高校管理自主權(quán)改革之政府管理權(quán)限演變

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摘要：“高校管理自主權(quán)”是一個(gè)中國化的概念，是我國在學(xué)習(xí)西方“大學(xué)自治”的過程中逐漸形成的價(jià)值和權(quán)力訴求。發(fā)達(dá)國家高校在自治的同時(shí)，政府通過經(jīng)濟(jì)資助支持、立法監(jiān)督保障、行政權(quán)力下放、組織制度保證等措施對高校進(jìn)行間接干預(yù)與控制的國際經(jīng)驗(yàn)，對我國高校管理自主權(quán)改革具有積極的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：高校；管理自主權(quán)；政府；權(quán)限

政府管理權(quán)限在高校管理中指政府作為行政管理主體行使高校管理權(quán)力的權(quán)責(zé)范圍。政府作為行政主體依法享有高等教育的管理權(quán)力，但這種權(quán)力不是無邊界的，而是有一定范圍，需在特定的責(zé)任范圍內(nèi)行使。高校即是在與政府管理權(quán)限的博弈中不斷謀求更大的自主權(quán)以利于自身的發(fā)展。因此，高校管理自主權(quán)改革的根本問題在于政府與高校在管理中權(quán)限大小如何權(quán)衡的問題，二者只有在權(quán)力博弈中達(dá)到優(yōu)化平衡，才能最大限度地促進(jìn)高等教育事業(yè)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家高校管理自主權(quán)改革中政府管理權(quán)限的歷史演變為我們提供了很好的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

一發(fā)達(dá)國家政府管理高校權(quán)限演變的歷史經(jīng)驗(yàn)

政府管理高校事務(wù)是歷史發(fā)展的客觀必然，馬克思關(guān)于社會(huì)教育受制于該社會(huì)關(guān)系的觀點(diǎn)也闡述了這一客觀規(guī)律。特別是近代社會(huì)，高等教育發(fā)展帶來的科技進(jìn)步在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)越來越巨大，政府對高等教育的重視程度和干預(yù)程度也進(jìn)一步提高?？偟内厔菔牵喊l(fā)達(dá)國家政府更尊重高校作為知識(shí)輸出主體的特性，避免直接管理，而以間接干預(yù)為主，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）經(jīng)濟(jì)資助支持

政府為推動(dòng)高等教育發(fā)展而采取的干預(yù)措施中，經(jīng)濟(jì)資助和支持是一個(gè)必不可少的手段。19世紀(jì)30年代，英國政府在議會(huì)的倡議下成立“大學(xué)教育資助委員會(huì)”，為高校提供經(jīng)費(fèi)資助。1965年，教育和科學(xué)部部長克魯斯蘭(A.Crosland)提出實(shí)行高等教育雙軌制，英國的高校被劃分為自治的大學(xué)和非大學(xué)性質(zhì)的公立高校兩種類型，其中，教育和科學(xué)部為自治的大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)支持，而地方政府是公立高校經(jīng)費(fèi)的主要來源[1]。法國早在19世紀(jì)50年代即主張大學(xué)自治，1968年，政府以立法的形式明確了大學(xué)享有財(cái)務(wù)、行政和教學(xué)方面的自主權(quán)。法國的高等教育經(jīng)費(fèi)主要是由國家提供，但同時(shí)也有大學(xué)自籌，且近些年來政府資助的教育經(jīng)費(fèi)在不斷增加，逐步發(fā)展成為國家財(cái)政的第一大支出[2]。德國聯(lián)邦政府并不采取直接管理教育的方式，教育經(jīng)費(fèi)主要由州政府和地方政府負(fù)責(zé)，包括教職人員的工資、一些行政管理費(fèi)用以及校舍的建設(shè)和維護(hù)等。聯(lián)邦政府對高等教育的經(jīng)濟(jì)干預(yù)主要通過兩種模式來實(shí)施：一是成立各類教育經(jīng)費(fèi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)對高校所需經(jīng)費(fèi)進(jìn)行審核和分配；1998年的高教改革針對高校教育經(jīng)費(fèi)問題提出了相關(guān)意見，包括改革高校基本建設(shè)經(jīng)常性費(fèi)用的審批程序，發(fā)揮州教育行政部門在經(jīng)費(fèi)管理過程中的審核作用；高校享有經(jīng)費(fèi)的獨(dú)立使用權(quán)，政府不再分類立項(xiàng)。二是對高校的科研和開發(fā)進(jìn)行資助。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，近年來德國高校獲得的政府科研經(jīng)費(fèi)資助占總資助額度的25%以上[3]。同樣是聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦政府不直接管理高等教育，州政府主要負(fù)責(zé)為學(xué)生提供經(jīng)濟(jì)支持，還要不斷提升教育質(zhì)量與研究水平。美國政府創(chuàng)辦了一批研究型高校，并把其中的重點(diǎn)高校建成國家的基礎(chǔ)科研中心，獲得聯(lián)邦政府提供的重要經(jīng)費(fèi)支持。在日本，起初政府僅僅為國立大學(xué)提供經(jīng)費(fèi)支持，而對占國家高?？倲?shù)80%以上的私立大學(xué)不夠重視。在二戰(zhàn)之后，日本私立大學(xué)出現(xiàn)了財(cái)政危機(jī)，國家開始加大對私立大學(xué)的資助，并由此加強(qiáng)了對其控制力度，提升了高等教育質(zhì)量。

