跨境油氣管道運(yùn)輸過(guò)境自由原則分析

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摘要：過(guò)境自由原則是能源過(guò)境法律制度領(lǐng)域最重要的基本原則，其產(chǎn)生和發(fā)展根源于國(guó)家間交往與合作的需要，并歷經(jīng)國(guó)家主權(quán)觀念從絕對(duì)優(yōu)先到相對(duì)讓渡的嬗變。國(guó)際條約法是適用于能源管道的過(guò)境自由原則的主要來(lái)源，而有關(guān)陸上過(guò)境自由的國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則尚未形成。中國(guó)作為新興的能源管道合作發(fā)展地區(qū)，在開(kāi)展“一帶一路”能源合作的背景下，應(yīng)認(rèn)真考慮接受《能源憲章條約》對(duì)中國(guó)的臨時(shí)適用，簽署更多的諸邊、多邊能源過(guò)境協(xié)議，切實(shí)履行已加入的與過(guò)境相關(guān)的國(guó)際公約中的承諾，把握在能源憲章發(fā)展進(jìn)程中的話語(yǔ)權(quán)。

關(guān)鍵詞：過(guò)境自由；能源管道；能源憲章條約

回顧人類(lèi)開(kāi)展活動(dòng)和交往的過(guò)程，“過(guò)境”行為可謂如影隨形。自20世紀(jì)30年代與能源過(guò)境有關(guān)的政府間合作開(kāi)始出現(xiàn)，2006～2014年間，俄羅斯和烏克蘭之間不斷發(fā)生的天然氣過(guò)境爭(zhēng)端，能源過(guò)境運(yùn)輸在國(guó)際能源合作中的重要性日益突出，其恰如一道橋梁，連接著能源產(chǎn)業(yè)鏈條從上游的勘探開(kāi)發(fā)向下游的煉化銷(xiāo)售之間的轉(zhuǎn)化。然而，不同于非歧視原則已經(jīng)成為過(guò)境領(lǐng)域和國(guó)際法上一項(xiàng)普遍適用的原則，能源管道的過(guò)境自由尚缺乏廣泛的國(guó)家實(shí)踐和司法判例支持，對(duì)于國(guó)際法上是否已經(jīng)存在“過(guò)境自由原則”還未有定論。通過(guò)追溯和探討過(guò)境自由原則的國(guó)際法理論基礎(chǔ)，尤其是在能源管道過(guò)境領(lǐng)域的條約實(shí)踐和國(guó)家實(shí)踐，全面清晰的認(rèn)識(shí)過(guò)境自由原則，是我國(guó)進(jìn)一步開(kāi)展和加強(qiáng)能源管道合作地理論前提和制度基礎(chǔ)。

1過(guò)境自由原則的內(nèi)涵

隨著現(xiàn)代民族國(guó)家的產(chǎn)生以及國(guó)際法作為一門(mén)專(zhuān)門(mén)調(diào)整國(guó)家間法律關(guān)系的法律制度的出現(xiàn)，國(guó)際法意義的“過(guò)境”（transit）有了其專(zhuān)門(mén)的定義，即指“貨物或人員至少在兩個(gè)國(guó)家的邊境通過(guò)”，過(guò)境自由原則是指貨物或人員有在至少兩個(gè)國(guó)家的邊境通過(guò)的自由和權(quán)利。因此，國(guó)際法中的過(guò)境總是與至少一個(gè)國(guó)家（過(guò)境國(guó)）的領(lǐng)土主權(quán)相關(guān)。過(guò)境國(guó)有權(quán)根據(jù)自己的利益給予過(guò)境，也有權(quán)否認(rèn)或限制通過(guò)其境內(nèi)的任何運(yùn)輸，甚至中斷以前允許的過(guò)境。在能源管道過(guò)境領(lǐng)域，雖然迄今國(guó)際社會(huì)還未有一部統(tǒng)一的國(guó)際能源管道運(yùn)輸條約的出現(xiàn)，但是，隨著相關(guān)國(guó)際條約和法律制度的發(fā)展與演變，過(guò)境自由原則已被普遍認(rèn)為是過(guò)境運(yùn)輸領(lǐng)域一條具有基礎(chǔ)意義的原則，該原則的外延和內(nèi)涵也在不斷拓展并日漸明晰。

