新公共管理住房市場分析

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一、住房市場中地方政府的行為表現(xiàn)

20世紀(jì)70年代以來,新公共管理思潮在英國、美國、新西蘭等西方國家廣泛興起。它運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對政府進(jìn)行重新假設(shè),從而導(dǎo)致了傳統(tǒng)的公共行政理論陷入合法性危機(jī),促成了強(qiáng)調(diào)以市場機(jī)制改造政府、以企業(yè)家精神重塑政府的新公共管理的興起[2]。20世紀(jì)90年代后期以來,這一思潮對中國政府行為也產(chǎn)生了重要影響。具體到地方政府在市場化的住房改革中的表現(xiàn),主要有如下幾個方面:

1.公房私有化

公共部門私有化是西方國家新公共管理運(yùn)動中的一個重要內(nèi)容。由于西方國家深受凱恩斯主義的影響,走上了福利國家的道路,其后果是政府負(fù)擔(dān)日益加重,機(jī)構(gòu)臃腫龐大。于是,西方國家首先考慮的是裁減龐大的公共部門并出售資產(chǎn),進(jìn)行大規(guī)模的私有化改革。計劃經(jīng)濟(jì)時期,住房是中國社會主義福利制度的重要組成部分,通過國家分配所得,產(chǎn)權(quán)歸國家所有,這使得政府負(fù)擔(dān)過重而且住房分配效率低下。為了建設(shè)與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的新城鎮(zhèn)住房制度,造就千百萬多元化的住房產(chǎn)權(quán)主體并作為市場運(yùn)作的微觀基礎(chǔ),在中央政府的推動下,地方政府經(jīng)過數(shù)次反復(fù)改革后,公房出售得以開展并逐漸啟動了住房市場[3]。特別是1998年7月國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》,指出停止住房實(shí)物分配,逐步實(shí)行住房分配貨幣化,這標(biāo)志著公房分配開始退出歷史的舞臺,住房產(chǎn)權(quán)私有化成了住房制度的主旋律,市場則成為住房分配的主要機(jī)制。

2.建立土地市場,引入住房市場競爭體制

新公共管理強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)在管理中廣泛引入市場競爭機(jī)制,取消政府在公共物品和公共服務(wù)供給上的壟斷地位,提倡公共部門與私人部門之間以及在公共部門之間展開競爭,讓更多的私營部門參與公共物品和服務(wù)的供給。為了體現(xiàn)中國社會主義的公有制,計劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地都是通過國家無償劃撥來供給,同時運(yùn)用行政手段對住房進(jìn)行實(shí)物分配,這導(dǎo)致了土地利用效率不高、住房條件差和苦樂不均。政府首先改革了土地使用制度,確定了土地的有償出讓制度。地方政府代表國家行使土地所有權(quán),對土地實(shí)行統(tǒng)一管理,統(tǒng)一出讓,并向獲取土地的房地產(chǎn)企業(yè)收取土地出讓金。住房供給則從以前的政府作為唯一主體轉(zhuǎn)變成了現(xiàn)在的房地產(chǎn)企業(yè)為主體。中國為了配合社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè),逐漸建立起了土地市場和住房市場。如今,房地產(chǎn)行業(yè)已經(jīng)成長為中國一個舉足輕重的行業(yè)。

3.吸納企業(yè)管理技術(shù)

