服務(wù)型消防行政管理構(gòu)造

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1傳統(tǒng)消防行政管理模式在運作過程中存在的問題

當前我國已基本形成了一套加強消防工作的政策體系、法律體系、制度體系和標準體系，基本建立起有效的消防監(jiān)督管理體制，全社會重視、關(guān)心、參與、支持消防工作的氛圍已基本形成，但同時我們也要清醒地看到，由于種種原因，消防工作仍然滯后于社會的發(fā)展和進步，一些困擾消防發(fā)展的深層次問題并沒有從根本上得到解決。近年來頻繁發(fā)生的火災(zāi)事故，盡管涉及的領(lǐng)域不同，形式不同，但損傷的都是人民群眾的生命財產(chǎn)安全，缺位的都是相關(guān)職能部門的管理，只追求利潤而置安全生產(chǎn)于不顧的企業(yè)應(yīng)受到嚴厲的處罰，但最根本的還是要從消防行政管理層面上尋找原因¨。

1．1政府部門職能交叉，缺乏配合。法定消防職責未能得到有效發(fā)揮消防安全管理是社會管理的一方面，政府經(jīng)常組織一些聯(lián)合檢查、綜合治理，其中需要消防、治安、安監(jiān)等部門參加。然而，在檢查的時候各部門都會考慮自己的利益，相互缺少配合，對責任互相推諉。例如，在對企業(yè)的綜合檢查中發(fā)現(xiàn)一些隱患，安監(jiān)部門和消防部門都可以下發(fā)“限期整改”，但到底由誰來下發(fā)就存在問題，因為一旦下發(fā)了“整改通知”就得進行復查，而復查時綜合檢查早就結(jié)束，只能由下發(fā)通知的部門單獨去復查，這就有可能造成分歧。對公共娛樂場所的開業(yè)審批，如果工商部門和消防部門協(xié)調(diào)配合不好就容易出現(xiàn)漏洞，一些地方?jīng)]有公安消防機構(gòu)的安全檢查手續(xù)也照樣發(fā)放營業(yè)執(zhí)照；文化部門對網(wǎng)吧的批準開業(yè)也存在著與消防部門溝通的問題；建設(shè)主管部門沒有公安消防部門的建筑消防審核手續(xù)，發(fā)給施工許可證的現(xiàn)象屢見不鮮；修路、停水、停電一般沒人事先通知消防機構(gòu)；教育、勞動部門對消防培訓沒有作為；新聞、出版、廣播、電影、電視等部門未能很好的履行消防安全宣傳的義務(wù)；還有規(guī)劃與消防，建委與消防，建筑設(shè)計院與消防，保險與消防，市政與消防，物業(yè)與消防之間，都存在著履行職責和協(xié)調(diào)配合不到位的問題。

1．2社會單位被動防范，應(yīng)付監(jiān)管。消防安全責任制難以落到實處社會單位作為消防安全管理的對象處于被動狀態(tài)，缺乏主動意識，消防行政管理主體是主動的監(jiān)管，而社會單位是被動防范，雙方已經(jīng)形成了一種對立甚至是敵對的局面，這種局面就是由傳統(tǒng)的管理理念造成的，管理手段和方式的不得當也促使了這種情況的發(fā)生。發(fā)生火災(zāi)的多為不具備安全生產(chǎn)條件、違規(guī)建設(shè)、違規(guī)生產(chǎn)的企業(yè)，效益與安全脫節(jié)，權(quán)力與責任脫鉤是造成這種狀況的根本原因。一些單位法定代表人把消防工作當成了額外負擔而不予落實，一些領(lǐng)導機關(guān)和部門看一個企業(yè)的好與壞，負責人的好與壞，更多的是注重企業(yè)的利潤，而忽視企業(yè)的安全條件。行政處分或警告，是對單位不履行消防安全職責的法律責任，如此輕微的處理，只能起到提醒的作用，不可能保證防火安全責任制的落實。其中管理者一方認為：我的責任就是管你。而被管理者認為：管我就是給我找麻煩，想壓制我，想得到好處。由于服務(wù)意識淡薄，在監(jiān)督管理過程中，監(jiān)督主體只是簡單的發(fā)現(xiàn)問題并責令改正，沒有指導意識，監(jiān)督對象只是被牽著鼻子改來改去，不明白為什么要這樣改，改了對我有什么好處，只知道不改就會被罰，逐漸地就害怕執(zhí)法人員來指導，這樣就削弱了消防行政管理的職能。