2過(guò)境自由原則的實(shí)效分析

2.1過(guò)境自由原則的法律實(shí)踐

（1）一般性國(guó)際條約中的過(guò)境自由原則。第一部分是過(guò)境制度在國(guó)際條約上的早期出現(xiàn)和發(fā)展。包括1919年國(guó)際聯(lián)盟時(shí)代的《國(guó)際聯(lián)盟盟約》首次提出與過(guò)境制度相關(guān)的過(guò)境自由和平等待遇原則1921年《巴賽羅那過(guò)境自由協(xié)定規(guī)約》第一次在國(guó)際條約中對(duì)過(guò)境權(quán)做出明確規(guī)定。第二部分是隨著海洋法的發(fā)展和公海自由原則的確立，聯(lián)合國(guó)主持制定有關(guān)公約。包括1958年《日內(nèi)瓦海洋公約》確認(rèn)所有國(guó)家有權(quán)在公海和大陸架上鋪設(shè)海底管道；1965年《內(nèi)陸國(guó)過(guò)境貿(mào)易公約》第一次在國(guó)際條約中對(duì)內(nèi)陸國(guó)過(guò)境問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)門(mén)規(guī)定；尤其是1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》確定了海底管道的法律制度和內(nèi)陸國(guó)過(guò)境規(guī)則。第三部分是WTO主持的與國(guó)際貿(mào)易制度相關(guān)的GATT、TRIPS和《貿(mào)易便利化協(xié)議》。GATT1947第5條“過(guò)境自由”對(duì)適用于所有貨物的一般過(guò)境權(quán)做出了規(guī)定并被其后的GATT1994全部接受，而《貿(mào)易便利化協(xié)定》則進(jìn)一步澄清和細(xì)化了GATT1994有關(guān)過(guò)境自由的規(guī)定。（2）《能源憲章條約》中的能源管道過(guò)境自由。除了上述國(guó)際公約外，1994年《能源憲章條約》是一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)針對(duì)國(guó)際能源問(wèn)題的國(guó)際公約，涵蓋能源合作（貿(mào)易，投資，過(guò)境，能源效率，爭(zhēng)端解決）所有方面，也是第一個(gè)闡述能源過(guò)境詳細(xì)原則的多邊文書(shū)?！赌茉磻椪聴l約》第7條第1、4款的規(guī)定涉及能源過(guò)境的過(guò)境自由原則。規(guī)定每個(gè)締約方應(yīng)“采取必要的措施促進(jìn)過(guò)境運(yùn)輸”，不得“在起運(yùn)地，目的地或所有權(quán)方面進(jìn)行歧視，以及由這些差異而產(chǎn)生價(jià)格歧視”，不能“無(wú)理由的拖延、限制或增加過(guò)境費(fèi)用”且過(guò)境請(qǐng)求受跨國(guó)管道的國(guó)民待遇要求的限制。第7條第5款的規(guī)定還涉及能源過(guò)境自由的例外。