新公共管理主張建立公司機(jī)構(gòu)之間的競爭機(jī)制,吸納企業(yè)管理技術(shù),用經(jīng)濟(jì)學(xué)的管理方式取代傳統(tǒng)行政管理方法來管理社會事務(wù)。特別是經(jīng)濟(jì)學(xué)提出的基于市場的公共政策設(shè)計,如民營化、市場檢驗(yàn)、簽約外包等企業(yè)管理技術(shù),也可用于公共管理領(lǐng)域。企業(yè)管理技術(shù)在住房市場中的運(yùn)用非常普遍。在中國的住房改革中,一個重要的方面是公共部門改制。中國與住房經(jīng)營相關(guān)的行政事業(yè)單位都改制成了企業(yè),確立了自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的市場經(jīng)營方式。同時,鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入住房市場。在住房市場化后,地方政府退出了保障性住房生產(chǎn)環(huán)節(jié),改變成與房地產(chǎn)企業(yè)合作。地方政府通過招標(biāo)確定項目開發(fā)的房地產(chǎn)企業(yè),在房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)完成后再由地方政府對購房者進(jìn)行資格確認(rèn),向符合條件的居民租售。在舊城區(qū)改造中,有的地方政府將拆遷外包給拆遷公司,而以前政府負(fù)責(zé)的住房維修,則通過成立專業(yè)的物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)管理。

4.顧客導(dǎo)向

新公共管理通過把政府服務(wù)的接受者視為消費(fèi)者或“顧客”,而把顧客至上論的理念引進(jìn)了關(guān)于公共行政官員與公民之間適當(dāng)關(guān)系的討論中。新公共管理認(rèn)為,顧客驅(qū)動的政府優(yōu)于官僚制政府,因?yàn)榍罢呔哂懈?fù)責(zé)任、更多創(chuàng)新、有可能產(chǎn)生更多服務(wù)選擇以及更少浪費(fèi)等優(yōu)點(diǎn)。在住房市場化后,地方政府以顧客導(dǎo)向的理念向房地產(chǎn)企業(yè)和購房者兩個群體提供服務(wù)。住房市場剛開始發(fā)育時,為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、扶持房地產(chǎn)企業(yè)的成長,地方政府在土地和信貸方面都制定了寬松的政策予以支持,房地產(chǎn)企業(yè)最終得以迅速成長、發(fā)展。同時,為了滿足購房者的購房需求,提高其購買能力,地方政府通過金融政策和財政政策進(jìn)行回應(yīng),使他們能夠有足夠的支付能力購買自己所需的住房。房地產(chǎn)企業(yè)和購房者在“顧客導(dǎo)向”的理念下都能作出個性化的選擇,而不再依賴政府的壟斷性服務(wù)。

二、新公共管理視角下住房市場中地方政府的行為分析

新公共管理的理論缺陷已受到了眾多學(xué)者的批判。更何況中國官僚制整體上尚處于發(fā)育不足的狀態(tài),無論是市場發(fā)育、法制建設(shè)還是公民社會都沒有達(dá)到西方國家進(jìn)行新公共管理運(yùn)動時的整體水平。因此,中國住房市場中地方政府行為的“實(shí)然”表現(xiàn)和新公共管理預(yù)設(shè)的“應(yīng)然”表現(xiàn)并不完全一致。

1.過分依賴土地財政

中國現(xiàn)行法律規(guī)定,土地一級市場是由國家壟斷供應(yīng),地方政府則代表國家行使該項職能。地方政府通過一級土地市場獲取的土地收入,為緩解城建資金壓力、改善城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)揮了極為重要的作用。但是由此而來的問題是,在現(xiàn)行分稅制的壓力下,使得地方政府財政收入比重明顯下降,而財政支出的壓力卻又不斷增加。當(dāng)?shù)胤浇?jīng)濟(jì)無法快速增長以獲取足夠的財政收入時,土地則成了彌補(bǔ)地方政府財政赤字直接而又迅速的渠道,地方政府也越來越依賴土地財政。地方政府在住房制度改革后,供地收入逐年上升,最近幾年在地方財政收入中的比重也逐漸穩(wěn)定在50%左右。所以,地方政府成了房價上漲的受益者,也導(dǎo)致了地方政府和開發(fā)商的利益高度一致。①供地收入由地租和土地供給產(chǎn)生的稅收兩部分構(gòu)成。地租包括土地出讓中獲得的出讓金、土地租賃中獲得的租金以及其他土地供給方式獲得的收入;土地供給產(chǎn)生的稅收主要體現(xiàn)為耕地占用稅和契稅。本文參考了俞露《我國房地產(chǎn)市場中地方政府行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》(2009)中的相關(guān)表格及數(shù)據(jù),并在其基礎(chǔ)上添加和整理。

