服務(wù)型消防行政管理構(gòu)造

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1傳統(tǒng)消防行政管理模式在運(yùn)作過(guò)程中存在的問(wèn)題

當(dāng)前我國(guó)已基本形成了一套加強(qiáng)消防工作的政策體系、法律體系、制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，基本建立起有效的消防監(jiān)督管理體制，全社會(huì)重視、關(guān)心、參與、支持消防工作的氛圍已基本形成，但同時(shí)我們也要清醒地看到，由于種種原因，消防工作仍然滯后于社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，一些困擾消防發(fā)展的深層次問(wèn)題并沒(méi)有從根本上得到解決。近年來(lái)頻繁發(fā)生的火災(zāi)事故，盡管涉及的領(lǐng)域不同，形式不同，但損傷的都是人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，缺位的都是相關(guān)職能部門(mén)的管理，只追求利潤(rùn)而置安全生產(chǎn)于不顧的企業(yè)應(yīng)受到嚴(yán)厲的處罰，但最根本的還是要從消防行政管理層面上尋找原因¨。

1．1政府部門(mén)職能交叉，缺乏配合。法定消防職責(zé)未能得到有效發(fā)揮消防安全管理是社會(huì)管理的一方面，政府經(jīng)常組織一些聯(lián)合檢查、綜合治理，其中需要消防、治安、安監(jiān)等部門(mén)參加。然而，在檢查的時(shí)候各部門(mén)都會(huì)考慮自己的利益，相互缺少配合，對(duì)責(zé)任互相推諉。例如，在對(duì)企業(yè)的綜合檢查中發(fā)現(xiàn)一些隱患，安監(jiān)部門(mén)和消防部門(mén)都可以下發(fā)“限期整改”，但到底由誰(shuí)來(lái)下發(fā)就存在問(wèn)題，因?yàn)橐坏┫掳l(fā)了“整改通知”就得進(jìn)行復(fù)查，而復(fù)查時(shí)綜合檢查早就結(jié)束，只能由下發(fā)通知的部門(mén)單獨(dú)去復(fù)查，這就有可能造成分歧。對(duì)公共娛樂(lè)場(chǎng)所的開(kāi)業(yè)審批，如果工商部門(mén)和消防部門(mén)協(xié)調(diào)配合不好就容易出現(xiàn)漏洞，一些地方?jīng)]有公安消防機(jī)構(gòu)的安全檢查手續(xù)也照樣發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照；文化部門(mén)對(duì)網(wǎng)吧的批準(zhǔn)開(kāi)業(yè)也存在著與消防部門(mén)溝通的問(wèn)題；建設(shè)主管部門(mén)沒(méi)有公安消防部門(mén)的建筑消防審核手續(xù)，發(fā)給施工許可證的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮；修路、停水、停電一般沒(méi)人事先通知消防機(jī)構(gòu)；教育、勞動(dòng)部門(mén)對(duì)消防培訓(xùn)沒(méi)有作為；新聞、出版、廣播、電影、電視等部門(mén)未能很好的履行消防安全宣傳的義務(wù)；還有規(guī)劃與消防，建委與消防，建筑設(shè)計(jì)院與消防，保險(xiǎn)與消防，市政與消防，物業(yè)與消防之間，都存在著履行職責(zé)和協(xié)調(diào)配合不到位的問(wèn)題。

1．2社會(huì)單位被動(dòng)防范，應(yīng)付監(jiān)管。消防安全責(zé)任制難以落到實(shí)處社會(huì)單位作為消防安全管理的對(duì)象處于被動(dòng)狀態(tài)，缺乏主動(dòng)意識(shí)，消防行政管理主體是主動(dòng)的監(jiān)管，而社會(huì)單位是被動(dòng)防范，雙方已經(jīng)形成了一種對(duì)立甚至是敵對(duì)的局面，這種局面就是由傳統(tǒng)的管理理念造成的，管理手段和方式的不得當(dāng)也促使了這種情況的發(fā)生。發(fā)生火災(zāi)的多為不具備安全生產(chǎn)條件、違規(guī)建設(shè)、違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)，效益與安全脫節(jié)，權(quán)力與責(zé)任脫鉤是造成這種狀況的根本原因。一些單位法定代表人把消防工作當(dāng)成了額外負(fù)擔(dān)而不予落實(shí)，一些領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和部門(mén)看一個(gè)企業(yè)的好與壞，負(fù)責(zé)人的好與壞，更多的是注重企業(yè)的利潤(rùn)，而忽視企業(yè)的安全條件。行政處分或警告，是對(duì)單位不履行消防安全職責(zé)的法律責(zé)任，如此輕微的處理，只能起到提醒的作用，不可能保證防火安全責(zé)任制的落實(shí)。其中管理者一方認(rèn)為：我的責(zé)任就是管你。而被管理者認(rèn)為：管我就是給我找麻煩，想壓制我，想得到好處。由于服務(wù)意識(shí)淡薄，在監(jiān)督管理過(guò)程中，監(jiān)督主體只是簡(jiǎn)單的發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并責(zé)令改正，沒(méi)有指導(dǎo)意識(shí)，監(jiān)督對(duì)象只是被牽著鼻子改來(lái)改去，不明白為什么要這樣改，改了對(duì)我有什么好處，只知道不改就會(huì)被罰，逐漸地就害怕執(zhí)法人員來(lái)指導(dǎo)，這樣就削弱了消防行政管理的職能。