（二）立法監(jiān)督保障

發(fā)達(dá)國家政府的教育立法是確保高校自主權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要條件。法國是第一個(gè)高等教育立法國家，早在19世紀(jì)初就頒發(fā)《帝國大學(xué)法令》，該法令明確規(guī)定高等教育實(shí)行中央集權(quán)制。1968年頒發(fā)《高等教育法》，明確了高校是多學(xué)科的公立科學(xué)和文化機(jī)構(gòu)的高等教育主體，在行政、財(cái)務(wù)等方面享有自主權(quán)。該法令確保了法國高校辦學(xué)自主權(quán)的強(qiáng)制執(zhí)行。日本是世界上最具系統(tǒng)性和多層次教育法律體系的國家。1947年，日本開始對二戰(zhàn)前的敕令教育行政進(jìn)行改革，構(gòu)建憲法－教育基本法－學(xué)校教育法一整套完整的法律體系，為日本現(xiàn)代教育改革奠定了法律基礎(chǔ)。1976年，德國政府頒發(fā)了《高等學(xué)?？偩V法》，詳細(xì)規(guī)定了高校的職責(zé)、人事以及科研教學(xué)原則等。1998年，德國聯(lián)邦議會(huì)第四次修訂《高等學(xué)?？偩V法》，此次修訂的主要內(nèi)容包括高等教育經(jīng)費(fèi)使用、學(xué)籍學(xué)制、結(jié)構(gòu)性改革、學(xué)生資助、人事管理、青年教師科研支持、科學(xué)研究、評價(jià)體系、繼續(xù)教育、私立高校等領(lǐng)域，其核心內(nèi)容是賦予高校更多的科研資助以及人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)自主權(quán)等，目的是提高德國高校的國際競爭力。

（三）行政權(quán)力下放

近年來的趨勢是：為了確保高校管理自主權(quán)的真正實(shí)現(xiàn)，美國、英國、德國等一貫采取分權(quán)制的國家，依舊對高校放權(quán)；日本、法國等先行集權(quán)制，隨著高等教育的發(fā)展，也逐步實(shí)行放權(quán)。美國聯(lián)邦教育部沒有直接管理高等教育的機(jī)構(gòu)，各州政府雖有權(quán)管理高校，但權(quán)力僅局限于高校的設(shè)置審批、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和董事會(huì)成員任命等幾個(gè)方面，除此之外，一般不干預(yù)高校的內(nèi)部事務(wù)。州政府還對社會(huì)人才需求進(jìn)行預(yù)測，為高校提供信息服務(wù)等[6]。法國是世界歷史上實(shí)行高度集權(quán)的教育行政體制的國家代表，但近年來的高等教育改革趨勢卻顯示出放權(quán)的特點(diǎn)。1968年的“五月風(fēng)暴”大學(xué)生運(yùn)動(dòng)迫使政府不得不進(jìn)行高等教育改革，高校由此提出“民主”、“自治”、“多學(xué)科”的原則；改革還確立了高校享有行政和教學(xué)方面的自主權(quán)。雖然此次改革是在學(xué)生運(yùn)動(dòng)的迫使下實(shí)行，但在當(dāng)時(shí)最大限度地推動(dòng)了高等教育的改革發(fā)展。1966年，法國全面開展了教育改革，國家教育咨詢委員會(huì)提出立即改革教育結(jié)構(gòu)，精簡當(dāng)前無特色、集權(quán)、僵化、垂直、臃腫、不透明的教育行政機(jī)構(gòu)[2]。建議“進(jìn)一步下放政府權(quán)力，提升學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)”。1879年，日本開始學(xué)習(xí)美國，對中央集權(quán)進(jìn)行改革。特別是二戰(zhàn)后，在被美國占領(lǐng)的7年時(shí)間里，教育更加美國化，明確提出了“學(xué)問自由、地方分權(quán)、教育中立”三原則，主張分權(quán)和自治。

