改革與憲法沖突及協(xié)調(diào)

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摘要：改革與憲法的矛盾沖突是一種難以避免的客觀現(xiàn)象。這種矛盾沖突一般表現(xiàn)為：制憲過(guò)于超前，脫離社會(huì)生活的實(shí)際；制憲過(guò)于滯后，憲法整體或部分落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)。導(dǎo)致改革與憲法矛盾沖突的主要原因是：制憲者理性認(rèn)識(shí)能力的非至上性和社會(huì)生活的流變性，憲法政治工具主義以及政策大量入憲的影響。協(xié)調(diào)解決改革與憲法矛盾沖突的基本途徑是強(qiáng)化憲法的規(guī)范功能，嚴(yán)格依憲執(zhí)政，建立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家憲法法院，強(qiáng)化對(duì)憲法實(shí)施的監(jiān)督。

關(guān)鍵詞：改革；憲法；沖突；協(xié)調(diào)

改革是一場(chǎng)改造中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生態(tài)環(huán)境的革命，是一個(gè)調(diào)整現(xiàn)有利益格局，重塑十幾億中國(guó)人思維模式、生活方式的過(guò)程。改革的革命性與憲法的穩(wěn)定性、權(quán)威性之間所固有的張力決定了全面深化改革與嚴(yán)格依憲執(zhí)政之間必然會(huì)出現(xiàn)各種矛盾和沖突。如何強(qiáng)化對(duì)各種改革舉措、改革行為的合憲性控制，在法治軌道上全面推進(jìn)改革，最大限度地凝聚改革共識(shí)；如何解決改革中可能出現(xiàn)的合憲性爭(zhēng)議，應(yīng)對(duì)某些可能突破憲法底線的改革；如何協(xié)調(diào)改革與依憲執(zhí)政之間的矛盾和沖突，是當(dāng)下中國(guó)必須解決好的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、改革與憲法相互沖突的客觀必然性

（一）改革與憲法相互沖突的表現(xiàn)。

從某種意義上講，不同性質(zhì)、目的、形式和程度的改革在任何國(guó)家、任何時(shí)代都是執(zhí)政者治國(guó)理政的內(nèi)容之一?！案母镏挥羞M(jìn)行時(shí)，沒(méi)有完成時(shí)”、“改革永遠(yuǎn)在路上”、“改革只有起點(diǎn)沒(méi)有終點(diǎn)”這些論斷，是站在辯證法的立場(chǎng)對(duì)人類(lèi)文明進(jìn)步歷史的精辟概括?；仡櫄v史，我們不難發(fā)現(xiàn)，自新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)各種形式的政策修改、制度變革幾乎就沒(méi)有停過(guò)。這些政策修改或制度變革，在某種程度上都可視為“改革”。這些“改革”與當(dāng)時(shí)的憲法之間是存在著某種矛盾或沖突的。這種矛盾沖突具體表現(xiàn)為：

1.制憲過(guò)于超前，脫離社會(huì)生活的實(shí)際。

例如，我國(guó)“七五憲法”和“七八憲法”在規(guī)定國(guó)家經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)管理體制時(shí)，不顧中國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和這個(gè)中國(guó)最大的實(shí)際，片面追求“一大二公”，一味排除商品經(jīng)濟(jì)的存在，否定個(gè)體經(jīng)濟(jì)、私營(yíng)經(jīng)濟(jì)的合法性。眾所周知，準(zhǔn)確判斷把握國(guó)情、全面正確反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)是國(guó)家制憲的內(nèi)在要求，也是制憲者創(chuàng)制“良憲”的基本前提。憲法既要高于現(xiàn)實(shí)，又要反映現(xiàn)實(shí)。如果制憲者在制憲時(shí)片面強(qiáng)調(diào)憲法的前瞻性，很可能制定出與現(xiàn)實(shí)脫節(jié)或矛盾的憲法。

2.制憲過(guò)于滯后。

憲法整體或部分落后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)，常常表現(xiàn)為社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展演變對(duì)原有憲法體制或憲法規(guī)范的突破。例如，我國(guó)1958年“政社合一”的行政管理體制改革就突破了“五四憲法”第六十二條的規(guī)定①；城鄉(xiāng)二元戶籍制改革也突破了“五四憲法”第九十條的規(guī)定。此外，由于不注重改革的頂層設(shè)計(jì)和運(yùn)用法治思維推行改革，黨的十一屆三中全會(huì)以后的很多改革，如建立農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革、建立村民委員會(huì)制度的改革、推行土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓制度的改革、試行選民公推直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的改革、建立股份制和現(xiàn)代企業(yè)制度的改革等，都是突破當(dāng)時(shí)的憲法規(guī)范進(jìn)行的。