1．3消防監(jiān)督方法簡(jiǎn)單．大包大攬。執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法行政的意識(shí)欠缺政府依靠法律實(shí)行強(qiáng)制手段以達(dá)到管理目的，體現(xiàn)在消防行政管理上，就是行政審批、行政命令和行政處罰為主要管理方式。比如對(duì)單位可實(shí)行“三?！保梢蕴幜P款，可以申請(qǐng)法院實(shí)行強(qiáng)制執(zhí)行等，而其他管理方式很少運(yùn)用。消防執(zhí)法中存在執(zhí)法程序不嚴(yán)，方法簡(jiǎn)單，消防法規(guī)自由裁量權(quán)過(guò)大，執(zhí)法環(huán)境和基礎(chǔ)性工作嚴(yán)重欠缺等問(wèn)題。重視事前審批而忽視事后監(jiān)督，有的建設(shè)單位甚至公開(kāi)向施工單位表明，消防工程花錢(qián)越少越好，這使得許多建筑工程的自動(dòng)消防設(shè)施在通過(guò)消防驗(yàn)收后不久就陷入癱瘓。單位隱患普遍存在，有的還是重大火災(zāi)隱患，沒(méi)錢(qián)整改，有錢(qián)也不改，罰款不交，久拖不決，這不但增加了發(fā)生火災(zāi)的危險(xiǎn)性，也易發(fā)生執(zhí)法均衡的糾紛，更重要的是影響消防執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。消防監(jiān)督機(jī)構(gòu)進(jìn)行的檢查、審核、驗(yàn)收、復(fù)查、發(fā)證、檢測(cè)、備案等業(yè)務(wù)，對(duì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織的消防工作提供保姆式的微觀服務(wù)。大包大攬是消防監(jiān)督的致命弱點(diǎn)，如建筑工程監(jiān)督審核方面，發(fā)達(dá)國(guó)家是審核與驗(yàn)收都是服務(wù)企業(yè)的責(zé)任，而我國(guó)法律規(guī)定只有公安消防機(jī)構(gòu)才能行使這些職權(quán)，這種集管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體的執(zhí)法手段，責(zé)權(quán)不一，辦事困難，也更容易滋生瀆職行為。

2構(gòu)建服務(wù)型消防行政管理模式的對(duì)策思考

面對(duì)當(dāng)前消防行政的困境，各級(jí)政府及消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)社會(huì)實(shí)際，建立“科學(xué)、公正、廉潔、高效”的消防監(jiān)督機(jī)制，改變過(guò)去以管理者自居，靠行政命令，靠文件，靠組織一些檢查、專項(xiàng)治理來(lái)實(shí)現(xiàn)消防安全管理的工作思路。改革依靠行政審批、處罰的工作機(jī)制，借鑒國(guó)外消防管理依法辦事，強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)快節(jié)奏和高質(zhì)量服務(wù)的工作方法。把那些不該我們行政審批的事項(xiàng)取消，應(yīng)該由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，對(duì)于依法應(yīng)該由消防機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施監(jiān)督管理的工作，依法把它管好、辦好。

2．1轉(zhuǎn)變消防行政管理理念，廣泛實(shí)施消防公共服務(wù)