（四）組織制度保證

除了在經(jīng)濟(jì)、法律和行政上提供保障外，發(fā)達(dá)國家還構(gòu)建了一套完整的組織制度體系，確保自主辦學(xué)、高校自治。1965年，英國開始實(shí)行高等教育的雙軌制，即把高等教育分為自治的大學(xué)和非大學(xué)性質(zhì)的公立高校兩個(gè)部分。其中，公立高校由地方教育行政部門進(jìn)行管理。對于自治的大學(xué)，英國構(gòu)建高等教育質(zhì)量保證體系（QualityAssurance），通過涵蓋質(zhì)量審核、評估、控制和社會(huì)評價(jià)等方面的多元評估，確保高等教育質(zhì)量。相應(yīng)的，英國通過發(fā)展高等教育第三方機(jī)構(gòu)，有效協(xié)調(diào)高校與政府之間的關(guān)系，強(qiáng)化高校自治。德國在1998年提出高等教育改革方針：“為了保證高校的教學(xué)、科研質(zhì)量，國家建立學(xué)術(shù)評定委員會(huì)，成員包括高校師生、政府官員、企業(yè)家等各方代表，定期評估高校的教學(xué)、科研，并公布評價(jià)結(jié)果，為政府和企業(yè)的教育投入提供參考?！?0世紀(jì)，美國實(shí)行了高等教育認(rèn)證制度，該制度在規(guī)范高等教育管理和提高高等教育質(zhì)量方面發(fā)揮了重大的作用，在確保了高校教育質(zhì)量最低標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，規(guī)避了政府的直接干預(yù)，保障了高校的管理自主權(quán)。與此同時(shí)，美國還設(shè)立了大量高等教育第三方機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)代表了不同類型高校的利益，涵蓋了研究型大學(xué)聯(lián)合會(huì)、州立大學(xué)聯(lián)合會(huì)、社區(qū)學(xué)院聯(lián)合會(huì)、贈(zèng)地學(xué)院聯(lián)合會(huì)等等，影響政府的決策，維護(hù)高校的自主權(quán)。

二我國高校自主權(quán)改革中政府管理權(quán)限的演變及現(xiàn)狀

建國以來，我國高校自主權(quán)經(jīng)歷了從無到有，從政策認(rèn)可到法律規(guī)定的演進(jìn)過程。特別是改革開放以來，高校管理體制改革一直是高等教育界關(guān)注的核心問題，而落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)則是管理體制改革過程中一個(gè)貫穿始終的主題。但從高校自主權(quán)的落實(shí)情況來看，始終沒有跳出“一收就死、一放就亂”的極端化循環(huán)，中央集權(quán)制仍是我國高校自主權(quán)演變的主要特征。1992年，原國家教育委員會(huì)提出“將高校轉(zhuǎn)變?yōu)槟苷嬲灾鬓k學(xué)的法人實(shí)體”；1998年頒發(fā)《高等教育法》，通過法律的形式確立了高校的獨(dú)立法人地位，規(guī)定了在辦學(xué)過程中享有7項(xiàng)自主權(quán)。此舉不論在形式上還是在內(nèi)容上，都為高校辦學(xué)自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供了有力的法律保障。但近年來，有專家學(xué)者在相關(guān)調(diào)研的基礎(chǔ)上指出，1985、1995和2005年我國高校享有辦學(xué)自主權(quán)的綜合指數(shù)分別為0.19、0.36和0.42，雖然處于逐步上升的態(tài)勢，但總體實(shí)現(xiàn)程度不高。調(diào)研還指出，《高等教育法》中明確高校享有的7項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，在實(shí)際執(zhí)行和落實(shí)上仍然受政府教育行政部門政策的制約；在學(xué)術(shù)管理上，政府仍然掌握著大多數(shù)學(xué)術(shù)事務(wù)的支配權(quán)，高校作為相對獨(dú)立的學(xué)術(shù)組織，學(xué)術(shù)管理自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。還有學(xué)者指出，盡管法律和政府文件一直強(qiáng)調(diào)高校自治，但高校改革的實(shí)踐卻明顯滯后，自主權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中依然困難重重。主要原因在于政府不斷加大對高校自主權(quán)的控制，尤其是對于高校自主性層面的問題，解決起來較為困難。