（二）改革與憲法沖突的必然性。

美國(guó)社會(huì)學(xué)家、結(jié)構(gòu)功能沖突論的代表人物科塞認(rèn)為，社會(huì)沖突是一種常態(tài)，它具有某種正功能?！吧鐣?huì)整體內(nèi)各部門(mén)間的失調(diào)，必然導(dǎo)致各式各樣的沖突，沖突引起社會(huì)重組，增強(qiáng)其適應(yīng)性，可以促進(jìn)或至少有益于社會(huì)變遷”；“沖突只要不直接涉及基本價(jià)值觀或共同信念，其性質(zhì)就不是破壞性的，而只能對(duì)社會(huì)有好處”[1]。憲法調(diào)整的是一個(gè)國(guó)家最重要、最基本的社會(huì)關(guān)系。社會(huì)沖突或早或遲都會(huì)在憲法上表現(xiàn)出來(lái)。在改革與社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，憲法與現(xiàn)實(shí)的沖突會(huì)更加頻繁。導(dǎo)致改革與憲法沖突的主要原因有：

1.制憲者理性認(rèn)識(shí)能力的非至上性。

辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，人類(lèi)的理性認(rèn)識(shí)能力是至上性與非至上性的統(tǒng)一，特定時(shí)空中的人們對(duì)事物的認(rèn)識(shí)只能達(dá)到相對(duì)真理的水平，不能達(dá)到絕對(duì)真理的水平。對(duì)制憲者而言，也是如此。任何高明的制憲者都不是能夠洞察和預(yù)知一切的超人或圣人，制定出的憲法不可能涵蓋一切、預(yù)見(jiàn)一切、沒(méi)有任何缺漏和空白。

2.社會(huì)生活的流變性。

唯物辯證法認(rèn)為，事物的運(yùn)動(dòng)是絕對(duì)的，靜止是相對(duì)的。成文憲法雖然一般都是規(guī)定了嚴(yán)格修改程序的剛性憲法，但憲法的穩(wěn)定性不是絕對(duì)的，而是相對(duì)的，隨著社會(huì)生活的變化，憲法也會(huì)不斷地變化?！白鳛樯鐣?huì)生活高度濃縮體的憲法與豐富多樣化的社會(huì)生活之間難以達(dá)到完全一致?！盵2]

3.憲法政治工具主義的“原罪”。

決斷主義憲法理論認(rèn)為，憲法是特定政治法權(quán)關(guān)系的制度化決斷，是各種現(xiàn)實(shí)政治力量相互博弈、相互妥協(xié)的產(chǎn)物，它的制定和實(shí)施都離不開(kāi)政治權(quán)力的支持。憲法存在的價(jià)值和意義，首先在于確認(rèn)特定的政治權(quán)力事實(shí)，把既有的政治存在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換為憲法結(jié)構(gòu)，使一個(gè)國(guó)家的政治生存合法化、常態(tài)化。憲政的核心問(wèn)題就是把由誰(shuí)掌握政治權(quán)力、如何行使政治權(quán)力等政治問(wèn)題轉(zhuǎn)化為法律問(wèn)題。為人類(lèi)實(shí)現(xiàn)特定的政治目標(biāo)服務(wù)是憲法固有的使命，是憲法固有的邏輯指向。從這個(gè)意義上說(shuō)，被當(dāng)作政治工具使用是憲法與生俱來(lái)的“宿命”?！皯椃ū仨殲楝F(xiàn)實(shí)政治服務(wù)”是一個(gè)真實(shí)而非虛假的命題。因此，無(wú)論人們?nèi)绾螌?duì)憲法學(xué)進(jìn)行“去政治化”改造，無(wú)論人們?nèi)绾螐?qiáng)調(diào)憲法學(xué)獨(dú)立于政治學(xué)的重要性和在研究憲法問(wèn)題時(shí)保持“價(jià)值中立”或“價(jià)值無(wú)涉”的必要性，也無(wú)論人們?cè)鯓优蟹晒ぞ咧髁x、法律實(shí)用主義的危害性，都無(wú)法使憲法真正擺脫現(xiàn)實(shí)政治需要的制約及特定政治意識(shí)形態(tài)的影響，都無(wú)法令人信服地證明“憲法服務(wù)于政治”是一個(gè)偽命題，都無(wú)法從理論上徹底否定憲法的政治屬性，把憲法從注定要為政治服務(wù)、被當(dāng)作政治工具使用的“原罪”中徹底拯救出來(lái)。因此，當(dāng)現(xiàn)實(shí)政治需求和改革的任務(wù)發(fā)生變化時(shí)自然就會(huì)出現(xiàn)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾、沖突、脫節(jié)的現(xiàn)象。