2.2國(guó)家間有關(guān)能源管道過(guò)境自由原則的條約實(shí)踐

有關(guān)能源管道過(guò)境的政府間協(xié)議為所有協(xié)議締約方規(guī)定了確保管道流量過(guò)境的義務(wù)，通常包含為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)目所必需的授予土地權(quán)利的義務(wù)，確保締約方不干擾或便利項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行的義務(wù)，以及要求締約國(guó)不要征收（附加）稅的義務(wù)，這些條約義務(wù)的規(guī)定和履行都體現(xiàn)出過(guò)境自由原則的重要地位。具體來(lái)說(shuō)，其中有一些屬于結(jié)果義務(wù)（obligationofresult），如“不允許或要求中斷或限制天然氣運(yùn)輸自由”（“納布科協(xié)定”第7.2條）；保證通過(guò)天然氣管道的天然氣能源充分和不受限制地過(guò)境（俄羅斯－希臘南溪協(xié)議第9條；俄羅斯－保加利亞南溪協(xié)議第10條；俄羅斯－匈牙利南溪協(xié)議第8條）。有一些屬于行為義務(wù)（obligationofmeans），如對(duì)在其領(lǐng)土內(nèi)的項(xiàng)目部分的運(yùn)行采取一切必要措施的義務(wù)，以及“確保天然氣不間斷流通”（ITGI協(xié)定第2條）；承諾盡一切努力確保通過(guò)石油管道不間斷運(yùn)輸石油（布爾加斯－亞歷山大波利斯協(xié)定第1條）。如果過(guò)境國(guó)中斷或減少過(guò)境，將會(huì)違反所有這些過(guò)境義務(wù)，也會(huì)違背過(guò)境自由原則的要求。

3對(duì)過(guò)境自由原則的評(píng)價(jià)

過(guò)境自由從來(lái)不是一項(xiàng)絕對(duì)權(quán)利，該權(quán)利的獲得和行使更多的基于各國(guó)在雙邊或多邊國(guó)際條約中做出的承諾以及在條約項(xiàng)下履行的義務(wù)，是基于國(guó)家主權(quán)權(quán)利的行使而進(jìn)行的權(quán)利讓渡。在《能源憲章條約》制度內(nèi)，過(guò)境自由被認(rèn)為是締約方集體能源安全的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題，因?yàn)槟茉促Y源從生產(chǎn)者到消費(fèi)者的路徑需要越來(lái)越多地跨越多個(gè)國(guó)家邊界。隨著國(guó)家主權(quán)觀念從絕對(duì)向相對(duì)轉(zhuǎn)變，過(guò)境自由權(quán)利也在國(guó)際習(xí)慣法和國(guó)際條約中獲得越來(lái)越多的關(guān)注和承認(rèn)，能源過(guò)境自由的基本原則地位日益清晰。自格老秀斯于國(guó)際法的形成年代提出“海洋自由原則”以來(lái)，國(guó)際法上關(guān)于“過(guò)境自由”的國(guó)際習(xí)慣的最后一項(xiàng)一般性研究是1957年勞特派特的《國(guó)際法中的過(guò)境自由》一文，該文將過(guò)境權(quán)稱(chēng)為“不完美的權(quán)利”，在充分認(rèn)可“過(guò)境自由是群體間最基本的需要之一”的同時(shí)，對(duì)于“過(guò)境自由”能否成為一項(xiàng)國(guó)際習(xí)慣法上的規(guī)則，并未給出肯定的回答。換言之，過(guò)境自由原則還沒(méi)有達(dá)到像“公海自由原則”這樣的習(xí)慣國(guó)際法的地位和效力，其是能源過(guò)境合作各方追求并希望達(dá)到的目標(biāo)。

4過(guò)境自由原則對(duì)我國(guó)開(kāi)展能源管道合作的啟示

4.1考慮接受《能源憲章條約》對(duì)中國(guó)的臨時(shí)適用

目前，與中國(guó)已經(jīng)簽署了管道過(guò)境合作協(xié)議的國(guó)家中，哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦和烏茲別克斯坦都屬于《能源憲章條約》締約方而非WTO成員方，接受《能源憲章條約》一方面可將以“過(guò)境自由原則”為基礎(chǔ)的過(guò)境規(guī)則納入中國(guó)與這些國(guó)家進(jìn)行的能源貿(mào)易和運(yùn)輸合作中，可以確保對(duì)中國(guó)供應(yīng)的油氣資源不會(huì)半路被攔截，使中國(guó)成為比俄羅斯更安全的油氣資源輸送目的地，且條約項(xiàng)下的能源投資保護(hù)、非歧視待遇等都將對(duì)中國(guó)和中國(guó)的投資者適用；另一方面，加入《能源憲章條約》也會(huì)使中國(guó)承擔(dān)遵守過(guò)境爭(zhēng)端解決機(jī)制的約束，承擔(dān)環(huán)境安全標(biāo)準(zhǔn)的要求等義務(wù)。從給予中國(guó)的跨國(guó)能源企業(yè)更大的安全感，鼓勵(lì)能源投資與合作有序進(jìn)行的角度出發(fā)，中國(guó)可以采用過(guò)渡式地加入程序，接受《能源憲章條約》對(duì)中國(guó)的臨時(shí)適用，并在一段時(shí)間的實(shí)踐后決定是否最終批準(zhǔn)加入。