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，所有制形式已由原來(lái)單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有、集體、個(gè)體、私營(yíng)、外資、合資、股份合作等多種所有制形式，經(jīng)濟(jì)主體的多元化，導(dǎo)致消防保衛(wèi)對(duì)象的多樣化，消防工作這種社會(huì)化的行為，只有在政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，才能適應(yīng)消防保衛(wèi)對(duì)象多樣化的需要。消防工作是一項(xiàng)社會(huì)系統(tǒng)工程，政府在部署消防工作時(shí)必須統(tǒng)籌各方面力量，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要靠政府統(tǒng)一規(guī)劃才能考慮到消防的要求，社區(qū)消防供水設(shè)施建設(shè)，要靠政府統(tǒng)一組織才能實(shí)施，企事業(yè)單位的消防工作，要靠政府的統(tǒng)一部署才能落到實(shí)處，社會(huì)的消防安全教育，要靠政府的統(tǒng)一組織才能增強(qiáng)，消防事業(yè)的投入，要靠政府的統(tǒng)一計(jì)劃才能合理預(yù)算。只有實(shí)施政府行為，把消防硬件建設(shè)納入到國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，才能保障消防工作與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)。積極主動(dòng)地向社會(huì)提供公共服務(wù)的方式，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)的良性互動(dòng)管理。公安消防機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)應(yīng)為：消防產(chǎn)品的市場(chǎng)監(jiān)管、全社會(huì)消防安全事務(wù)的管理和涉及公共消防安全的服務(wù)。放寬是服務(wù)，嚴(yán)管也是服務(wù)，樹(shù)立服務(wù)理念，對(duì)消防部門(mén)的要求一是要樹(shù)立正確的權(quán)力觀，落實(shí)“執(zhí)法為民”的要求，把消防監(jiān)督管理的模式由傳統(tǒng)權(quán)力治理型轉(zhuǎn)為法律法規(guī)治理型，淡化強(qiáng)制性色彩，提倡溫和型服務(wù)，真正做到嚴(yán)格執(zhí)法，熱情服務(wù)；二是按照“合法、合理、效能、責(zé)任”的原則，進(jìn)一步規(guī)范審批權(quán)限，嚴(yán)密審批程序，規(guī)范執(zhí)法行為，簡(jiǎn)化辦事程序，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提高工作效率；三是要積極主動(dòng)地為社會(huì)搭建公共消防服務(wù)平臺(tái)和信息平臺(tái)，提供消防技術(shù)指導(dǎo)及消防知識(shí)和信息咨詢，利用自身的技術(shù)優(yōu)勢(shì)、信息優(yōu)勢(shì)和裝備優(yōu)勢(shì)，更好地為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2．2推進(jìn)消防行政模式改革。創(chuàng)建消防服務(wù)監(jiān)督機(jī)制

一是設(shè)立消防咨詢機(jī)構(gòu)，健全消防中介組織。實(shí)行消防咨詢制度是消防部門(mén)在消防行政管理工作中轉(zhuǎn)變職能的必由之路。發(fā)展消防中介組織，有利于公安消防機(jī)構(gòu)從繁重的專業(yè)性、技術(shù)性事務(wù)中解脫出來(lái)，有利于實(shí)現(xiàn)消防技術(shù)工作專業(yè)化，提高相關(guān)技術(shù)工作的服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法，鼓勵(lì)和扶持消防中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮中介組織在建筑工程消防設(shè)計(jì)審查、消防技術(shù)鑒定、消防安全評(píng)估、消防設(shè)施維護(hù)保養(yǎng)、消防產(chǎn)品檢測(cè)、消防培訓(xùn)和消防咨詢等領(lǐng)域的作用。通過(guò)中介機(jī)構(gòu)的參與，消防機(jī)構(gòu)找準(zhǔn)自己的工作重點(diǎn)和目標(biāo)，通過(guò)中介機(jī)構(gòu)的宏觀監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)提高消防行政管理水平的微觀效果。二是實(shí)行資質(zhì)管理制度，建立消防誠(chéng)信機(jī)制。消防機(jī)構(gòu)應(yīng)從部門(mén)管理向行業(yè)自主管理轉(zhuǎn)變，對(duì)單位和人員實(shí)行資質(zhì)證書(shū)的發(fā)放和管理制度，大膽放權(quán)，讓行政主管部門(mén)進(jìn)行歸口管理，根據(jù)《消防法》加強(qiáng)對(duì)各類自動(dòng)消防設(shè)施設(shè)計(jì)、施工單位的監(jiān)督，對(duì)單位和人員資質(zhì)的審查，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的自動(dòng)調(diào)節(jié)功能，將單位的消防行為與市場(chǎng)誠(chéng)信有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)企業(yè)消防自律。單位的消防安全要由單位自己來(lái)管理，消防部門(mén)只對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)和督促，對(duì)于一些安全意識(shí)淡薄的單位要進(jìn)行多方位的督促，必要時(shí)要進(jìn)行曝光，讓社會(huì)來(lái)實(shí)施懲罰。三是推行信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)全民參與消防。建設(shè)服務(wù)型消防還要求行政體制從封閉型向公開(kāi)透明型轉(zhuǎn)變。政府的服務(wù)對(duì)象是社會(huì)和百姓，只有建立公開(kāi)透明的信息制度，政府的服務(wù)才能受到社會(huì)和百姓的監(jiān)督。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)行電子政務(wù)，建立完善火災(zāi)隱患舉報(bào)投訴機(jī)制，將地區(qū)或單位的安全狀況和消防機(jī)構(gòu)的政務(wù)公開(kāi)，使社會(huì)監(jiān)督消防機(jī)構(gòu)，督促單位對(duì)自身消防工作的加強(qiáng)，老百姓也可以通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)消防違法行為進(jìn)行舉報(bào)，可以向公安消防機(jī)構(gòu)提出意見(jiàn)，使全民都能參與消防。