2.對住房市場過于迷信

健全的市場體系、近百年市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、成熟的市場運(yùn)作是西方國家的新公共管理運(yùn)動能夠取得效果的一個重要前提。市場發(fā)揮作用需要一系列的假設(shè)條件、政治環(huán)境、法律環(huán)境以及文化環(huán)境,但是如果假設(shè)條件缺失,會直接造成“市場失靈”[4]。市場失靈和政府失靈所造成的后果同樣嚴(yán)重。土地的相對稀缺性和區(qū)位壟斷性造成土地市場的自然壟斷,加之住房產(chǎn)品的差異性以及開發(fā)商趨同的營銷策略等多種因素,這些都決定了住房市場是壟斷性的市場結(jié)構(gòu)。所以,住房市場從來就不曾是一個完全競爭的市場。同時,住房的不同需求使得住房分為必需品和投資品、消費(fèi)品和奢侈品,而投資品和奢侈品需求旺盛則會對必需品產(chǎn)生擠出效應(yīng)[5]。目前,過多的投資品和奢侈品的旺盛需求擾亂了住房市場機(jī)制的正常運(yùn)行,從而產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫。因此,中國的住房市場結(jié)構(gòu)使得市場機(jī)制未能發(fā)揮其功效。地方政府又過于迷信于“萬能”的市場機(jī)制,對市場的脆弱性以及市場失靈并沒有充分的認(rèn)識。目前住房市場的狀況是:大量房地產(chǎn)企業(yè)在源源不斷地進(jìn)入住房市場,由于各種相關(guān)制度不健全,致使房地產(chǎn)企業(yè)能夠達(dá)成價格合謀,從而導(dǎo)致房價一路上漲。

3.政策法規(guī)執(zhí)行的選擇性

新公共管理運(yùn)動都是從高層開始推動的,而對執(zhí)行規(guī)則缺乏足夠的重視,這是個現(xiàn)實(shí)的問題。實(shí)際上,具體環(huán)節(jié)的貫徹執(zhí)行情況將最終決定改革成敗[6]。新公共管理市場化的理念導(dǎo)向,使得地方政府產(chǎn)生了利己性。地方政府在中央政府績效考評體系中的晉升壓力下,會盡可能地遵循中央政府的指令,而市場取向的分權(quán)化使得地方政府謀求自身利益的可能性與可行性大大提高,同時也帶有機(jī)會主義的傾向。所以,中央政府的政策和地方政府的利益是否一致,決定了地方政府是否會積極地執(zhí)行中央政府的各項政策和指令。例如,在中央對房地產(chǎn)發(fā)出調(diào)控指令時,某些地方政府出于維護(hù)自身利益的需要對調(diào)控政策進(jìn)行“軟抵抗”,一切以追求經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向,對房地產(chǎn)市場的違法違規(guī)行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態(tài)度,對此類行為不制止、不查處或者隱瞞不報、壓案不查,更有甚者便成了土地違法的主體。再如,2008年住房市場不景氣時,一些地方政府在國務(wù)院頒布《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》(又稱131號文件)之前就出臺了救市政策,給住房市場松綁,希望通過出臺的政策帶動住房市場的回升。而當(dāng)國務(wù)院出臺131號文件之后,其他地方政府也迅速地制定了各地的救市政策。

