土地開發(fā)的規(guī)范管理原則

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作者：邵文龍 薛學盛 單位：運城市國土資源局

山西省土地開發(fā)整理工作已走過十多年的歷程，在此期間，先后出臺了《山西省土地開發(fā)整理項目管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理專項資金管理暫行辦法》、《山西省土地開發(fā)整理項目竣工驗收暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件，標志著我省土地開發(fā)整理工作已全部納入建設(shè)項目規(guī)范管理軌道。其中包括：項目選址、評估評審、立項入庫、規(guī)劃設(shè)計、預算下達，以及項目實施、竣工驗收等方面。經(jīng)過多年的實踐，已日趨規(guī)范。但是，隨著項目的增多，也逐漸暴露了行業(yè)發(fā)展中的不足。

1存在的問題

土地開發(fā)整理項目工作是一項系統(tǒng)工程，涉及到國土、財政、水利、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、交通、規(guī)劃、林業(yè)、電力等許多行業(yè)和部門，涉及面廣、技術(shù)要求高、政策性強。加之土地開發(fā)整理項目情況復雜、特點各異、制約因素多，在項目的運行過程中，存在的問題將阻礙和影響著項目正常實施。1）項目申請立項工作不扎實。由于土地整理項目資金充足有保障，加之屬于民心工程，相關(guān)部門往往將其當作政績工程，在項目選點時考慮外在因素多，不能完全按原則進行立項。2）規(guī)劃設(shè)計質(zhì)量有待提高。從已實施的項目來看，相當一部分項目沒有針對項目區(qū)實際情況或項目特點作科學、嚴謹?shù)脑O(shè)計，多是抄襲和閉門造車。設(shè)計深度也達不到施工階段相應的要求，部分項目的施工設(shè)計圖達不到工程量核定，工程量的出處和核實無從下手，更達不到指導施工的要求。此外，部分項目設(shè)計方案與實際情況有出入，方案征求各方面意見工作做得不到位，成為施工階段設(shè)計變更的主要因素之一，從而影響了項目實施進度和建設(shè)質(zhì)量。3）項目施工單位和監(jiān)理單位專業(yè)性不強。部分施工單位、監(jiān)理單位對土地開發(fā)整理行業(yè)涉及的工程內(nèi)容不清楚，不懂行；現(xiàn)場施工隊伍技術(shù)力量薄弱，責任心差；現(xiàn)場監(jiān)理人員配備少，專業(yè)不對口，無法滿足實際工作的需要。4）項目不能按期完工。原因有三：一是項目施工要考慮耕種及季節(jié)要求，只能在農(nóng)閑或種植作物輪種時施工，影響工期；二是一旦出現(xiàn)變更，從申請到批復周期過長，變更內(nèi)容及相關(guān)的審批權(quán)限不明確，導致工程延期；三是部分干部群眾對土地開發(fā)整理工作認識不足，在項目實施過程中出現(xiàn)矛盾時，或與其預期有差距時，以沒有達到施工標準為由阻撓施工，拉長了項目建設(shè)工期。5）單項工程質(zhì)量評定體系不完善。對工程質(zhì)量如何鑒定沒有統(tǒng)一的標準，缺乏行業(yè)有效的檢測體系，影響工程質(zhì)量的認定和核準。6）后期管護工作不到位。缺乏資金支持，缺乏制度管理。已建成的基礎(chǔ)設(shè)施只是簡單地移交給村委會，村民對于工程管護缺乏積極性，不能完全發(fā)揮建成項目應有的作用。上述問題，既有體制、機制、組織等方面的原因，也有管理者能力、水平、敬業(yè)精神等方面的原因。如何做才能減少矛盾，規(guī)避風險，在現(xiàn)有條件、環(huán)境下確保項目的順利實施，作為一名基層從事土地開發(fā)整理項目管理工作者，我認為必須抓好以下幾個環(huán)節(jié)。

2規(guī)范管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

2．1嚴格遵循項目選址條件擇優(yōu)選擇申報項目在項目正式申報前，要深入備選區(qū)進行全面細致地調(diào)查核實。保證所選項目滿足以下條件：一是符合土地利用總體規(guī)劃；二是項目區(qū)地塊相對集中連片，核查現(xiàn)狀圖數(shù)據(jù)庫，確保新增耕地率符合要求；三是具備開展土地開發(fā)整理的基礎(chǔ)設(shè)施條件；四是項目區(qū)土地權(quán)屬清楚，無爭議；五是項目區(qū)所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村干部、農(nóng)民群眾積極性高，有較強的組織協(xié)調(diào)能力，能全心意地為項目服務。

