淺析公共管理中的公共利益

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摘要:在公共管理的過程中，由于公共利益的特殊性，大多數(shù)人共享的特征，在為社會上的大多數(shù)人創(chuàng)造賴以生存和發(fā)展的利益。所以如何實(shí)現(xiàn)公共管理過程中公共利益的最大化，就是我們要追求的目標(biāo)。公共利益是公共管理中的核心目標(biāo)，對公共利益的研究是公共管理中不可回避的問題。目前，關(guān)于公共管理與公共利益的研究主要集中在對公共管理和公共利益的含義及特點(diǎn)的界定上，以及二者之間的關(guān)系，在實(shí)際中如何平衡的問題。

關(guān)鍵詞:公共管理;公共利益;關(guān)系

一、公共管理和公共利益的界定及特點(diǎn)

（一）公共利益

要區(qū)分公共利益之前，我們首先對利益做一個簡單的界定。利益是屬于每一個人的生存和發(fā)展需要的，我們可以選擇不使用我們的利益，但是擁有利益卻是每個人的權(quán)力。第一，利益的需求具有普遍性。利益的需求因人而異，但是每個人相同的是都會有利益的訴求。不分性別、年齡或者高低貴賤，在這個各方面?zhèn)ト撕推胀ㄈ艘粯有枰?。第二，利益的表現(xiàn)形式有兩種，即精神層面的和物質(zhì)層面的，不管是以哪種形式表現(xiàn)出來的，都需要一定的物質(zhì)載體來體現(xiàn)，在這一方面具有客觀存在性。第三，利益是人們生活中所必須的，比如生存和生活。第四，相對于主體來說，利益算是客體，但是在需求上與主體是具有一致性的。公共利益我們可以看成兩部分進(jìn)行理解，它主要包括了公共和利益兩方面內(nèi)容。由于公共這個含義比較難以理解，從而促使公共利益研究比較難以做出比較明確的界定。第一，相對于個人利益而言，公共利益的受眾范圍更加廣泛，即全體社會人民，包含的內(nèi)容十分復(fù)復(fù)雜。通常來講，利益和需求之間是有著相應(yīng)的關(guān)系的，個人利益的簡單加總并不構(gòu)成公共利益這一概念，也不一定會滿足所有人的需求。比如，公共廣場、公共汽車以及公共環(huán)境等，彰顯的并非是單個人的訴求，而是盡量做到使每個人都能享受到公共利益帶來的好處，因而公共物品和私人物品所顯著的區(qū)別就是公共物品具有非排他性。第二，公共利益最重要的特點(diǎn)就是共享性，即建立在社會會上的每個人對自己應(yīng)該享受的公共利益平等索取的基礎(chǔ)上。盡量使社會上的每個人平等的享受公共利益，但是也并不排除公共利益在實(shí)際的分享中會存在著不公平的現(xiàn)象。例如，把社區(qū)看成是一個公共場所，社區(qū)的居民在社區(qū)中所享受到的可以當(dāng)作是公共利益，但是份額可能會不一樣，可能會多一點(diǎn)，可能會少一點(diǎn)，不會實(shí)現(xiàn)絕對的公平。即便是某些居民已經(jīng)在這個社區(qū)里面生活了很長一段時間，他們所分享得到的利益還是會存在一定的差異。要想解決這種沖突，主要由兩種方式：一是為了防止公共利益受眾不均，應(yīng)對其中的差額進(jìn)行控制，避免份額繼續(xù)擴(kuò)大，盡量追求公正平等。二是在分配的過程中，若發(fā)生擁擠，可以采用收費(fèi)的方式保證公平分配的順利進(jìn)行。

（二）公共管理

公共管理除了要依靠政府的力量，還需要結(jié)合社會的力量，既需要法律規(guī)范的約束，也少不了道德觀念的制約，再加上一些新的技術(shù)和觀念在公共領(lǐng)域的輔助，這樣公共管理才能更好地服務(wù)于人民群眾，在政治經(jīng)濟(jì)和文化思想的各個方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。政府和社會力量在公共管理領(lǐng)域的有效結(jié)合，能夠有效提高社會治理的效果，為人民群眾多謀社會利益。所謂的公共管理就是和社會性質(zhì)相關(guān)的一系列管理活動，這個過程由政府機(jī)構(gòu)和非政府機(jī)構(gòu)共同參與，共同致力于為人民創(chuàng)造更多的公共利益。公共管理是一種手段，是一種以實(shí)現(xiàn)公共利益為核心的重要手段，而政府和非政府組織在此過程中就充當(dāng)著主體的作用，而政府在這其中處在一個統(tǒng)籌全局的領(lǐng)導(dǎo)地位，利用各種法規(guī)和權(quán)利影響著公共管理向著正確的方向發(fā)展。然而隨著公共管理的進(jìn)程不斷前進(jìn)，政府和非政府的力量在這個過程中也有了輕微的變化，非政府組織的力量不斷壯大，很多社會保障方面的管理工作將由政府一方轉(zhuǎn)移到非政府一方。