1．3消防監(jiān)督方法簡單．大包大攬。執(zhí)法機構(gòu)依法行政的意識欠缺政府依靠法律實行強制手段以達到管理目的，體現(xiàn)在消防行政管理上，就是行政審批、行政命令和行政處罰為主要管理方式。比如對單位可實行“三?！?，可以處罰款，可以申請法院實行強制執(zhí)行等，而其他管理方式很少運用。消防執(zhí)法中存在執(zhí)法程序不嚴，方法簡單，消防法規(guī)自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法環(huán)境和基礎(chǔ)性工作嚴重欠缺等問題。重視事前審批而忽視事后監(jiān)督，有的建設(shè)單位甚至公開向施工單位表明，消防工程花錢越少越好，這使得許多建筑工程的自動消防設(shè)施在通過消防驗收后不久就陷入癱瘓。單位隱患普遍存在，有的還是重大火災(zāi)隱患，沒錢整改，有錢也不改，罰款不交，久拖不決，這不但增加了發(fā)生火災(zāi)的危險性，也易發(fā)生執(zhí)法均衡的糾紛，更重要的是影響消防執(zhí)法的嚴肅性和權(quán)威性。消防監(jiān)督機構(gòu)進行的檢查、審核、驗收、復查、發(fā)證、檢測、備案等業(yè)務(wù)，對企事業(yè)單位、社會組織的消防工作提供保姆式的微觀服務(wù)。大包大攬是消防監(jiān)督的致命弱點，如建筑工程監(jiān)督審核方面，發(fā)達國家是審核與驗收都是服務(wù)企業(yè)的責任，而我國法律規(guī)定只有公安消防機構(gòu)才能行使這些職權(quán)，這種集管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一體的執(zhí)法手段，責權(quán)不一，辦事困難，也更容易滋生瀆職行為。

2構(gòu)建服務(wù)型消防行政管理模式的對策思考

面對當前消防行政的困境，各級政府及消防機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)社會實際，建立“科學、公正、廉潔、高效”的消防監(jiān)督機制，改變過去以管理者自居，靠行政命令，靠文件，靠組織一些檢查、專項治理來實現(xiàn)消防安全管理的工作思路。改革依靠行政審批、處罰的工作機制，借鑒國外消防管理依法辦事，強調(diào)效率，強調(diào)快節(jié)奏和高質(zhì)量服務(wù)的工作方法。把那些不該我們行政審批的事項取消，應(yīng)該由市場機制調(diào)節(jié)的由市場來調(diào)節(jié)，對于依法應(yīng)該由消防機構(gòu)來實施監(jiān)督管理的工作，依法把它管好、辦好。

2．1轉(zhuǎn)變消防行政管理理念，廣泛實施消防公共服務(wù)

隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，所有制形式已由原來單一的公有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲?、集體、個體、私營、外資、合資、股份合作等多種所有制形式，經(jīng)濟主體的多元化，導致消防保衛(wèi)對象的多樣化，消防工作這種社會化的行為，只有在政府的領(lǐng)導和組織下，才能適應(yīng)消防保衛(wèi)對象多樣化的需要。消防工作是一項社會系統(tǒng)工程，政府在部署消防工作時必須統(tǒng)籌各方面力量，統(tǒng)一組織、統(tǒng)一管理。城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，要靠政府統(tǒng)一規(guī)劃才能考慮到消防的要求，社區(qū)消防供水設(shè)施建設(shè)，要靠政府統(tǒng)一組織才能實施，企事業(yè)單位的消防工作，要靠政府的統(tǒng)一部署才能落到實處，社會的消防安全教育，要靠政府的統(tǒng)一組織才能增強，消防事業(yè)的投入，要靠政府的統(tǒng)一計劃才能合理預(yù)算。只有實施政府行為，把消防硬件建設(shè)納入到國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，納入城市建設(shè)總體規(guī)劃，才能保障消防工作與經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展相適應(yīng)。積極主動地向社會提供公共服務(wù)的方式，實現(xiàn)與社會的良性互動管理。公安消防機構(gòu)的主要職責應(yīng)為：消防產(chǎn)品的市場監(jiān)管、全社會消防安全事務(wù)的管理和涉及公共消防安全的服務(wù)。放寬是服務(wù)，嚴管也是服務(wù)，樹立服務(wù)理念，對消防部門的要求一是要樹立正確的權(quán)力觀，落實“執(zhí)法為民”的要求，把消防監(jiān)督管理的模式由傳統(tǒng)權(quán)力治理型轉(zhuǎn)為法律法規(guī)治理型，淡化強制性色彩，提倡溫和型服務(wù)，真正做到嚴格執(zhí)法，熱情服務(wù)；二是按照“合法、合理、效能、責任”的原則，進一步規(guī)范審批權(quán)限，嚴密審批程序，規(guī)范執(zhí)法行為，簡化辦事程序，轉(zhuǎn)變工作作風，提高工作效率；三是要積極主動地為社會搭建公共消防服務(wù)平臺和信息平臺，提供消防技術(shù)指導及消防知識和信息咨詢，利用自身的技術(shù)優(yōu)勢、信息優(yōu)勢和裝備優(yōu)勢，更好地為社會提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

2．2推進消防行政模式改革。創(chuàng)建消防服務(wù)監(jiān)督機制

一是設(shè)立消防咨詢機構(gòu)，健全消防中介組織。實行消防咨詢制度是消防部門在消防行政管理工作中轉(zhuǎn)變職能的必由之路。發(fā)展消防中介組織，有利于公安消防機構(gòu)從繁重的專業(yè)性、技術(shù)性事務(wù)中解脫出來，有利于實現(xiàn)消防技術(shù)工作專業(yè)化，提高相關(guān)技術(shù)工作的服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)當通過立法，鼓勵和扶持消防中介組織的發(fā)展，充分發(fā)揮中介組織在建筑工程消防設(shè)計審查、消防技術(shù)鑒定、消防安全評估、消防設(shè)施維護保養(yǎng)、消防產(chǎn)品檢測、消防培訓和消防咨詢等領(lǐng)域的作用。通過中介機構(gòu)的參與，消防機構(gòu)找準自己的工作重點和目標，通過中介機構(gòu)的宏觀監(jiān)督來實現(xiàn)提高消防行政管理水平的微觀效果。二是實行資質(zhì)管理制度，建立消防誠信機制。消防機構(gòu)應(yīng)從部門管理向行業(yè)自主管理轉(zhuǎn)變，對單位和人員實行資質(zhì)證書的發(fā)放和管理制度，大膽放權(quán)，讓行政主管部門進行歸口管理，根據(jù)《消防法》加強對各類自動消防設(shè)施設(shè)計、施工單位的監(jiān)督，對單位和人員資質(zhì)的審查，發(fā)揮市場機制的自動調(diào)節(jié)功能，將單位的消防行為與市場誠信有機結(jié)合，促進企業(yè)消防自律。單位的消防安全要由單位自己來管理，消防部門只對其進行指導和督促，對于一些安全意識淡薄的單位要進行多方位的督促，必要時要進行曝光，讓社會來實施懲罰。三是推行信息公開制度，實現(xiàn)全民參與消防。建設(shè)服務(wù)型消防還要求行政體制從封閉型向公開透明型轉(zhuǎn)變。政府的服務(wù)對象是社會和百姓，只有建立公開透明的信息制度，政府的服務(wù)才能受到社會和百姓的監(jiān)督。通過網(wǎng)絡(luò)實行電子政務(wù)，建立完善火災(zāi)隱患舉報投訴機制，將地區(qū)或單位的安全狀況和消防機構(gòu)的政務(wù)公開，使社會監(jiān)督消防機構(gòu)，督促單位對自身消防工作的加強，老百姓也可以通過網(wǎng)絡(luò)對消防違法行為進行舉報，可以向公安消防機構(gòu)提出意見，使全民都能參與消防。