4.政策大量入憲的影響。

把憲法作為推行執(zhí)政黨政策的手段和工具、把基本國(guó)策寫(xiě)入國(guó)家的根本大法中是新中國(guó)制憲者們的做法。新中國(guó)第一部正式憲法——“五四憲法”就是被政策化運(yùn)用的典型。該憲法不僅在序言中規(guī)定了社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期黨和國(guó)家的總?cè)蝿?wù)、總目標(biāo)，而且在總綱中用七個(gè)條文（從第四條到第十條）規(guī)定了向社會(huì)主義過(guò)渡的政策、方法和步驟，充滿了向社會(huì)主義過(guò)渡的目標(biāo)手段規(guī)定，因而被等黨的領(lǐng)袖們視為社會(huì)主義過(guò)渡時(shí)期的總政策、總綱領(lǐng)、總章程。誠(chéng)然，政策有決策的果斷性、執(zhí)行的快捷性與靈活性等優(yōu)點(diǎn)，但也有即時(shí)性、易變性等缺點(diǎn)。因此，在依政策治國(guó)而不是依憲法法律治國(guó)的背景下，主要由靈活多變的政策打造的社會(huì)現(xiàn)實(shí)必然與穩(wěn)定性較強(qiáng)的憲法產(chǎn)生矛盾沖突。因?yàn)閼椃ㄗ兓乃俣葲](méi)有政策變化的速度快。

二、學(xué)界對(duì)如何協(xié)調(diào)解決改革與憲法矛盾沖突的爭(zhēng)議

從憲法學(xué)的角度看，改革與憲法的沖突實(shí)質(zhì)上就是靜態(tài)的憲法規(guī)范與動(dòng)態(tài)的社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的沖突。這種沖突是絕對(duì)的、難以避免的。對(duì)此，我國(guó)學(xué)者們的認(rèn)識(shí)并無(wú)分歧。但是，對(duì)如何協(xié)調(diào)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的矛盾、解決改革與憲法之間的沖突等問(wèn)題，在我國(guó)法學(xué)界卻存在兩種不同的觀點(diǎn)。以郝鐵川、張千帆為代表的學(xué)者認(rèn)為，在應(yīng)對(duì)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間的矛盾沖突時(shí)要進(jìn)行利益衡量，如果改革的社會(huì)價(jià)值大于憲法的規(guī)范價(jià)值，就應(yīng)該秉持自然法學(xué)派“法有良法與惡法之分，憲有良憲與惡憲之別”和“惡法非法”的觀點(diǎn)，承認(rèn)憲法為改革讓步和改革突破憲法框架的合理性、正當(dāng)性，不應(yīng)該使憲法成為推進(jìn)改革的絆腳石。在張千帆教授看來(lái)，民主、法治與人權(quán)是我國(guó)現(xiàn)行憲法的基本原則。如果一項(xiàng)改革措施、改革試驗(yàn)迫不得已違反了憲法或法律的某些具體規(guī)定，但它符合以民主、法治與人權(quán)為中心的憲法基本精神，那么，就應(yīng)該寬容它，就不應(yīng)該否認(rèn)它的正當(dāng)性。因?yàn)樵谶@種情況下，錯(cuò)不在于改革，而在于不合時(shí)宜的法律[3]。對(duì)于我國(guó)改革實(shí)踐中出現(xiàn)的某些違憲現(xiàn)象，郝鐵川教授則試圖以“良性違憲”為之辯護(hù)。他說(shuō)：“良性違憲就是指國(guó)家機(jī)關(guān)的一些舉措雖然違背當(dāng)時(shí)憲法的個(gè)別條文，但卻有利于發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力、有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益，是有利于社會(huì)的行為?！盵4]他還進(jìn)一步指出，“良性違憲”是由成文法的局限性引起的，是社會(huì)變革所必需的。它的實(shí)質(zhì)是對(duì)“惡法”的否定，與依法治國(guó)并不沖突?？隙ā傲夹赃`憲”，就是對(duì)人民要求改革、發(fā)展的生存權(quán)和抵抗權(quán)的一種肯定[5]。而以童之偉教授為代表的學(xué)者則帶著法律實(shí)證主義的傾向?qū)ι鲜鲇^點(diǎn)特別是“良性違憲”論進(jìn)行了批評(píng)。童之偉教授的觀點(diǎn)非常明確：

