歐盟一體化邊界的管理制度
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摘要:2015年爆發(fā)的歐洲難民危機(jī)給申根區(qū)統(tǒng)一的外部邊界管理帶來(lái)了空前的挑戰(zhàn)，也使得人們重新審視歐盟的邊界管理模式。本文從歐洲一體化的視角，在法律規(guī)范、管理主體和管理機(jī)制三個(gè)方面探析了歐盟現(xiàn)有的邊界管理制度。
關(guān)鍵詞:歐盟;邊界管理;一體化邊界
一體化是歐洲一體化的重要組成部分，隨著歐洲不斷整合，歐盟逐漸形成了統(tǒng)一的邊界管理制度，其一體化的特征主要體現(xiàn)為邊界立法、管理機(jī)構(gòu)與運(yùn)作機(jī)制的趨同。
一、邊界管理法規(guī)體系化
法律規(guī)范是制度的載體。經(jīng)過(guò)成員國(guó)間早期的政治推動(dòng)以及后來(lái)聯(lián)盟框架下的立法實(shí)踐，歐盟邊境管理的法律規(guī)范呈現(xiàn)出以《歐盟邊界法》為代表，內(nèi)容上包含邊境檢查和邊境監(jiān)管，形式上兼具基本立法與次級(jí)立法的規(guī)范集合形態(tài)。基本立法是成員國(guó)在歐盟框架內(nèi)通過(guò)合意達(dá)成的條約。主要有確立共同外部邊界，取消內(nèi)部管制的《申根協(xié)定》及《申根公約》、規(guī)范避難制度的《都柏林公約》、內(nèi)部警務(wù)與司法合作的《普魯姆條約》等。次級(jí)立法是歐盟立法機(jī)構(gòu)依據(jù)法定授權(quán)制定的指引性文件，分為兩類:一是邊境檢查立法，涉及過(guò)境證件檢查、免簽政策、遣返程序、避難處理等。二是邊境監(jiān)管立法，涉及邊界管理機(jī)構(gòu)、邊境監(jiān)管信息系統(tǒng)、海上邊境監(jiān)管等內(nèi)容。比較重要的次級(jí)立法有:《關(guān)于共同簽證法的條例》、《建立歐洲邊界監(jiān)視系統(tǒng)的條例》、《建立外部海洋邊界監(jiān)視規(guī)則的條例》以及去年出臺(tái)的《關(guān)于歐盟共同邊界法的條例》和《歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局條例》等。
二、邊界管理主體二元化
自衛(wèi)權(quán)是國(guó)家主權(quán)的核心要素。即便是高度整合的歐盟，其成員國(guó)也不肯將國(guó)家主權(quán)中邊境自衛(wèi)權(quán)能完全讓渡給超國(guó)家的聯(lián)盟機(jī)構(gòu)，因此，在邊境管理活動(dòng)中存在著二元的行政主體，第一主體是成員國(guó)的邊境管理部門，第二主體是盟的執(zhí)行與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。據(jù)歐盟邊界法律和各國(guó)國(guó)內(nèi)法，成員國(guó)是邊界管理的首要主體，享有立法、管理上的優(yōu)先權(quán)。歐盟內(nèi)部與歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局保持高度業(yè)務(wù)聯(lián)系的有29個(gè)成員國(guó)的35個(gè)邊境管理部門，如法國(guó)的邊境警察局，德國(guó)的聯(lián)邦警察部隊(duì)。它們?cè)诟髯灶I(lǐng)土的外部邊界履行著管理職能，拱衛(wèi)著歐盟的整體安全。為了邊界管理一體化，歐盟設(shè)立了歐洲邊界與海岸警衛(wèi)局作為超國(guó)家的中央機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)各國(guó)開(kāi)展邊界工作，主要職能有:專業(yè)技能培訓(xùn)、邊境情報(bào)共享、邊境風(fēng)險(xiǎn)分析、協(xié)調(diào)各國(guó)采取聯(lián)合行動(dòng)或聯(lián)合遣返，邊境緊張時(shí)的迅速干預(yù)。②該機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)有歐洲邊界與海岸警衛(wèi)隊(duì)，由各國(guó)邊界警察和有關(guān)專家組成，負(fù)責(zé)突發(fā)事件下的聯(lián)合行動(dòng)和快速介入。
三、邊界管理機(jī)制系統(tǒng)化
邊界管理是歐盟安全政策的重要構(gòu)成。為實(shí)現(xiàn)“自由、安全與公正區(qū)域”的計(jì)劃，歐盟提出了建立一體化的邊境管理體系。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的立法和管理實(shí)踐，邊界管理從法律規(guī)范到協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)初步實(shí)現(xiàn)了一體化，基本確定了“歐盟居中統(tǒng)籌，成員國(guó)通力協(xié)作，外部管理為主，內(nèi)部管理為輔，邊境檢查與邊境監(jiān)管相結(jié)合”的管理體系。申根區(qū)邊界分內(nèi)外部邊界，內(nèi)部邊界是成員國(guó)之間共同的陸地邊界，包括用于內(nèi)部航班的機(jī)場(chǎng)和內(nèi)部擺渡的港口。外部邊界是除內(nèi)部邊界以外的成員國(guó)所有的海陸邊界，包括河界、湖界、海界、機(jī)場(chǎng)和港口。③嚴(yán)格講，歐盟邊界管理僅指共同外部邊界管理，單方恢復(fù)內(nèi)部邊界管制是違背申根規(guī)則的，然而，徹底去除內(nèi)部邊界而對(duì)外部管理孤注一擲的做法是危險(xiǎn)的也是不現(xiàn)實(shí)的。