水利工程預(yù)算超概算原因初探
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摘要：以水利工程概算編制環(huán)節(jié)為研究對象，從控制預(yù)算超概算的重要性出發(fā)，探討分析了水利工程普遍的預(yù)算超概算成因，在歸納業(yè)內(nèi)人員研究的基礎(chǔ)上，提出了掌握編規(guī)、控制質(zhì)量、協(xié)同工作及改善程序等方面控制預(yù)算超概算的具體對策。
關(guān)鍵詞：水利工程；概算；預(yù)算；對策
0引言
隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代，政府民生工程投入不斷增加，水利工程建設(shè)迎來了蓬勃發(fā)展期，在加速建設(shè)的同時，水利項(xiàng)目超概算問題不斷凸顯，成為了政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資管控難點(diǎn)。本文著重從水利工程概算編制環(huán)節(jié)出發(fā)，結(jié)合筆者長期從事水利工程概預(yù)算審核實(shí)踐，初步探討了水利工程預(yù)算超概算的原因，并以問題為導(dǎo)向，分析提出了控制預(yù)算超概算的對策，以期提升水利工程概算編制階段管控水平，從而達(dá)到減少直至消除“超概算”水利工程，提高投資績效。
1水利工程控制預(yù)算超概算的重要性
1.1提高政府投資項(xiàng)目資金績效的必然要求
目前，我國絕大多數(shù)水利工程均為政府投資建設(shè)項(xiàng)目，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時代，高質(zhì)量、高效率的發(fā)展成為時代的主題，提高政府投資項(xiàng)目包括水利工程的投資效益，杜絕“三超”工程，概算控預(yù)算成為概算控決算，從而保障水利工程投資效益的必然前置條件。
1.2概算控預(yù)算是建設(shè)單位加強(qiáng)基建合規(guī)性管理的基本要求
《江蘇省水利建設(shè)工程造價管理辦法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)水利工程概算是項(xiàng)目總投資控制的最高限額，同時辦法還規(guī)定標(biāo)底和最高投標(biāo)限價（均為工程預(yù)算的不同形式）應(yīng)當(dāng)控制在批準(zhǔn)的初步設(shè)計(jì)概算相應(yīng)范圍內(nèi)。概算控預(yù)算成為建設(shè)單位防范廉政風(fēng)險，加強(qiáng)基建合規(guī)性管理的基本要求。
2水利工程預(yù)算超概算原因探析
2.1初步設(shè)計(jì)階段跨專業(yè)工程設(shè)計(jì)及概算編制深度不到位
大中型水利項(xiàng)目一般均是以水利工程為主，集建筑裝飾、路橋、輸配電等多專業(yè)的復(fù)合工程。在初步設(shè)計(jì)階段，水利本專業(yè)工程設(shè)計(jì)及概算編制相對較全面，而涉及的其他跨專業(yè)項(xiàng)目要么設(shè)計(jì)深度停留在方案階段，要么作為預(yù)留項(xiàng)目擬到施工階段明確，再加上概算編制組人員結(jié)構(gòu)不合理，大部分編制人員對水工專業(yè)非常擅長，其他專業(yè)力不從心，故實(shí)際工作中大部分跨專業(yè)工程僅以一項(xiàng)總金額編入概算，成為下階段專業(yè)圖紙細(xì)化后預(yù)算超概算的重要因素。
2.2未深入理解掌握計(jì)價依據(jù)，并有效合理運(yùn)用