（1）“良性違憲”也是違憲，同“惡性違憲”沒(méi)有實(shí)質(zhì)差別，同樣必須追究違憲責(zé)任。

（2）“良性違憲”比“惡性違憲”更可怕，更值得人們警惕，更容易在憲法意識(shí)薄弱、不習(xí)慣法治、不少人時(shí)刻想要突破憲法“束縛”的我國(guó)社會(huì)找到市場(chǎng)，我們?cè)诶碚撋虾蛯?shí)踐上應(yīng)當(dāng)特別注重遏止“良性違憲”。

（3）對(duì)于改革中出現(xiàn)的新問(wèn)題，可以經(jīng)過(guò)法定程序以憲法修正案的形式解決，不可期望法外解決[6]。他還強(qiáng)調(diào)，違憲改革必然耽誤依憲改革的時(shí)機(jī)，會(huì)付出巨大機(jī)會(huì)成本。必須堅(jiān)守形式合憲的底線和有必要用合憲合法的方式實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)[7]。還有學(xué)者認(rèn)為，違憲的內(nèi)涵是確定的，違憲的后果是法定的，判斷是否違憲的標(biāo)準(zhǔn)是法律而不是政策，解決社會(huì)現(xiàn)實(shí)與憲法規(guī)范沖突應(yīng)當(dāng)以社會(huì)現(xiàn)實(shí)是否能夠被憲政原則或制度吸納為底線，符合這一底線的社會(huì)現(xiàn)實(shí)行為是合憲的；超越這一底線的社會(huì)現(xiàn)實(shí)行為則是違憲的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其加以否定[8]。此外，致力于中國(guó)憲法學(xué)規(guī)范化、科學(xué)化的代表性學(xué)者韓大元教授、林來(lái)梵教授等也站在規(guī)范主義憲法學(xué)的立場(chǎng)對(duì)“良性違憲”論做了激烈的批評(píng)。韓大元教授的看法是：“任何形式的違憲盡管表現(xiàn)形式不同，但都侵犯憲法的尊嚴(yán)，是對(duì)社會(huì)共同體存在基礎(chǔ)的破壞，不能賦予其合法性的基礎(chǔ)。合法性要符合實(shí)定法的要求，具有有效性。違憲意味著規(guī)范與現(xiàn)實(shí)處于沖突狀態(tài)，實(shí)際上帶來(lái)深刻的合法性的危機(jī)?！薄半m違憲但合理的命題本身是自相矛盾的概念，其合理性的判斷標(biāo)準(zhǔn)是不確定的違憲性本身因侵犯憲法規(guī)范價(jià)值無(wú)法獲得任何合理性的基礎(chǔ)。因此，違憲合理的現(xiàn)象也是規(guī)范與現(xiàn)實(shí)沖突的表現(xiàn)形式，不能給予任何合理性的評(píng)價(jià)。”“在改革與憲法的關(guān)系上片面強(qiáng)調(diào)改革實(shí)踐的價(jià)值，要求憲法無(wú)條件地為改革讓路的主張是極端錯(cuò)誤的，它不僅會(huì)帶來(lái)憲法危機(jī)，而且對(duì)整個(gè)改革進(jìn)程帶來(lái)消極的影響?！盵9]林來(lái)梵教授則對(duì)“良性違憲”論做了中肯的評(píng)價(jià)，并態(tài)度鮮明地表明了自己的觀點(diǎn)：“讓實(shí)在的憲法規(guī)范獲得規(guī)范性、時(shí)效性以及規(guī)范價(jià)值的功能，是當(dāng)代我國(guó)立憲主義（或憲政主義）的主要?dú)v史課題?！薄皯椃ㄊ菄?guó)家的最高的根本大法，任何違反憲法的國(guó)家行為都必須加以否定。”[10]