4.2簽署更多的諸邊、多邊能源過(guò)境協(xié)議

由于過(guò)境自由的國(guó)際習(xí)慣法尚未形成，各個(gè)國(guó)家都是基于雙邊或多邊條約下的授權(quán)而享有過(guò)境權(quán)利。迄今中國(guó)和俄羅斯、哈薩克斯坦、土庫(kù)曼斯坦、烏茲別克斯坦和緬甸分別簽訂了多項(xiàng)油氣管道合作項(xiàng)目協(xié)議，隨著能源合作的深入開(kāi)展，中國(guó)也面臨協(xié)調(diào)不同國(guó)家之間利益和矛盾的局面。因此，中國(guó)尚需簽署更多的諸邊、多邊能源過(guò)境協(xié)議，發(fā)揮過(guò)境自由原則的條約法規(guī)則效力，通過(guò)更多有關(guān)過(guò)境自由的條約實(shí)踐更好的建立和維護(hù)能源過(guò)境運(yùn)輸的紐帶，明確絲綢之路能源帶所覆蓋的能源生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)和過(guò)境國(guó)對(duì)長(zhǎng)期能源供應(yīng)、需求和過(guò)境運(yùn)輸?shù)某兄Z，促進(jìn)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的區(qū)域能源合作的網(wǎng)絡(luò)走向明朗和清晰。

4.3切實(shí)履行已加入的國(guó)際公約所規(guī)定的便利過(guò)境責(zé)任

中國(guó)是WTO成員國(guó)，且已于2015年9月完成接受《貿(mào)易便利化協(xié)定》的國(guó)內(nèi)核準(zhǔn)程序。隨著《貿(mào)易便利化協(xié)定》生效在即，履行協(xié)定下的責(zé)任近在咫尺，通過(guò)全面審查與過(guò)境相關(guān)的海關(guān)監(jiān)管措施，做好協(xié)定項(xiàng)下免征稅費(fèi)、不歧視、手續(xù)簡(jiǎn)化、協(xié)調(diào)成員方合作等各項(xiàng)承諾，清理阻礙過(guò)境自由的邊境執(zhí)法措施，既是履行已加入的國(guó)際公約所規(guī)定的便利過(guò)境承諾的體現(xiàn)，也是謀求“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”背景下區(qū)域能源合作與發(fā)展的有效路徑。

4.4把握在能源憲章進(jìn)程以及全球能源治理中的話語(yǔ)權(quán)

2015年5月在海牙舉辦的能源憲章部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議通過(guò)了新的《國(guó)際能源憲章》，中國(guó)在會(huì)議上簽署了該文件。新的《國(guó)際能源憲章》體現(xiàn)出“去歐洲化”的發(fā)展傾向，旨在構(gòu)建以國(guó)際能源合作和監(jiān)管為核心的多邊治理框架，這與中國(guó)所倡議的“一帶一路”建設(shè)規(guī)劃不謀而合。中國(guó)應(yīng)把握能源憲章現(xiàn)代化進(jìn)程的權(quán)利困境所提供的機(jī)遇，著力提供和建立起相應(yīng)的國(guó)際能源治理體系，在制定有關(guān)能源過(guò)境的規(guī)則中發(fā)出自己的聲音，為中國(guó)開(kāi)展多邊能源合作，解決能源過(guò)境爭(zhēng)端，實(shí)現(xiàn)能源安全和全球能源治理提供支持。

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[9]單文華,王鵬,王晗.“一帶一路”建設(shè)背景下中國(guó)加入《能源憲章條約》的成本收益分析[J].國(guó)際法研究,2016(1).

作者：張穎 單位：陜西警官職業(yè)學(xué)院