三發(fā)達(dá)國家政府管理高校權(quán)限的經(jīng)驗(yàn)借鑒

對于我國在高校自主權(quán)改革中政府管理始終處于集權(quán)式的現(xiàn)狀，我們有必要總結(jié)并借鑒發(fā)達(dá)國家政府管理高校權(quán)限的主要經(jīng)驗(yàn)，以促進(jìn)高校在充分而有限的自主權(quán)范圍內(nèi)跨越式發(fā)展。

（一）政府的經(jīng)濟(jì)支持是高校管理自主權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的前提與基礎(chǔ)

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，政府對高校的經(jīng)濟(jì)支持就越有力。但這種經(jīng)濟(jì)支持不僅僅局限于資金投入，而是資助方式日益多樣化。這也是近年來發(fā)達(dá)國家高校自主權(quán)改革取得顯著成效的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

（二）通過法律法規(guī)來保障高校管理自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)

要想理順政府與高校之間的關(guān)系，進(jìn)而不斷擴(kuò)大高校管理自主權(quán)力，政府要履行好自身職能，為高校提供一定的立法。政府加強(qiáng)高校監(jiān)控與教育市場化的發(fā)展并不存在必然沖突，因此，政府要加強(qiáng)高校教育管理則需要通過法律來進(jìn)行調(diào)控，從而對政府與高校之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，并加以規(guī)范，這一舉措能夠使各主體權(quán)利得到法律保證，并使各主體利益協(xié)調(diào)一致。

（三）政府分權(quán)與放權(quán)是高校管理自主權(quán)改革的方向

法國和日本的歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，政府的分權(quán)和放權(quán)是高校自主蓬勃發(fā)展的關(guān)鍵因素。近年來，世界各國政府對高等教育的管理也都在逐步實(shí)現(xiàn)分權(quán)與放權(quán)，高校享有充分的管理自主權(quán)是教育現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。

（四）建立高等教育第三方機(jī)構(gòu)以監(jiān)督保障自主權(quán)的實(shí)現(xiàn)

建立高等教育第三方機(jī)構(gòu)是轉(zhuǎn)變政府職能、實(shí)現(xiàn)高校管理自主權(quán)的一個(gè)必要條件。發(fā)揮第三方機(jī)構(gòu)的功能與作用，從而使政府教育決策逐步向科學(xué)、民主化方向發(fā)展，這也是高校管理自主權(quán)改革與發(fā)展的重要體現(xiàn)，對于高等教育事業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

（五）政府通過間接干預(yù)的方式加強(qiáng)對高等教育的領(lǐng)導(dǎo)和控制

現(xiàn)代社會(huì)，高等教育在促進(jìn)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的重要作用日益凸顯，政府對高等教育的關(guān)注與控制也必然會(huì)增強(qiáng)，但這并不影響政府對高校分權(quán)和放權(quán)的大趨勢。從發(fā)達(dá)國家的發(fā)展歷程來看，分權(quán)與放權(quán)并不意味著政府減少了對高校的干預(yù)，只是在手段和方式上更加多樣化，主要采取了間接干預(yù)的方式。

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作者:邢方敏 文民剛 佟礦 單位:南方醫(yī)科大學(xué)教學(xué)發(fā)展中心