2．3完善消防安全評價方法，規(guī)范火災(zāi)統(tǒng)計工作模式

對社會消防工作的正確評價方法應(yīng)該是針對消防諸多要素進行綜合評價，消防安全形勢好不好，一個重要的標志是看能否預(yù)防和遏制重特大火災(zāi)。應(yīng)當在下達火災(zāi)控制目標的考評方法上進行改革，不下指標，不搞層層分解，火災(zāi)發(fā)生后，查清原因，在追究直接責任人的同時，看有沒有監(jiān)督不到位的情況，有沒有其它職能部門失職、瀆職的情況，有沒有人為故意等違法、違規(guī)的情況，如有應(yīng)依法予以追究，用法律的手段進行有效的制約?；馂?zāi)統(tǒng)計結(jié)果是對消防管理及相關(guān)原因的量化解釋，可以幫助各級領(lǐng)導機關(guān)掌握火災(zāi)規(guī)律，檢查決策的執(zhí)行情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，促進消防管理工作制度化、規(guī)范化和科學化。應(yīng)結(jié)合當?shù)叵拦ぷ鲗嶋H，研究和建立一套火災(zāi)統(tǒng)計的科學方法和制度，使統(tǒng)計制式、分類標準、指標體系、計算方法等規(guī)范化，使統(tǒng)計計算、數(shù)據(jù)處理，信息貯存，檢索傳輸?shù)燃夹g(shù)手段朝著現(xiàn)代信息化的方向發(fā)展，切實發(fā)揮統(tǒng)計效能，提高服務(wù)質(zhì)量。

2．4改革保險管理與服務(wù)體系。構(gòu)建安全與效益互動機制

引入保險行業(yè)對消防安全的本能關(guān)注這一積極因素，建立安全與效益互動機制。保險業(yè)的強力介入，將有利于推動企事業(yè)單位盡快樹立自主安全意識，促進消防工作社會化。應(yīng)建立保險與消防聯(lián)動機制：在火災(zāi)責任保險前，由保險機構(gòu)或保險機構(gòu)委托的中介機構(gòu)對投保單位進行火災(zāi)風險評估，不同的風險程度對應(yīng)不同的賠付率；在保險有效期限內(nèi)，保險公司對保險客戶進行必要的火災(zāi)風險防范技術(shù)服務(wù)，監(jiān)督其整改火災(zāi)隱患；對投?；馂?zāi)責任保險的單位，公安消防機構(gòu)根據(jù)其火災(zāi)風險評估結(jié)果，采取不同的監(jiān)督方式，對評估合格的，保險期限內(nèi)可不進行抽查；評估基本合格的，只對存在的問題進行定期抽查；評估不合格的，加大查處力度和查處頻率，把對保險客戶管理的動態(tài)監(jiān)督和技術(shù)保障，交由保險機構(gòu)及其(委托的)消防技術(shù)服務(wù)中介機構(gòu)完成。由此，既強化了保險機構(gòu)的社會管理和經(jīng)濟補充功能，把社會的部分火災(zāi)風險轉(zhuǎn)嫁給保險機構(gòu)，又可以通過保險機構(gòu)的技術(shù)服務(wù)有效彌補消防行政審批制度留下的空檔。

3結(jié)語

在經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時，火災(zāi)防控任務(wù)將更加艱巨，我們必須認識到當前消防工作面臨的嚴峻形勢和問題，在國家行政改革的大背景下深人探索消防服務(wù)經(jīng)濟建設(shè)的新機制，構(gòu)建服務(wù)型消防行政管理模式，才能適應(yīng)時展和社會進步對消防安全的需求。