計(jì)價依據(jù)中未明列項(xiàng)目成為漏項(xiàng)因素?！督K省水利工程設(shè)計(jì)概（估）算編制規(guī)定（2017年修訂版）》臨時工程包含其他臨時工程，獨(dú)立費(fèi)用中包含其他費(fèi)稅。許多項(xiàng)目概算臨時工程和獨(dú)立費(fèi)用僅按照《概（估）算編制規(guī)定》編列施工導(dǎo)流、截流、監(jiān)理、勘察設(shè)計(jì)等明列項(xiàng)目，而預(yù)估項(xiàng)目將來客觀肯定要發(fā)生的一部分費(fèi)用，如建設(shè)期防汛費(fèi)、項(xiàng)目建議書編制費(fèi)、招標(biāo)等費(fèi)用則容易漏項(xiàng)。未正確處理好概算定額與預(yù)算定額的關(guān)系，概預(yù)算編制脫節(jié)。大部分水利工程概算均運(yùn)用水利概算定額編制，而招投標(biāo)主要是在使用水利預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，部分專業(yè)工程套用建筑安裝、市政、綠化等預(yù)算定額，如果項(xiàng)目概預(yù)算編制脫節(jié)，概算編制階段未兼顧預(yù)算編制階段可能運(yùn)用的其他專業(yè)定額，則將導(dǎo)致預(yù)算編制大幅度偏離概算指標(biāo)，造成概算客觀上失控。
2.3部分概算子項(xiàng)編制條件不成熟，無法預(yù)估或預(yù)估不足
水利工程由于工期節(jié)點(diǎn)剛性（必須在年度汛期前發(fā)揮作用），大部分項(xiàng)目前期可研、設(shè)計(jì)及招投標(biāo)階段時間相當(dāng)緊張，設(shè)計(jì)、概算編制單位人員對項(xiàng)目周邊環(huán)境調(diào)查研究不充分、不全面，導(dǎo)致很多水利項(xiàng)目部分概算子項(xiàng)漏項(xiàng)、無法預(yù)估或預(yù)估嚴(yán)重不足。如供電外線接入費(fèi)用沒有當(dāng)?shù)毓╇娋殖鼍叩妮斉潆姺桨福瑹o法預(yù)估費(fèi)用；如工程涉及通訊、光纜、供排水管線等實(shí)際需要遷移，但由于對工程具體環(huán)境調(diào)研不深入導(dǎo)致漏項(xiàng)；再如工程實(shí)施過程中涉及到的綠化用地占用、賠償費(fèi)用，以及給排水、污水管線的接入費(fèi)用未按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)足額準(zhǔn)確計(jì)取，均將導(dǎo)致后期預(yù)算超概算。
2.4現(xiàn)行水利工程基建程序?qū)е骂A(yù)算超概算
《概（估）算編制規(guī)定》中設(shè)計(jì)階段描述為4個階段，分別是可行性研究、初步設(shè)計(jì)、招標(biāo)設(shè)計(jì)及施工圖設(shè)計(jì)，現(xiàn)行《江蘇省水利建設(shè)工程造價管理辦法》也規(guī)定工程預(yù)算可采用施工圖或者招標(biāo)設(shè)計(jì)圖編制。實(shí)際中工程預(yù)算如采用招標(biāo)設(shè)計(jì)圖編制，后期將成為施工圖預(yù)算超概算的重要因素。由于存在“兩版設(shè)計(jì)”就會對應(yīng)有“兩版預(yù)算”（招標(biāo)設(shè)計(jì)圖預(yù)算和施工圖預(yù)算），一旦施工圖較之招標(biāo)設(shè)計(jì)圖設(shè)計(jì)量有較大增加或變更，則必然導(dǎo)致施工圖預(yù)算嚴(yán)重超概算。
3水利工程控制預(yù)算超概算的對策
查閱文獻(xiàn)并初步歸納，對控制水利工程超概算的方法和措施進(jìn)行了深入的討論和剖析，但絕大部分都是從項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行分析提出控制項(xiàng)目超概算的對策。袁艷霞[1]認(rèn)為導(dǎo)致水利工程建設(shè)項(xiàng)目超概算的主要原因是施工期設(shè)計(jì)變更、價格波動、融資方案調(diào)整、工期延長、專項(xiàng)指標(biāo)變化等，并提出加強(qiáng)設(shè)計(jì)變更和設(shè)計(jì)變更管理、加強(qiáng)投資動態(tài)管理、加強(qiáng)施工工期控制3項(xiàng)對策；王建葉[2]認(rèn)為應(yīng)從加強(qiáng)對設(shè)計(jì)階段的造價管理、加強(qiáng)對施工單位的監(jiān)督管理和建立健全建設(shè)單位激勵約束機(jī)制3個方面實(shí)現(xiàn)控制項(xiàng)目超概算的目的；吳湘利[3]認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)構(gòu)建完善的管理制度、加強(qiáng)對建筑材料的把控及加大造價的審核力度等方面加以控制項(xiàng)目超概算。