2．2做好公眾參與工作項目前期工作中的測量、可研、初設(shè)預算是項目提出、論證、評價和決策的基礎(chǔ)，對項目建設(shè)順利與否和建成后的效益、合理性和可靠性都將起到?jīng)Q定性的作用。測量工作。土地利用現(xiàn)狀圖大多變更不及時，不能真正反映現(xiàn)狀實際，圖斑面積、規(guī)模與實際不符，因此必須提高勘測質(zhì)量。測量結(jié)果要真實反映項目區(qū)權(quán)屬、地類、地形、工程勘察的實際情況，指導規(guī)劃設(shè)計。）規(guī)劃設(shè)計與預算工作。加大設(shè)計深度，保證設(shè)計指導施工。要開好三個會，把設(shè)計方案和預算落到實處。一是相關(guān)單位協(xié)調(diào)會，項目實施涉及到的農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、電力、交通等部門，由政府牽頭組織召開部門一把手會議，統(tǒng)一思想，明確職責，落實方案，做到國土搭臺，各家協(xié)同，共唱一臺戲。二是征求意見會，項目承擔單位督促和要求設(shè)計單位深入項目區(qū)，充分了解當?shù)馗髁晳T和生產(chǎn)建設(shè)要求，召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表會議，充分聽取群眾意見和要求，讓農(nóng)民規(guī)劃先行。三是設(shè)計方案反饋意見會，設(shè)計突出一個“實”字。結(jié)合項目區(qū)土地利用現(xiàn)狀，針對項目特點、項目區(qū)土地利用限制因素等，做好主要建設(shè)工程位置、走向、工程量的設(shè)計，選定工程的主要施工方法和施工布置，提出分項工程量和項目實施方案。并召開鎮(zhèn)、村干部及群眾代表設(shè)計方案反饋會。

2．3科學編制實施方案合理劃分標段項目施工是一個復雜的系統(tǒng)工程，工程類型多，作業(yè)面大。依據(jù)工程特點和項目區(qū)現(xiàn)場條件，綜合考慮、統(tǒng)籌安排、科學全面地編制實施方案，做到針對性強、操作性強。編制實施方案。包括項目建設(shè)任務目標、項目組織設(shè)置、公告制度、合同管理制度、工程監(jiān)理制度、工作制度、資金管理、權(quán)屬管理、文件管理、后期管理、安全制度、項目驗收等12個實施方案。方案的科學編制，是確定項目管理者對工程質(zhì)量、數(shù)量、進度、資金使用等實行無條件的檢查和監(jiān)督的權(quán)力。合理劃分標段。標段劃分既要考慮施工內(nèi)容的專業(yè)要求，將土地平整、道路工程、機井、排、灌、溝渠等工程施工和電力安裝劃分開，又要考慮施工過程中幾個獨立的工程施工單位能夠平行施工，避免交叉干擾，避免兩個標段交界面工作責任的推諉和扯皮；還要有利于監(jiān)理單位對各標段的協(xié)調(diào)管理，保證工程進度、計劃目標的實現(xiàn)。

2．4成立全面高效的現(xiàn)場指揮部指揮部領(lǐng)導組成員應由縣（市、區(qū)）國土、財政、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、林業(yè)、環(huán)保等相關(guān)職能部門及項目所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導組成，縣（市、區(qū)）政府主要領(lǐng)導擔任領(lǐng)導組組長。指揮部主要職責：一是協(xié)調(diào)各職能部門形成合力；二是解決施工中出現(xiàn)的矛盾、問題，在出現(xiàn)突發(fā)事件或糾紛時，能及時協(xié)調(diào)到位，化解矛盾，形成集體決策；三是可抽調(diào)水利、電力、道路等方面的工程技術(shù)專家，配合項目承擔單位開展相關(guān)技術(shù)指導工作；四是制定嚴格的管理制度，實現(xiàn)用制度管人，用制度管項目。

2．5嚴格施工管理施工單位是將工程項目的建設(shè)意圖和目標轉(zhuǎn)變成具體工程的生產(chǎn)經(jīng)營者，對其管理的成敗直接關(guān)系到工程質(zhì)量和群眾的滿意度。除用設(shè)計文本、投標承諾及施工單位編制的施工方案約束施工單位外，還要做到以下幾點。編制符合項目特點、切實可行、有操作性的施工方案。針對工程實際和特點拿出具體施工工序和方法；配備技術(shù)人員和管理人員；安排的機械種類、數(shù)量；預進場材料的質(zhì)量、數(shù)量；預計工期；檢測手段與達到的標準；制度建設(shè)、獎罰辦法、安全措施等。施工方案要能指導全部施工內(nèi)容，并能讓監(jiān)理單位、承擔單位可用于監(jiān)管。