2．3完善消防安全評(píng)價(jià)方法，規(guī)范火災(zāi)統(tǒng)計(jì)工作模式

對(duì)社會(huì)消防工作的正確評(píng)價(jià)方法應(yīng)該是針對(duì)消防諸多要素進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，消防安全形勢(shì)好不好，一個(gè)重要的標(biāo)志是看能否預(yù)防和遏制重特大火災(zāi)。應(yīng)當(dāng)在下達(dá)火災(zāi)控制目標(biāo)的考評(píng)方法上進(jìn)行改革，不下指標(biāo)，不搞層層分解，火災(zāi)發(fā)生后，查清原因，在追究直接責(zé)任人的同時(shí)，看有沒(méi)有監(jiān)督不到位的情況，有沒(méi)有其它職能部門(mén)失職、瀆職的情況，有沒(méi)有人為故意等違法、違規(guī)的情況，如有應(yīng)依法予以追究，用法律的手段進(jìn)行有效的制約。火災(zāi)統(tǒng)計(jì)結(jié)果是對(duì)消防管理及相關(guān)原因的量化解釋，可以幫助各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)掌握火災(zāi)規(guī)律，檢查決策的執(zhí)行情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題，促進(jìn)消防管理工作制度化、規(guī)范化和科學(xué)化。應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)叵拦ぷ鲗?shí)際，研究和建立一套火災(zāi)統(tǒng)計(jì)的科學(xué)方法和制度，使統(tǒng)計(jì)制式、分類標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)體系、計(jì)算方法等規(guī)范化，使統(tǒng)計(jì)計(jì)算、數(shù)據(jù)處理，信息貯存，檢索傳輸?shù)燃夹g(shù)手段朝著現(xiàn)代信息化的方向發(fā)展，切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)計(jì)效能，提高服務(wù)質(zhì)量。

2．4改革保險(xiǎn)管理與服務(wù)體系。構(gòu)建安全與效益互動(dòng)機(jī)制

引入保險(xiǎn)行業(yè)對(duì)消防安全的本能關(guān)注這一積極因素，建立安全與效益互動(dòng)機(jī)制。保險(xiǎn)業(yè)的強(qiáng)力介入，將有利于推動(dòng)企事業(yè)單位盡快樹(shù)立自主安全意識(shí)，促進(jìn)消防工作社會(huì)化。應(yīng)建立保險(xiǎn)與消防聯(lián)動(dòng)機(jī)制：在火災(zāi)責(zé)任保險(xiǎn)前，由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托的中介機(jī)構(gòu)對(duì)投保單位進(jìn)行火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，不同的風(fēng)險(xiǎn)程度對(duì)應(yīng)不同的賠付率；在保險(xiǎn)有效期限內(nèi)，保險(xiǎn)公司對(duì)保險(xiǎn)客戶進(jìn)行必要的火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)防范技術(shù)服務(wù)，監(jiān)督其整改火災(zāi)隱患；對(duì)投保火災(zāi)責(zé)任保險(xiǎn)的單位，公安消防機(jī)構(gòu)根據(jù)其火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，采取不同的監(jiān)督方式，對(duì)評(píng)估合格的，保險(xiǎn)期限內(nèi)可不進(jìn)行抽查；評(píng)估基本合格的，只對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行定期抽查；評(píng)估不合格的，加大查處力度和查處頻率，把對(duì)保險(xiǎn)客戶管理的動(dòng)態(tài)監(jiān)督和技術(shù)保障，交由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)及其(委托的)消防技術(shù)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)完成。由此，既強(qiáng)化了保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)充功能，把社會(huì)的部分火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，又可以通過(guò)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的技術(shù)服務(wù)有效彌補(bǔ)消防行政審批制度留下的空檔。

3結(jié)語(yǔ)

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，火災(zāi)防控任務(wù)將更加艱巨，我們必須認(rèn)識(shí)到當(dāng)前消防工作面臨的嚴(yán)峻形勢(shì)和問(wèn)題，在國(guó)家行政改革的大背景下深人探索消防服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新機(jī)制，構(gòu)建服務(wù)型消防行政管理模式，才能適應(yīng)時(shí)展和社會(huì)進(jìn)步對(duì)消防安全的需求。