情景規(guī)劃下城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃探究

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摘要：城市是一個復(fù)雜且龐大的有機體，在面對突發(fā)的公共安全事件時，規(guī)劃需要理性地判斷和穩(wěn)定地運營。因此，構(gòu)建行之有效的社區(qū)安全規(guī)劃和治理策略，能夠減少直接和次生災(zāi)害的危害。文章以城市社區(qū)為研究對象，擬運用“情景規(guī)劃”方法至城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中，在對不確定性因素分析與評價基礎(chǔ)上，通過定位焦點問題、分析影響因素、建構(gòu)模擬情景和方案與評估的方法應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，從而完善以社區(qū)為單元的公共衛(wèi)生安全規(guī)劃。

關(guān)鍵詞：情景規(guī)劃；城市社區(qū)；公共衛(wèi)生安全；規(guī)劃研究；流行病預(yù)判

引言

2020年初,肺炎疫情暴發(fā)并迅速蔓延，公共衛(wèi)生體系的短板再次暴露，喚起了人們對公共衛(wèi)生安全建設(shè)的關(guān)注。社區(qū)作為城市的基本組成單元，是應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的一線陣地，更有利于整合各類防災(zāi)資源、落實各項減災(zāi)措施。然而，目前我國社區(qū)應(yīng)對公共衛(wèi)生安全事件方面的應(yīng)急能力還存在明顯不足，社區(qū)公共衛(wèi)生安全在城市規(guī)劃層面的研究尚處于起步階段。因此，研究社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃和治理策略具有積極的實踐意義和現(xiàn)實意義，將有助于完善城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全的治理機制，從而減少直接災(zāi)害和次生災(zāi)害帶來的損失，為城市的可持續(xù)發(fā)展提供一個良好的基礎(chǔ)性環(huán)境。

1相關(guān)概念及研究動態(tài)

1.1相關(guān)概念解析

“公共衛(wèi)生”是由美國公共衛(wèi)生領(lǐng)袖人物——耶魯大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院的溫斯洛（Winslow）教授于1923年第一個提出的，并被世界衛(wèi)生組織（WHO）在1952年所采納。其含義是通過組織社會力量進行公共環(huán)境衛(wèi)生安全的整治，切斷傳染病流行的途徑，開展健康教育、疾病早期的篩查制度及醫(yī)療救治，構(gòu)建一套高效統(tǒng)籌社會資源以維護公眾健康為目的的機制[1]。城市規(guī)劃和公共衛(wèi)生一直有密切的聯(lián)系，它們都起源于西方20世紀(jì)初的進步運動，現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生就是用于改善公共衛(wèi)生的需要[2]。但是之后一段時間，基于情景規(guī)劃的城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃研究PublicHealthandSafetyPlanningofUrbanCommunitybasedonScenarioPlanning由于城市規(guī)劃者開始注重土地利用和交通而忽視了健康和安全，這導(dǎo)致兩者走向分離[3]。1988年美國醫(yī)學(xué)研究所在《公共衛(wèi)生的未來》研究報告中指出公共衛(wèi)生安全的含義：它是我們?yōu)楸Ｕ仙鐣娊】邓扇〉纳鐣约w行動。其核心是維護公眾健康，保障全社會的共同利益[4]。在城市規(guī)劃領(lǐng)域，強調(diào)“韌性城市”的建設(shè)，即指在城市規(guī)劃中考慮各類安全風(fēng)險，建設(shè)能夠應(yīng)對各種風(fēng)險、具有彈性能力的城市。

1.2公共衛(wèi)生安全相關(guān)研究動態(tài)