因此，歐盟規(guī)定了內(nèi)部邊界管制臨時(shí)重啟制度，即:當(dāng)成員國(guó)國(guó)家安全面臨著來(lái)自國(guó)境的嚴(yán)重威脅時(shí)，各國(guó)有權(quán)依據(jù)法定程序在內(nèi)部邊界采取管理措施。這集中體現(xiàn)了“以外保內(nèi)，內(nèi)外聯(lián)動(dòng)”的一體化特征。邊界管理方式分邊境檢查和邊境監(jiān)管。邊境檢查是在固定的邊境口岸和法定的口岸開(kāi)放時(shí)間對(duì)出入境人員以及相關(guān)交通工具、物品進(jìn)行的檢查。邊境監(jiān)管是在邊境口岸之間漫長(zhǎng)的外部邊界線上實(shí)施的流動(dòng)監(jiān)管，以防止人員非法出入境，時(shí)間并不局限于口岸開(kāi)放時(shí)間，具有很強(qiáng)的靈活性。邊境檢查分最簡(jiǎn)檢查和全面檢查。最簡(jiǎn)檢查是基本的入境資格審查，主要是對(duì)入境證件的審核，如申根簽證、居住許可證等，僅適用于歐盟公民和享有歐盟自由流動(dòng)權(quán)的第三國(guó)民。全面檢查是針對(duì)第三國(guó)民設(shè)定的，除了證件審查外，還要進(jìn)行安全檢查，通過(guò)審核入境目的證明文件、交通工具、攜帶物品等，以確定其不會(huì)對(duì)內(nèi)部安全造成威脅。安全檢查可借助申根信息系統(tǒng)，“該系統(tǒng)是歐盟設(shè)立的有關(guān)非法移民、跨境犯罪、恐怖活動(dòng)、與人易等信息的情報(bào)共享平臺(tái)，能夠向邊境管理部門發(fā)出有關(guān)的安全警報(bào)信息?！雹苓吘潮O(jiān)管分邊境監(jiān)視、風(fēng)險(xiǎn)分析、聯(lián)合行動(dòng)或快速干預(yù)、移民遣返等程序。為了增強(qiáng)邊界形勢(shì)認(rèn)知能力和邊界風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，歐盟建立了歐洲邊界監(jiān)視系統(tǒng)，該系統(tǒng)由警衛(wèi)局內(nèi)設(shè)立的中央通訊網(wǎng)將散布于各成員國(guó)的國(guó)家合作通訊網(wǎng)聯(lián)絡(luò)而成，成員國(guó)邊管當(dāng)局將邊界管理工作中捕捉到的數(shù)據(jù)輸入系統(tǒng)并通過(guò)中心網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行共享，從而使得警衛(wèi)局和各成員國(guó)對(duì)歐盟外部邊界的安全態(tài)勢(shì)有了整體認(rèn)識(shí)。通過(guò)對(duì)邊界監(jiān)視系統(tǒng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，當(dāng)成員國(guó)外部邊界面臨高級(jí)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，該國(guó)可請(qǐng)求警衛(wèi)局采取聯(lián)合行動(dòng)或進(jìn)行快速干預(yù)，從而有效打擊外部邊境的偷渡移民、人口走私和跨界犯罪，并及時(shí)搜救海上遇難移民。經(jīng)過(guò)盤問(wèn)、識(shí)別及登記，對(duì)不符入境資格的非法移民，經(jīng)主持國(guó)決定進(jìn)行遣返，必要時(shí)，警衛(wèi)局可以部署遣返干預(yù)隊(duì)介入遣返。
四、結(jié)語(yǔ)
邊界管理一體化邊界一體化是歐洲一體化的重要組成部分。從發(fā)展過(guò)程看，歐盟的邊界管理打破了國(guó)家壟斷，向中央機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理前進(jìn)。這一趨勢(shì)既順應(yīng)了聯(lián)盟的整合計(jì)劃，也是出于外部壓力的刺激，如為了應(yīng)對(duì)此次難民潮，歐盟便對(duì)原有的邊界管理機(jī)構(gòu)做了職能上的升級(jí)，建立了更加高效的邊界與海岸警衛(wèi)隊(duì)。隨著周邊安全局勢(shì)的復(fù)雜化，歐盟邊界管理的一體化必將進(jìn)一步加強(qiáng)。
［注釋］
①牛繼承．歐盟邊界管理法律制度研究［D］．武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，P18－19．
②Regulation(EU)2016/1624oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof14September2016ontheEuropeanBorderandCoastGuard．OfficialJournaloftheEuropeanUnion．16．9．2016:13－18．
③Regulation(EU)2016/399oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof9March2016onaUnionCodeontherulesgoverningthemovementofpersonsacrossborders．OfficialJournaloftheEuropeanU-nion．23．3．2016:P6－7．
④Regulation(EC)No1987/2006oftheEuropeanParliamentandoftheCouncilof20December2006ontheestablishment，operationanduseofthesecondgenerationSchengenInformationSystem．OfficialJournaloftheEuropeanUnion．28．12．2006．7.
作者:馬偉康 單位:武漢大學(xué)國(guó)際問(wèn)題研究院