本文主要從水利工程前期概預(yù)算環(huán)節(jié)深入分析并闡述控制預(yù)算超概算的對策，只有做到概算控預(yù)算，才能為整個項(xiàng)目概算控決算做好充分的準(zhǔn)備。
3.1深入學(xué)習(xí)《概（估）算編制規(guī)定》及其配套定額，準(zhǔn)確理解掌握水利工程概算編制方法
概算編制人員應(yīng)全面學(xué)習(xí)掌握《概（估）算編制規(guī)定》及其配套定額，深入理解各類費(fèi)用項(xiàng)目的涵義，要對概算定額的各項(xiàng)說明及附錄內(nèi)容認(rèn)真研讀掌握，熟悉其適用范圍、對應(yīng)工作內(nèi)容及定額系數(shù)的使用方法，確保定額套用準(zhǔn)確，各類費(fèi)用計(jì)取規(guī)范、完整。概算編制中尤其要注意臨時工程項(xiàng)目如大型機(jī)械安裝拆除、建設(shè)期防汛等費(fèi)用，獨(dú)立費(fèi)用中未明列的其他費(fèi)稅項(xiàng)目，如預(yù)估項(xiàng)目建設(shè)期必然會發(fā)生，則均應(yīng)客觀全面地計(jì)入概算，避免漏項(xiàng)。概預(yù)算編制人員應(yīng)增強(qiáng)項(xiàng)目全過程造價控制意識，強(qiáng)化概算與預(yù)算編制階段的統(tǒng)籌，避免脫節(jié)。如加強(qiáng)概算定額中以指標(biāo)形式（如房屋工程、配套設(shè)施）編制與預(yù)算定額中以相應(yīng)定額編制的統(tǒng)籌，加強(qiáng)概算定額整體水平與不同預(yù)算定額水平的統(tǒng)籌，加強(qiáng)概算子目全費(fèi)用綜合單價與預(yù)算子目綜合單價包含要素不同的統(tǒng)籌，通過以上統(tǒng)籌考慮，既要保證概預(yù)算編制準(zhǔn)確全面，又要確保每個單位工程概算控制得住對應(yīng)工程預(yù)算。
3.2加強(qiáng)設(shè)計(jì)和概算編制單位管理，提升設(shè)計(jì)圖紙及概算文件編制質(zhì)量
大中型水利工程中涉及的跨水利專業(yè)的其他工程，如永久性輸變電、路橋、通訊等相關(guān)專業(yè)項(xiàng)目，均應(yīng)根據(jù)《概（估）算編制規(guī)定》按相應(yīng)行業(yè)（專業(yè)）的編制規(guī)定、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、定額等編制各項(xiàng)概算進(jìn)入項(xiàng)目總概算中。這就要求一方面建設(shè)單位應(yīng)注意對設(shè)計(jì)單位的資質(zhì)、設(shè)計(jì)能力的審核，在初步設(shè)計(jì)階段，除水利主體工程出具符合深度的初設(shè)圖紙外，其他專業(yè)工程均應(yīng)確保有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計(jì)單位出具了初設(shè)圖紙，保證專項(xiàng)工程設(shè)計(jì)質(zhì)量；另一方面需要加強(qiáng)概算編制質(zhì)量管理，審核編制單位是否成立了以水工人員為主，其他專業(yè)概算編制人員為輔的概算編制小組，審核概算文件是否除水利專業(yè)外，其他各專業(yè)概算是否均已達(dá)到了各專業(yè)初步設(shè)計(jì)的編制深度。對于小型水利工程，一般均由水利設(shè)計(jì)院牽頭完成整個工程概算的編制工作，設(shè)計(jì)院應(yīng)要求專業(yè)人員在夯實(shí)水工領(lǐng)域?qū)I(yè)技能的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對建筑裝飾、市政、路橋等專業(yè)造價知識的學(xué)習(xí)和運(yùn)用，充分彌補(bǔ)專業(yè)缺陷，滿足建設(shè)單位越來越高的概預(yù)算管理要求。