AMMyers等人（1994年）描述了大城市地區(qū)公共衛(wèi)生健康系統(tǒng)，并提出一種專門的醫(yī)學(xué)模型轉(zhuǎn)向強調(diào)社區(qū)組織（CBO）聯(lián)盟的活動[5]。SusanWestMarmagas等人（2003）年針對美國“911事件”認(rèn)為公共衛(wèi)生的重要性通常在重大悲劇發(fā)生期間被承認(rèn)，這些事件提高了人們應(yīng)急準(zhǔn)備的需要。作者鼓勵公共衛(wèi)生界與決策者一起開發(fā)國家環(huán)境衛(wèi)生跟蹤系統(tǒng)，以提高我們的整體公共衛(wèi)生能力[6]。Dubowitz等人（2011年）研究了如何使用GIS的方法將社區(qū)需求和健康結(jié)果與公共衛(wèi)生計劃相結(jié)合[7]。Jenine等人（2016年）描述了應(yīng)急響應(yīng)者的預(yù)處置網(wǎng)絡(luò)[8]。我國關(guān)于社區(qū)公共衛(wèi)生安全方面的研究起步較晚，在SARS暴發(fā)后才開始思考公共衛(wèi)生安全存在的問題。如陳永薇（2016年）在《公共治理視角下公共衛(wèi)生安全監(jiān)管的研究》中認(rèn)為國家需要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、多種群體共同參與的公共衛(wèi)生安全監(jiān)管體系[9]。近年來社區(qū)規(guī)劃特別是“十五分鐘社區(qū)生活圈”的規(guī)劃是社區(qū)規(guī)劃的重要內(nèi)容，與公共衛(wèi)生領(lǐng)域相關(guān)的“健康城市”項目研究也應(yīng)運而生[10]。邴啟亮（2020年）認(rèn)為有必要從韌性城市的角度，從城市空間響應(yīng)和應(yīng)急體系建設(shè)兩方面思考城市規(guī)劃的應(yīng)對策略[11,12]。石義、呂維娟（2020年）分析了當(dāng)前國土空間規(guī)劃面臨的公共衛(wèi)生安全挑戰(zhàn)，并據(jù)此提出了應(yīng)對公共衛(wèi)生安全的空間規(guī)劃基本策略[13,14]?？傊覈鴮W(xué)者從國土空間的角度去研究公共衛(wèi)生安全的較少，和公共衛(wèi)生有關(guān)的主要是公共衛(wèi)生的發(fā)展模式、分級標(biāo)準(zhǔn)，缺乏公共衛(wèi)生設(shè)施配置及應(yīng)急轉(zhuǎn)換方面的研究。

2“情景規(guī)劃”方法介紹

通過此次疫情，發(fā)現(xiàn)在應(yīng)急狀態(tài)下社區(qū)空間結(jié)構(gòu)依然存在很多弊病，特別是醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和生活保障設(shè)施的空間配置與應(yīng)急轉(zhuǎn)換能力、應(yīng)急物資保障的交通運輸體系與居民封閉式管理的空間路線分配等，反映了社區(qū)空間的韌性不足，體現(xiàn)了社區(qū)空間缺乏彈性的應(yīng)急能力、系統(tǒng)的社區(qū)生活圈公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的編制、較強的自組織能力等主要問題?！扒榫耙?guī)劃”最初是美國物理學(xué)家和數(shù)學(xué)家赫爾曼·卡恩在20世紀(jì)50年代提出的一種軍事戰(zhàn)略方法[12]，后來擴展到管理、經(jīng)濟、社會、環(huán)境等其他領(lǐng)域。一般來說“情景規(guī)劃”是指在對不確定環(huán)境下理清撲朔迷離的未來的一種方法[13]，它的重點在于識別關(guān)鍵的不確定性影響因素。將“情景規(guī)劃”方法應(yīng)用至社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中，是希望從空間規(guī)劃的角度優(yōu)化社區(qū)中與公共衛(wèi)生安全相關(guān)設(shè)施的空間配置，強調(diào)從傳統(tǒng)的城市綜合防災(zāi)規(guī)劃的靜態(tài)配置轉(zhuǎn)向動態(tài)的應(yīng)急減災(zāi)能力提升。而“情景規(guī)劃”技術(shù)流程如下：