2．6選好用好工程建設(shè)監(jiān)理單位工程建設(shè)監(jiān)理是實現(xiàn)項目有效管理、控制和協(xié)調(diào)的重要手段之一。在項目管理中實行監(jiān)理制，有利于承擔單位真正抓好項目實施建設(shè)協(xié)調(diào)、控制和管理，承擔單位僅需派出少量人員直接負責項目實施建設(shè)的管理工作，從較為宏觀的角度對項目建設(shè)過程進行控制，對總工期、總投資、最終建設(shè)成果和重要工程部位質(zhì)量等方面進行控制。具體的實施過程由監(jiān)理單位對工程施工單位履行合同義務的工作加以控制、監(jiān)督和管理，一方面有利于借助和發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的技術(shù)資源優(yōu)勢，為項目實施提供技術(shù)保證和支持，保證項目建設(shè)達到預期目的；另一方面可以使承擔單位將更多的精力投入到后續(xù)工作的規(guī)劃決策中，做好項目順利實施的外部協(xié)調(diào)工作。因此，對項目承擔單位來講，選擇好監(jiān)理單位，處理好與監(jiān)理單位的關(guān)系，是實現(xiàn)項目工程質(zhì)量、投資和進度控制的重要保障。承擔單位既要尊重監(jiān)理單位，放手讓其大膽工作，嚴格質(zhì)量、投資、進度監(jiān)理，讓其客觀、公正、科學、獨立地完成監(jiān)理工作。又要嚴格要求，勤溝通，了解其工作內(nèi)容的技術(shù)手段，最終做到事事心中有數(shù)，盡在掌控之中。讓監(jiān)理完全服從、服務于項目管理，做到施工方滿意，業(yè)主滿意，群眾滿意。

2．7嚴格控制項目變更在項目實施建設(shè)過程中，存在著多種因素干擾項目進行，項目總是處在一個變化的環(huán)境之中。項目管理得再好，也避免不了發(fā)生變更。對于承擔單位來說，關(guān)鍵是要通過不斷的監(jiān)控，有效的溝通協(xié)調(diào)，認真的分析研究，做到嚴格程序，控制變更，科學合理變更。

2．7．1變更原則因地制宜，實事求是；優(yōu)化、完善原規(guī)劃設(shè)計；項目建設(shè)規(guī)模、新增耕地面積不減少，建設(shè)標準不降低，設(shè)計功能不減弱，投資效益不減少，國家投資不增加；如期竣工，杜絕安全隱患。

2．7．2變更程序遞交變更申請報告（施工單位或承擔單位）；召開聯(lián)席會議，由項目所在鎮(zhèn)村群眾代表、施工單位、設(shè)計單位、監(jiān)理單位、承擔單位參加，會議結(jié)論簽字蓋章；變更方案及變更設(shè)計、預算由相關(guān)專家組織論證；簽訂變更補充合同（與原合同具有同等法律效力）；變更內(nèi)容的實施及工程決算。變更申請報告內(nèi)容包括：變更的原因、依據(jù)；變更的內(nèi)容、范圍；變更引起的工程費用增加或減少；變更引起的工期提前或延長是否會造成土地權(quán)屬重新調(diào)整，設(shè)計變更前后土地利用結(jié)構(gòu)變化情況等。

2．8完善驗收標準促進驗收工作制度化規(guī)范化、制度化的驗收是明確各級國土資源管理部門的驗收責任，完善項目驗收的組織管理，提高項目實施管理水平的重要手段。單項、單位、分部、單元工程的驗收，要嚴格按照《土地開發(fā)整理項目驗收規(guī)程》所規(guī)定的驗收人員、時間、程序、方法，從基礎(chǔ)做起，明確監(jiān)理、承擔單位、主管單位的責任和權(quán)力，既不能越位更不能缺位，逐級驗收，逐級審核。質(zhì)量評定按照土地開發(fā)整理標準或相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行的標準執(zhí)行，并形成報告。

2．9做好資料收集編制歸檔工作項目資料是實施、管理工作的真實再現(xiàn)，從前期立項、審批，到施工管理，再到竣工驗收的全過程都要真實記錄。它將為以后的檢查、審計等工作提供重要依據(jù)，同時為以后工作提供借鑒。資料收集從時間順序上分為：工程準備階段，包括工程開工前在項目立項申請、立項、批復、勘察、設(shè)計、招投標、項目實施方案等有關(guān)文件資料；工程施工階段，包括監(jiān)理資料、施工管理資料（施工單位），重要會議紀要、大事記、重要問題的書面匯報、請示和上級的批復等；竣工驗收階段，包括竣工總結(jié)報告、竣工圖、施工總結(jié)報告、監(jiān)理報告、竣工決算報告、審計報告、設(shè)計總結(jié)報告、初驗報告、工程管護工作報告，評審驗收的會議記錄，總結(jié)紀要以及驗收部門的意見書和竣工驗收結(jié)論等；施工管理全過程影像資料。對工程建設(shè)有關(guān)的重要活動、記載工程建設(shè)主要過程和現(xiàn)狀，具有保存價值的各種載體的文件，均應收集齊全，建立信息檔案制度，規(guī)范整理，立卷成冊。

3結(jié)論

在以上規(guī)范管理各環(huán)節(jié)中，承擔單位要對土地開發(fā)整理相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)程全面掌握，嚴格執(zhí)行，從業(yè)人員要加強業(yè)務學習，熟練掌握各種現(xiàn)有規(guī)程及管理辦法，在實踐中做到程序與實體并重，具備計劃、決策、組織、協(xié)調(diào)、控制五種能力。對項目實施通盤考慮，系統(tǒng)安排。圍繞項目實施的全過程、總目標，在控制進度、質(zhì)量、資金的前提下，做好內(nèi)部分工與配合的協(xié)調(diào)，做好外部參建單位協(xié)助和配合，達到同心協(xié)力，共建優(yōu)質(zhì)工程的目的。