4.缺少制度約束導(dǎo)致“尋租”嚴(yán)重

發(fā)展中國家的法律制度也常常不太健全,政府及工作人員不能夠被有效約束[7]。為了對房地產(chǎn)企業(yè)監(jiān)管以保證住房質(zhì)量,地方政府一般會采取多種管制措施。所以住房市場中的每個環(huán)節(jié),從開發(fā)商獲取土地到各項手續(xù)的審批,再到住房銷售和各種證件的辦理,都離不開地方政府的審批和監(jiān)管。當(dāng)然,地方政府對住房的各個環(huán)節(jié)實(shí)行監(jiān)管無疑是在行使自己的職責(zé),可是政府監(jiān)管的不透明并缺少制度約束,為政府創(chuàng)造了一些可能“尋租”的機(jī)會,從而也創(chuàng)造了許多腐敗的機(jī)會。

5.“顧客導(dǎo)向”理念促使政府逃避相關(guān)責(zé)任

在顧客導(dǎo)向的理念下,盡管公民需要國家,但是他們與國家沒有任何道德關(guān)系,而且,他們僅像顧客控制商品的生產(chǎn)者那樣通過購買或不購買它們的產(chǎn)品來控制其國家官員[8]。而且在住房市場中,房地產(chǎn)企業(yè)和購房者的需求不同,甚至目標(biāo)沖突,地方政府在有限的資源下不可能滿足每一位顧客的要求,如果地方政府從自身利益出發(fā),就很有可能傾向于和自己利益一致的群體。在顧客導(dǎo)向的理念下,地方政府在縮減規(guī)模時,把本應(yīng)由政府承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)推給了社會和市場。特別是2003年8月國務(wù)院頒布的《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》,把經(jīng)濟(jì)適用房由“住房供應(yīng)主體”換成了“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”,從此絕大部分的購房者只能通過市場購買住房。特別是當(dāng)?shù)胤秸畤?yán)重依賴土地獲得財政收入時,其利益已經(jīng)和房地產(chǎn)企業(yè)高度一致了。所以,在滿足“顧客”需求方面,地方政府將其職能放在規(guī)范和穩(wěn)定住房市場上,強(qiáng)調(diào)購房者通過市場來解決住房問題,忽視了中低收入家庭的住房公平問題。中國社會科學(xué)院的首本住房綠皮書《中國住房發(fā)展報告(2009—2010)》中指出,廉租房建設(shè)緩慢,保障范圍小,資金缺口大,遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足“十一五”期間每年近500億元的廉租房資金需求。截至2006年底,通過廉租房制度改善居住環(huán)境的低收入家庭僅有54.7萬戶,占2008年底目標(biāo)的5.5%。

三、住房市場中政府行為的矯正

我們應(yīng)該從中國國情出發(fā),完善各項制度,以發(fā)揮政府自身的優(yōu)勢;同時,我們也不應(yīng)該拒新公共管理于千里之外,而應(yīng)該在對其進(jìn)行審慎分析的基礎(chǔ)上,取其所長。我們只有弄清楚中國目前所處的現(xiàn)實(shí)國情,真正理解新公共管理的適用性,才能更好地解決中國住房市場的問題。

1.地方政府應(yīng)重新定位自己的職能

新公共管理受到最多的批判是其核心價值———只追求效率而忽視公平,這樣導(dǎo)致了政府公共性的喪失,也會使政府出現(xiàn)合法性危機(jī)。效率不應(yīng)當(dāng)是政府最主要的價值目標(biāo),政府的首要價值目標(biāo)是公平、公共利益、民主等多元價值目標(biāo)。政府雖然不必是唯一的提供者,但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的,而且某些公共物品只能由政府來提供。住房之所以被社會各界所廣泛關(guān)注,是因?yàn)樽》渴亲罨镜纳畋匦杵?即使最貧困的階層也需要自己的棲身之所。地方政府的職能不只是關(guān)注GDP的增長、財政收入的增加,而更應(yīng)該切實(shí)關(guān)注社會的公平問題。地方政府要嚴(yán)格把握自身職能,在中低收入家庭的住房問題上應(yīng)該積極有為。所以,地方政府不僅僅是住房市場的培育者和監(jiān)督者,更應(yīng)該是公共住房的供給者。