三、對(duì)協(xié)調(diào)解決改革與憲法矛盾沖突的一些思考

（一）強(qiáng)化憲法的規(guī)范功能，嚴(yán)格依憲執(zhí)政。

在當(dāng)代中國(guó)，憲法具有至高無(wú)上的權(quán)威，但人們?cè)谏钪型y以感受到其真實(shí)存在。這是因?yàn)楫?dāng)代中國(guó)的憲法距離人們的日常生活較遠(yuǎn)，還未完全成為規(guī)范主義憲法學(xué)意義上的“規(guī)范憲法”。所謂的“規(guī)范憲法”，既不是近代德國(guó)憲法學(xué)家拉班德、耶利內(nèi)克所講的法律實(shí)證主義意義上的“實(shí)證憲法”，更不是凱爾森“純粹法學(xué)”意義上的“純粹憲法”，而是指“規(guī)范的憲法”、“活的憲法”，是相對(duì)“非規(guī)范的憲法”、“死的憲法”而言的。所謂“非規(guī)范的憲法”、“死的憲法”，大致類(lèi)似于美國(guó)學(xué)者羅文斯坦講的那種法律效力、規(guī)范功能沒(méi)有被“激活”的名義性憲法、語(yǔ)義性憲法。規(guī)范性憲法與社會(huì)現(xiàn)實(shí)高度融合，支配著政治權(quán)力的運(yùn)行，規(guī)范著社會(huì)生活的全過(guò)程；名義性憲法、語(yǔ)義性憲法則遠(yuǎn)離社會(huì)政治生活，在現(xiàn)實(shí)中難起作用。為當(dāng)代中國(guó)的憲法貼上名義性憲法、語(yǔ)義性憲法的標(biāo)簽是不公平、不妥當(dāng)?shù)摹５?，我?guó)憲法確實(shí)存在憲法的法律效力和規(guī)范功能沒(méi)有得到很好的實(shí)現(xiàn)的問(wèn)題。究其原因，筆者愚見(jiàn)，主要有以下幾點(diǎn)：

第一，憲法自身的內(nèi)在品性。一國(guó)憲法的品性、風(fēng)格雖然與一國(guó)的國(guó)情、民意和歷史文化傳統(tǒng)有關(guān)，但主要的、直接的決定性因素是該國(guó)的憲法理念、制憲傳統(tǒng)、制憲技術(shù)。在理念層面，社會(huì)主義國(guó)家普遍把憲法定性為“政治法”、“治國(guó)安邦的總章程”，把憲法當(dāng)作一個(gè)包羅萬(wàn)象的政治文件、政治綱領(lǐng)、政治宣言。在制憲的傳統(tǒng)和技術(shù)層面，社會(huì)主義國(guó)家的憲法絕大多數(shù)都規(guī)定有很多政治性、政策性的“重要東西”（主要在序言和總綱中）。這樣做，憲法全則全矣，但憲法的調(diào)控力、整合力、規(guī)范力無(wú)形之中也會(huì)隨之削弱。因?yàn)椋霸谶@種情況下，憲法使用最多的部分是序言和總綱的內(nèi)容，而不是憲法本身那些法律規(guī)范性內(nèi)容”[11]。

第二，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)憲法的態(tài)度。憲法的首要功能是界定、規(guī)范、約束政治公共權(quán)力，依憲執(zhí)政的主要目標(biāo)是防止公權(quán)為非。因此，政治領(lǐng)導(dǎo)人特別是最高領(lǐng)導(dǎo)人是否親近、尊崇、敬畏憲法，對(duì)人民對(duì)憲法的態(tài)度和憲法至上權(quán)威在全社會(huì)的確立具有重要的甚至決定性的影響。第三，憲法監(jiān)督制度機(jī)制不健全。雖然我國(guó)《憲法》第六十二條規(guī)定全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施，第九十九條規(guī)定地方各級(jí)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)保證憲法在各自的行政區(qū)域內(nèi)實(shí)施，但卻沒(méi)有規(guī)定如何行使監(jiān)督權(quán)和履行保證義務(wù)的程序性機(jī)制以及怠于行使監(jiān)督權(quán)和不履行保證義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的政治或法律責(zé)任。第四，對(duì)憲法政治的誤讀和本能抵制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)學(xué)界流行著這樣一個(gè)錯(cuò)誤觀點(diǎn)，憲法政治就是憲政，搞憲政就是照搬西方的政治制度。這是對(duì)憲法政治和憲政的誤讀。這種誤讀，是長(zhǎng)期妨礙我國(guó)憲法有效實(shí)施的觀念障礙，它對(duì)憲法規(guī)范效力的實(shí)現(xiàn)所產(chǎn)生的負(fù)面影響可謂長(zhǎng)盛不衰。