2.1明確焦點問題

開展情景規(guī)劃的突破口是明確社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的焦點問題。

2.2識別災(zāi)害情景影響因素

分析影響因素：社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃需要基于具體的災(zāi)害情景而定，災(zāi)害事件的級別、時間和空間是不同的。從區(qū)域災(zāi)害系統(tǒng)的觀點看，災(zāi)害是由孕災(zāi)環(huán)境、致災(zāi)因子和承災(zāi)體組成[14]。其中致災(zāi)因子決定了應(yīng)急狀態(tài)下選擇哪一種社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃方案；孕災(zāi)環(huán)境指災(zāi)害孕育、發(fā)生、演化的環(huán)境；承災(zāi)體是災(zāi)害造成影響的對象[15]。2.3歸納應(yīng)對情景方案明確關(guān)鍵性不確定因素：關(guān)鍵性不確定因素是對空間規(guī)劃產(chǎn)生重要且不確定性較高的影響因素[16]。假設(shè)選擇某社區(qū)進行情景構(gòu)建，按照公共衛(wèi)生安全響應(yīng)的等級強度進行分類，根據(jù)國家規(guī)定，突發(fā)公共衛(wèi)生事件依據(jù)危害范圍和傳播程度劃分為一級、二級、三級和四級，分別代表特別重大、重大、較大和一般四個等級。將上述得到的關(guān)鍵性不確定因素構(gòu)建成適應(yīng)不同等級強度的情景邏輯矩陣。

2.4評價情景方案

在情景規(guī)劃的基礎(chǔ)上，利用層次分析法（AHP）對社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃的情景方案進行評價修正，由于每個社區(qū)的空間特點和情景規(guī)劃的側(cè)重點不相同，因此在確定評價模型子目標(biāo)時有所差別，本文所提出的情景評價模型僅作為參考模型。

2.5制定規(guī)劃戰(zhàn)略

通過上述定量定性分析過程，綜合考慮社區(qū)的社會、經(jīng)濟、空間、資源現(xiàn)狀等，將上述評價和修正后的情景規(guī)劃方案在空間上適量疊加，最終得到社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃“彈性”圖，提高城市社區(qū)應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力。

3“情景規(guī)劃”方法在城市社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中的應(yīng)用

3.1定位：明確焦點問題

以社區(qū)為規(guī)劃單元是直接面向人群服務(wù)，因此焦點問題是能不能滿足人們在突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的安全需求。主要從健康安全需求、行動安全需求和安全自治能力需求三個方面考慮。