2.加強(qiáng)法制建設(shè),從制度上減少地方政府的逐利性

在新公共管理理論中,很少提及制度、法律和程序的問題,這是由于西方國家是建立在高度發(fā)達(dá)和成熟的市場經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上,有著完善的法制和規(guī)章。制度和法律是公共管理范式的潛在基礎(chǔ)。但中國仍處于計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期,更多的是處于“摸著石頭過河”的探索中,缺乏成熟的相關(guān)法律和制度。因此,中國地方政府應(yīng)加強(qiáng)法制建設(shè),使住房市場中各項行為都有健全的行政法律進(jìn)行約束。同時,盡管中央政府三令五申地要求地方政府在穩(wěn)定房價上采取積極的措施,但是由于地方政府和房地產(chǎn)行業(yè)的利益高度一致,很多措施落不到實(shí)處,所以,不僅需要加強(qiáng)法制建設(shè),還需要在制度設(shè)計上重新安排中央政府和地方政府的關(guān)系。應(yīng)該改革土地管理制度和土地收益分配機(jī)制,以消除或減少人為創(chuàng)造的“尋租”空間,從制度上減少地方政府的逐利性,割斷地方政府和房地產(chǎn)企業(yè)的利益關(guān)聯(lián)。

3.強(qiáng)化政府監(jiān)管,規(guī)范市場秩序

政府和市場二者之間并不是非此即彼的關(guān)系,而是互補(bǔ)的關(guān)系。市場機(jī)制的正常運(yùn)行是以良好的政府監(jiān)管為前提。所以,在保證地方政府監(jiān)管有效性的基礎(chǔ)上,通過地方政府的監(jiān)管保證住房市場的有效競爭,才能發(fā)揮市場機(jī)制的資源配置作用。中國住房市場的壟斷性結(jié)構(gòu),以及在目前投資品和奢侈品需求過于旺盛的情況下,地方政府無疑應(yīng)該強(qiáng)化其監(jiān)管職能,盡可能破除住房市場的壟斷性結(jié)構(gòu)。地方政府應(yīng)該設(shè)計出有效的住房政策,重點(diǎn)加大必需品的供給,保證必需品市場、租賃市場和長期投資品市場的需求,不盲目擴(kuò)大奢侈品的需求,穩(wěn)定購買市場需求,抑制短期投資品市場需求。同時,對房地產(chǎn)企業(yè)不道德的營銷行為,如烘托氣氛、營造假象、捂盤銷售等,應(yīng)出臺相關(guān)行政法規(guī)對其進(jìn)行限制。

4.培育各種住房開發(fā)主體,加大保障性住房的供給

競爭的方式有私對私的競爭、公對私的競爭以及公對公的競爭。中國的住房市場目前最大的弊端在于市場主體只有房地產(chǎn)企業(yè),而房地產(chǎn)企業(yè)更多的是濫用市場力量以追求利潤最大化,忽視了自己所應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。要想改變住房市場的壟斷性結(jié)構(gòu),就必須引入其他形式的住房開發(fā)主體。在大部分發(fā)達(dá)資本主義國家,以非營利為目的的開發(fā)也是比較常見的。弗林認(rèn)為有六種基本類型的開發(fā)商:私有個人、私有公司、非營利公司(如住房協(xié)會、社團(tuán)、聯(lián)合會等)、近似半公共實(shí)體和非營利公司但屬國家控制的地方性官方機(jī)構(gòu)、政府部門[9]。地方政府也應(yīng)該在更大范圍內(nèi)允許非營利組織和公共企業(yè)在住房供給中發(fā)揮作用,特別是對非營利組織在保障性住房開發(fā)上給予土地、信貸、資金和稅收上的扶持,從而增加市場上供給方和產(chǎn)品的多樣化,進(jìn)一步消除房地產(chǎn)企業(yè)的壟斷力量。只有通過各種住房開發(fā)主體的培育,讓其進(jìn)入到住房市場,各個階層所需的各種住房產(chǎn)品才能有效供給。