二、公共管理以及公共利益之間的關(guān)系

公共管理的主體所做的努力是公共利益實(shí)現(xiàn)的保障，包括政府和非政府機(jī)構(gòu)，政府在此過程中應(yīng)該給予充分的政策指導(dǎo)。在公共管理中，群眾的意見和建議是十分重要的，因?yàn)楫吘谷罕姴攀枪怖娴淖罱K享有者，政策的制定要從公共利益的角度出發(fā)。然而，目前我國在公共管理領(lǐng)域還存在著諸多問題，各相關(guān)方經(jīng)常會在某些重大政策的制定方面出現(xiàn)難以協(xié)調(diào)的局面，影響整個大局的實(shí)現(xiàn)。而政府在這其中應(yīng)該起一個主導(dǎo)大局的作用，統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方，從公共利益出發(fā)，避免個人利益和公共利益出現(xiàn)沖突的局面。關(guān)于公共管理和公共利益之間的關(guān)系應(yīng)該是相輔相成，共同促進(jìn)的：公共管理是公共利益的實(shí)現(xiàn)手段，也是保障，公共利益應(yīng)該是公共管理需要最為核心的目標(biāo)心，具體體現(xiàn)在以下兩方面：

（一）公共利益是公共管理的價值來源

人們的行為是具有一定的利益性和導(dǎo)向性的，更通俗的一點(diǎn)說就是和經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)是類似的，人總是從自身的利益出發(fā)，這也就是創(chuàng)造價值以及實(shí)現(xiàn)價值的一個過程，沒有利益，價值無從談起，換言之，沒有利益，價值也就無從體現(xiàn)。在利益的驅(qū)動下，社會才有了前進(jìn)的動力，對公共事務(wù)管理就應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公共的利益，不能單純管理而不顧公共的利益，那樣公共管理的價值和意義從何體現(xiàn)呢？

（二）公共利益決定公共管理的形式

上面我們說過，人們對于利益的需求一方面是物質(zhì)的，即外在需要，一方面是精神層面上的，即內(nèi)在需要，即便可能不被每個人都意識到，但也實(shí)實(shí)在在存在的。而公共管理的目標(biāo)是為了公共利益的實(shí)現(xiàn)，力求滿足兩方面的需求。但是公共利益又不是受每個人的意愿左右的，公共管理也不能滿足每個人的需要，政府利益屬于公共利益的表現(xiàn)形式之一。政府在實(shí)行公共管理職能的時候，保障公共利益實(shí)現(xiàn)自身職能。但是，在公共領(lǐng)域的利益和個人利益之間，個人一般會選擇維護(hù)自己的利益，對公共利益采取漠視的態(tài)度。作為公共管理的主體，此時就應(yīng)該試圖協(xié)調(diào)二者之間的利益沖突。政府作為公共利益的實(shí)踐者和創(chuàng)造者，就應(yīng)該時刻牢記切實(shí)保障人民的利益，做到以人民為中心，為人民服務(wù)。

三、關(guān)于公共管理中的公共利益的思考

（一）公共利益的考量標(biāo)準(zhǔn)不全是依據(jù)需求者數(shù)目

在進(jìn)行公共利益的決定時，如果所有人的趨向都是相同的，那么問題就簡單了，大眾的需求就是公共利益的體現(xiàn)。比如，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，大家對公共產(chǎn)品的需求，對公共利益的趨同，大家一致需求的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，容易使人們在公共管理領(lǐng)域作出決策。但是當(dāng)人們的利益存在分歧的時候，是否還存在公共利益，或者說是否大多數(shù)人的需求就是公共利益？事實(shí)可能并不完全是這樣。公共利益的衡量標(biāo)準(zhǔn)之一就是，這種公共利益被多少人需要。被大多數(shù)人需要或認(rèn)可的自然是具有共享性的社會利益。但是還有兩種特殊情形：一是并不是大多數(shù)人需要的社會利益，可能只有少部分人需要，但是由于社會的分享性，這同樣可以稱之為公共利益。二是這部分利益可能只有少數(shù)人需要，但是卻對多數(shù)人產(chǎn)生影響，他可能由于這少部分人的接受而是其余的大部分人不得不被動接受，通過合法程序?qū)崿F(xiàn)。公共利益不僅僅是絕大多數(shù)人需要的，更不能以人數(shù)的多寡。其實(shí)，公共利益的決定性特征應(yīng)該是，這種利益是否具有分享性，能否通過分享性為社會上的大多數(shù)人認(rèn)可，并創(chuàng)造福利。