3.2分析：識別災(zāi)害情景的影響因素

3.2.1識別影響因素如表1所示意，致災(zāi)因子包含時間、空間和災(zāi)害等級強度三方面影響因素；孕災(zāi)環(huán)境分為自然環(huán)境和社會環(huán)境，可根據(jù)選擇社區(qū)的實際情景進行錄入；承災(zāi)體是受災(zāi)的居民、公共服務(wù)設(shè)施兩大類。3.2.2明確關(guān)鍵性不確定因素。（1）根據(jù)社區(qū)居民和公共服務(wù)設(shè)施中人口密度、社區(qū)級醫(yī)療設(shè)施配置等13項指標(biāo)，專家對影響因素的打分得到不確定性（S）和重要性（I）的矩陣如下；根據(jù)公式1將對決策矩陣歸一化：（2）通過專家對兩個評價指標(biāo)的重要性進行估計，基于此構(gòu)建目標(biāo)函數(shù)：（3）由于→→=λmax→，從而求出及2個權(quán)重wi（i=1,2），并進行一致性檢驗（公式2）：解得wU=0.75，wI=0.25，最大特征值λmax=2，當(dāng)n=2時，一致性比率CR=0<0.1,判斷矩陣符合隨機一致性指標(biāo)。（4）對決策矩陣χ乘以評價指標(biāo)的權(quán)重，構(gòu)成加權(quán)矩陣:R=zw。并計算各評價單位與最優(yōu)值Di+和虛擬最劣值Di*之間的距離，并計算各指標(biāo)單位與最優(yōu)值的相對接近度Cι，公式如下：結(jié)果發(fā)現(xiàn)人口密度、擴充轉(zhuǎn)換的醫(yī)療設(shè)施配置、救援交通系統(tǒng)、社區(qū)級醫(yī)療設(shè)施配置、生活服務(wù)設(shè)施（菜場、超市、快遞中心等）、封閉管理的小區(qū)臨時攤位點布局為排在前列的關(guān)鍵性不確定影響因素（表2）。3.3建構(gòu)：歸納應(yīng)對情景方案將上述得到的關(guān)鍵性不確定因素構(gòu)建適應(yīng)不同等級的情景邏輯矩陣（表3、圖1）。人在突發(fā)事件中一般有三種狀態(tài)：正常狀態(tài)、受損狀態(tài)、死亡。正常狀態(tài)需要保障居民的衣食住行和防護感染的風(fēng)險；受損狀態(tài)需要及時進行救援和治療；死亡則需要預(yù)防次生事件[17]。（1）正常狀態(tài)下的情景規(guī)劃正常狀態(tài)下要做好預(yù)防準(zhǔn)備工作，調(diào)整社區(qū)行政邊界，使其和控規(guī)單元管理保持一致。其次，系統(tǒng)梳理社區(qū)的各類資源，優(yōu)化社區(qū)的物質(zhì)空間結(jié)構(gòu)，提前規(guī)劃好重要物資的運輸通道和救援通道。最重要的是從源頭管控，即加強社區(qū)居民的公共衛(wèi)生安全意識。（2）四級響應(yīng)下的情景規(guī)劃。四級響應(yīng)表示發(fā)生一般突發(fā)的公共衛(wèi)生事件，意味著小范圍可控。因此其實對于源頭社區(qū)的壓力較大，需要最先做好一切隔離管控工作，防止疫情大面積擴散。社區(qū)需要利用大數(shù)據(jù)來管控公共場所的人口密度，同時開啟擴充轉(zhuǎn)換的醫(yī)療設(shè)施作為隔離區(qū)。（3）三級響應(yīng)下的情景規(guī)劃。三級響應(yīng)表示發(fā)生較大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，因此社區(qū)應(yīng)盡量呼吁居民減少出行，控制公共空間的人口密度，防止人流交叉的風(fēng)險，開啟在每個小區(qū)內(nèi)部設(shè)置的小區(qū)臨時攤位點布局，根據(jù)小區(qū)人口均勻分布。（4）二級響應(yīng)下的情景規(guī)劃。二級響應(yīng)指發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，需要開始限制社區(qū)內(nèi)部的人員流動，取消群眾集會，因此需要關(guān)閉社區(qū)對外交通及出入口和小區(qū)外部公共開放空間，但要預(yù)留出專門的點對點的應(yīng)急救援運輸通道和物資運輸通道，構(gòu)成“樞紐—節(jié)點—應(yīng)急流動”的韌性城市公共空間體系。（5）一級響應(yīng)下的情景規(guī)劃。啟動一級響應(yīng)，說明特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的傳染病已出現(xiàn)大規(guī)模擴散趨勢，這時候需要全面關(guān)閉一切集散空間。生活服務(wù)設(shè)施也需要關(guān)閉，但保留封閉管理小區(qū)等臨時攤位點以保證正常生活。生命線（醫(yī)療物資供應(yīng)、生活必需品供應(yīng)通道）需要開通。另外這時社區(qū)的醫(yī)療設(shè)施可能不足以支持大量的就診病人，因此在規(guī)劃之初就應(yīng)該設(shè)置好備用的社區(qū)醫(yī)療機構(gòu)用于接診、常見疾病診治和隔離。4結(jié)語研究將情景規(guī)劃方法引入社區(qū)公共衛(wèi)生安全規(guī)劃中，可以有效地將不確定因素轉(zhuǎn)化為動態(tài)且形象的未來規(guī)劃發(fā)展條件，幫助規(guī)劃者在不同情景下選擇不同方案，這對城市規(guī)劃的編制、實施和管理都將起到積極的作用。但是由于缺乏實際案例的運用，本文運用到的情景規(guī)劃法也存在著主觀性、影響因素分析不夠全面等問題，因此在未來實踐過程中，應(yīng)輔助其他定量分析的方法，彌補情景規(guī)劃法的不足。

作者:方遙 殷敏 祁凡 單位:南京工業(yè)大學(xué)建筑學(xué)院