制性，盡管強(qiáng)制手段不同，黨內(nèi)法規(guī)也不例外，在黨組織和黨員自覺(jué)遵守的同時(shí)，也需要依靠黨的紀(jì)律的強(qiáng)制力來(lái)保障實(shí)施，由黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)行機(jī)構(gòu)運(yùn)用強(qiáng)制方式貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的黨組織和黨員給予黨的紀(jì)律處分。黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，表明其具有可操作性，依靠自覺(jué)遵守與黨的紀(jì)律共同保障實(shí)施的一種執(zhí)行力量，決定了黨內(nèi)法規(guī)預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)程度，是將黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)效力的重要媒介。［5］黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，是依規(guī)治黨的重要環(huán)節(jié)，也是全面從嚴(yán)治黨的關(guān)鍵性和根本性問(wèn)題。提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力，有利于將制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，制度為先，執(zhí)行為要，黨內(nèi)法規(guī)的制定和完善固然重要，但黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的提升更是不可或缺。按照憲法規(guī)定，中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)需要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，而黨內(nèi)治理不僅關(guān)系到黨的自身建設(shè)，也關(guān)系到黨的長(zhǎng)期執(zhí)政能力，因此要增強(qiáng)制度執(zhí)行力，做到用制度管權(quán)管事管人。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)化，就要增強(qiáng)執(zhí)行力，推動(dòng)規(guī)章制度的落實(shí)，體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)效。

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［5］廖秀健，張靜馨.提升黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的邏輯生成與實(shí)踐指向［J］.理論導(dǎo)刊，2020，（6）：28-35.

作者:包玉秋 單位:沈陽(yáng)師范大學(xué)