（二）公共利益的領(lǐng)域不局限在一個狹隘的范圍內(nèi)

傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，公共利益表現(xiàn)在個人利益和國家利益發(fā)生沖突時，所選取后者時所做的抉擇，即公共利益其實(shí)和國家層面的利益是一樣的，這樣的說法就減少了各種層次的公共利益和國家整體之間的沖突。然而，社會分享性中的“社會”不是一個泛泛的概念，是具有一定的層級性的。在我國，社會既可以指全國范圍內(nèi)，也可以小到一個省市縣等行政區(qū)域，這樣在空間層面，社會的范圍就有了區(qū)分。因此，各層次之間的公共利益既可能與國家利益是一致的，也可能是沖突的。既然公共利益的評判標(biāo)準(zhǔn)是具有分享性的特征，社會的范圍也有層次之分，就必然存在著不同層次的公共利益，它們之間既有共同點(diǎn)，也有不同點(diǎn)。具體到某個層級，在公共管理中可能首先要考慮的就是本層級之間的利益，但是又不得不協(xié)調(diào)它與其它層級之間的利益問題，他們之間既有重合的部分，又有沖突的矛盾所在。所以，在利益博弈的過程中就要注意協(xié)調(diào)各方的公共利益，妥善處理好各種利益沖突問題的發(fā)生。在過去傳統(tǒng)的政治思想支配下，將政治領(lǐng)域的公共利益和其他公共領(lǐng)域的公共利益混淆在一起。然而，公共利益確實(shí)是在經(jīng)濟(jì)、政治和文化的不同領(lǐng)域擁有不同的形式。某一個單一領(lǐng)域的利益涉及并不能夠稱之為公共利益，譬如只看見經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的公共利益而忽視政治層面的，無異于斷章取義，結(jié)果必然導(dǎo)致不同領(lǐng)域間的公共利益不斷發(fā)生沖突。因此，我們不能認(rèn)為的將公共利益的概念割裂開來，否認(rèn)利益博弈的存在。公共利益既然存在于不同的領(lǐng)域，就必然也會有強(qiáng)弱之分，形成多元競爭的局面，在這其中的分歧需要不斷進(jìn)行整合，對外形成一致，才能保證各方面的公共利益實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展。

（三）公共利益并不一定完全體現(xiàn)核心價值理念

按照抽象和具體進(jìn)行分類，公共利益是可以分成兩類的。抽象的公共利益往往體現(xiàn)在精神和思想觀念層面，這個層面引領(lǐng)著市政府公共管理的方向，人們在精神層面判斷著政府公共管理的行為是否合情合理。具體的公共利益則體現(xiàn)在我們能夠用具體的標(biāo)準(zhǔn)去衡量的方面，多表現(xiàn)在物質(zhì)和事實(shí)上面，更為具體一點(diǎn)就是公共產(chǎn)品等各種有形的實(shí)物。正是因?yàn)楣怖鎿碛芯唧w和抽象的雙重特征，公共利益既可以看作是公共管理要實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)和指導(dǎo)思想，也是公共管理的衍生品。目前，對于公共利益的理論研究將重點(diǎn)放在抽象層面，闡述公共利益與核心價值觀念的內(nèi)在聯(lián)系。正因如此，公共利益才承載了人們越來越多的關(guān)于價值觀的訴求。然而，事實(shí)層面上的公共利益在又是十分具體的，人們可以切實(shí)接觸到公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。因此，這兩個層面定義的公共利益難免會產(chǎn)生不一致的問題。

（四）公共利益的最終判定重點(diǎn)在于結(jié)果

公共利益事實(shí)上是客觀存在的，在公共管理中要試圖滿足大多數(shù)人的需求或者利益。但是也無法避免，社會上存在的一部分人，將他們主觀認(rèn)定的利益強(qiáng)加到公共利益的概念上面，搭著“公共利益”的旗號，謀取個人的利益。對這種行為判定標(biāo)準(zhǔn)就是：從動機(jī)出發(fā)，結(jié)合過程和結(jié)果，然后綜合判定，其中的重點(diǎn)在于結(jié)果。我黨的宗旨就是“全心全意為人民服務(wù)”，這一點(diǎn)用在公共利益上面也是說得過去的，就是以人民的滿意為衡量標(biāo)準(zhǔn)，讓人民群眾來判定公共利益的最終結(jié)果。

參考文獻(xiàn)：

[1]接志波、徐金娟．論政府公共管理中的公共利益及其實(shí)現(xiàn)．青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會科學(xué)版．2007．

[2]朱長臻．論政府公共管理中公共利益實(shí)現(xiàn)及對策．經(jīng)濟(jì)．2016．

[3]王琳琳．試論公共管理中的公共利益與政府利益．企業(yè)改革與管理．2016．

作者:胡君濤 單位:鄭州大學(xué)