（二）建立專(zhuān)門(mén)的國(guó)家憲法法院，強(qiáng)化對(duì)實(shí)施憲法的監(jiān)督。

中外學(xué)者開(kāi)發(fā)出來(lái)的、有關(guān)協(xié)調(diào)解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)矛盾沖突的理論、方法主要有憲法變遷、憲法修改、憲法解釋?zhuān)鹊?。但是，這些理論或方法，有的只是起到對(duì)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)沖突現(xiàn)象進(jìn)行闡釋或描述的作用，如憲法變遷理論。憲法解釋、憲法修改雖然為協(xié)調(diào)憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)的沖突提供了很好的思路，也是世界各國(guó)用來(lái)解決憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)沖突的常用方法，但是，再好的方法或工具也要通過(guò)好的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)和好的制度機(jī)制才能發(fā)揮作用，而且，也是最重要的，修改后的憲法或解釋后的憲法還是要在憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的有效監(jiān)督之下才能得到實(shí)施?！笆澜缟蠜](méi)有一部憲法，它的效力只是來(lái)自自己的規(guī)定，或是直接地來(lái)自它反映的法律現(xiàn)實(shí)狀況?！盵12]我國(guó)《憲法》第五條雖然規(guī)定了自身的最高效力和根本法地位，但憲法實(shí)施效果還有待提高。這既有憲法自身存在缺陷的原因，也有人們的法治觀念、憲法意識(shí)不強(qiáng)等方面的原因，但最根本的原因是我國(guó)現(xiàn)行的憲法監(jiān)督保障制度機(jī)制存在著較大缺陷，尤其是缺乏一個(gè)專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)憲法的實(shí)施進(jìn)行強(qiáng)有力的、經(jīng)常性的監(jiān)督。建立專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)來(lái)保障憲法的充分有效實(shí)施，是二戰(zhàn)后世界各國(guó)的普遍趨勢(shì)。受其影響，蘇東劇變前的少數(shù)社會(huì)主義國(guó)家也曾做過(guò)這方面的嘗試。其中，南斯拉夫和波蘭都設(shè)立了向本國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)的憲法法院，并明確規(guī)定了憲法法院的職責(zé)。南斯拉夫規(guī)定憲法法院的主要職權(quán)是：受理任何單位和個(gè)人對(duì)議會(huì)、政府及其各部門(mén)通過(guò)的法律、條例、決議等文件提起的訴訟；保障憲法和法律的正確實(shí)施；解決聯(lián)邦與成員之間和聯(lián)邦成員之間的糾紛。而且，在聯(lián)邦的組成單位——聯(lián)邦共和國(guó)和自治省都設(shè)有憲法法院和維護(hù)憲法制度委員會(huì)。兩者的共同職權(quán)是：維護(hù)憲法制度和法制，審查法令和規(guī)章的合憲性與合法性，監(jiān)督憲法的實(shí)施。波蘭的憲法法院在審理案件時(shí)雖然常常適用普通司法程序，但卻是獨(dú)立于普通法院之外的機(jī)構(gòu)。它的主要職權(quán)是：保證中央國(guó)家機(jī)關(guān)法令、規(guī)章的合憲性，消除它們與憲法不相符合的現(xiàn)象；對(duì)政府法令是否合乎憲法做出裁決并責(zé)成政府修改；提請(qǐng)議會(huì)重新審議它認(rèn)為雖已通過(guò)但不符合憲法精神的法律，但是否撤銷(xiāo)法律只能由議會(huì)決定；解答法律問(wèn)題。此外，為了加強(qiáng)對(duì)正部長(zhǎng)級(jí)以上的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)督，波蘭還設(shè)立了國(guó)務(wù)法院，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)務(wù)委員會(huì)主席、部長(zhǎng)會(huì)議主席、最高監(jiān)察院院長(zhǎng)、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任等政府高官的行為是否合憲進(jìn)行審查。1988年，蘇聯(lián)也在蘇維埃聯(lián)盟一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)中成立了由蘇聯(lián)人民代表大會(huì)選出的憲法監(jiān)督委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)包括蘇聯(lián)最高蘇維埃主席在內(nèi)的國(guó)家公職人員的活動(dòng)的合憲性實(shí)施監(jiān)督，還制定了專(zhuān)門(mén)的蘇聯(lián)憲法監(jiān)督法來(lái)規(guī)范憲法監(jiān)督委員會(huì)的組織與程序。這些曾經(jīng)的社會(huì)主義國(guó)家在建立專(zhuān)門(mén)的憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)方面所做的探索、所積累的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)是有一定的借鑒意義的，如果因?yàn)樘K東劇變事件就全盤(pán)否定這些探索和經(jīng)驗(yàn)，那不是對(duì)待歷史的科學(xué)態(tài)度，因?yàn)樘K東劇變與這些探索之間并不存在直接的因果關(guān)系。確立良好的憲法監(jiān)督制度，是落實(shí)憲法監(jiān)督權(quán)的關(guān)鍵，是依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政的關(guān)鍵，是運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革的關(guān)鍵，也是解決憲法與社會(huì)矛盾沖突、實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)范功能的關(guān)鍵。社會(huì)主義國(guó)家的政權(quán)組織形式都是從世界上第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)——巴黎公社的政權(quán)組織形式發(fā)展演變而來(lái)的，具有大同小異的特點(diǎn)。因此，我國(guó)不妨借鑒一些社會(huì)主義國(guó)家的做法，在全國(guó)人民代表大會(huì)之外、之下，設(shè)立一個(gè)由全國(guó)人大產(chǎn)生、對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)的、法律地位與全國(guó)人大常委會(huì)平行的、能獨(dú)立行使一定憲法監(jiān)督權(quán)的國(guó)家憲法法院，專(zhuān)司憲法監(jiān)督之職。憲法法院的職權(quán)大體是：對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、變通規(guī)定、補(bǔ)充規(guī)定，甚至政黨、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位等制定實(shí)施的所有規(guī)范性文件是否違憲做出判斷、裁定。建議制定機(jī)關(guān)自行撤銷(xiāo)或修改違憲的法律，否則提交全國(guó)人大，由三分之二以上多數(shù)決定是否撤銷(xiāo)；如果法律以下的所有一切規(guī)范性文件違憲，則憲法法院有權(quán)要求其制定機(jī)關(guān)自行修改或宣布無(wú)效，否則予以撤銷(xiāo)；對(duì)行政、司法機(jī)關(guān)的行政、司法行為，以及法律、司法、行政解釋是否違憲做出裁決，并有權(quán)予以撤銷(xiāo)；裁決國(guó)家機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議；審查國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人行為的合憲性；受理、裁決公民提出的侵犯公民憲法基本權(quán)利的控告。當(dāng)然，這樣的制度設(shè)計(jì)也是存在一定的缺陷的，不是最理想的。但是，這樣的制度設(shè)計(jì)至少有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)：