3.3初步設(shè)計(jì)階段應(yīng)加強(qiáng)各單位協(xié)作，共同做好項(xiàng)目概算工作
項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)概算初稿完成后，建設(shè)單位應(yīng)充分利用好各方審查力量。主動對接政府財政評審或者委托社會第三方造價咨詢機(jī)構(gòu)審查，組織好項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)專家審查會，對各類審查意見應(yīng)充分重視，積極督促概算編制單位全面整理吸納意見，經(jīng)設(shè)計(jì)確認(rèn)后對概算進(jìn)行修正完善。對于應(yīng)納入概算的規(guī)費(fèi)及專項(xiàng)部分費(fèi)用，建設(shè)單位應(yīng)在前期加強(qiáng)與項(xiàng)目國土、綠化、建設(shè)等主管部門溝通，明確各類規(guī)費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和大致估算額。對于應(yīng)納入總概算專項(xiàng)部分費(fèi)用中，但又無法由概算編制單位編制確定的費(fèi)用（如輸變電外線費(fèi)用、電信、燃?xì)獾裙芫€遷移費(fèi)用），建設(shè)單位也應(yīng)預(yù)先與當(dāng)?shù)毓╇姟㈦娦?、燃?xì)獾炔块T取得聯(lián)系，讓其在充分了解需求并踏勘現(xiàn)場的基礎(chǔ)上及時給出費(fèi)用預(yù)算書，提交給概算編制單位納入項(xiàng)目整體概算中。
3.4合理規(guī)劃前期設(shè)計(jì)階段工作，避免造成預(yù)算超概算
由于水利工程特有的“兩版預(yù)算”偏差較大，這也是導(dǎo)致預(yù)算超概算的重要因素，故為避免招標(biāo)設(shè)計(jì)圖和施工圖產(chǎn)生較大出入，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目總體進(jìn)度安排，合理規(guī)劃設(shè)計(jì)階段工作，時間段劃分上要適當(dāng)增加項(xiàng)目勘察及初步設(shè)計(jì)的時間，督促設(shè)計(jì)院仔細(xì)踏勘現(xiàn)場，掌握周邊環(huán)境，編制完善可行的施工組織設(shè)計(jì)，增加招標(biāo)設(shè)計(jì)圖的設(shè)計(jì)時間，甚至為直接出具施工設(shè)計(jì)圖創(chuàng)造必要條件，做到“兩版預(yù)算”合一[4]；另外，建設(shè)單位也可加強(qiáng)對勘探設(shè)計(jì)工作質(zhì)量的考核，在勘探設(shè)計(jì)合同中約定招標(biāo)設(shè)計(jì)圖與施工圖如產(chǎn)生重大變更的處罰措施，最大限度降低“兩版預(yù)算”的偏差度，從而避免預(yù)算超概算。
4結(jié)語
水利工程總概算包含多個單位工程概算，只有各個單位工程概算能夠控制住對應(yīng)的工程預(yù)算，才能為最終“概算控決算”，為杜絕水利工程超概算現(xiàn)象做好充分的準(zhǔn)備。準(zhǔn)確了解預(yù)算超概算原因，并針對原因全面分析防止超概算的對策，編制概算做到量足、價適、計(jì)費(fèi)準(zhǔn)確，既要堅(jiān)決制止高估冒算，又要杜絕少算漏算，從而達(dá)到合理確定項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)階段造價，防止預(yù)算超概算，提高水利工程資金投資績效的目的。
參考文獻(xiàn)：
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作者：莊文堅(jiān) 單位：常州市投資評審中心