首先，在全國(guó)人大之下、之外而不是之上、之內(nèi)設(shè)立平行于全國(guó)人大常委會(huì)的憲法法院，既保留了全國(guó)人大國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)威地位，又在不觸及現(xiàn)行政治體制的前提下對(duì)國(guó)家權(quán)力做了最大限度的合理分工，使國(guó)家權(quán)力的配置獲得了最大限度的形式合理性，有可能在有限程度上實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)人大特別是全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督。

其次，由專(zhuān)門(mén)的憲法法院負(fù)責(zé)監(jiān)督憲法的實(shí)施，可以大大緩解全國(guó)人大常委會(huì)備案審查工作的壓力，解決全國(guó)人大常委會(huì)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)備案審查工作費(fèi)力大收效小、事倍功半的問(wèn)題①。

再次，司法是法院的專(zhuān)屬權(quán)力，裁決糾紛、解決爭(zhēng)議是法院的固有職責(zé)，由憲法法院來(lái)“司憲”，更能彰顯憲法“法”的屬性和國(guó)家根本大法的權(quán)威，更能增強(qiáng)憲法的規(guī)范性和可操作性，更能發(fā)揮憲法規(guī)范控制公共權(quán)力、保護(hù)公民基本權(quán)利的作用，更能使憲法貼近人們的日常生活，更能使人們時(shí)時(shí)處處感受到憲法的存在，從而在全社會(huì)營(yíng)造出一種親近憲法、敬畏憲法、信仰憲法、自覺(jué)守憲護(hù)憲的氛圍。

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作者:劉建輝 周世中 單位:云南民族大學(xué)法學(xué)院 廣西師范大學(xué)法學(xué)院