高校辦學(xué)自主權(quán)高校管理論文

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一、落實與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的意義

高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大是促進(jìn)高等教育法治化發(fā)展的必經(jīng)之路。實施依法治校是現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的關(guān)鍵所在。高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大，必將減少政府管理權(quán)的尋租空間和權(quán)力腐敗等問題的發(fā)生，提高權(quán)力行使的公正性和廉潔性。高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大，也將強(qiáng)化高校的權(quán)利意識和主體意識，培養(yǎng)高校自由探索的品質(zhì)，促進(jìn)學(xué)術(shù)自由的發(fā)展，夯實高等教育法治的社會基礎(chǔ)。

二、政府管理的行政化傾向是高校辦學(xué)自主權(quán)難以落實與擴(kuò)大的主要原因

我國《高等教育法》首次以法律形式明確規(guī)定了高校具有自主招生、自主設(shè)置和調(diào)整學(xué)科專業(yè)、自主開展科學(xué)研究、自主進(jìn)行技術(shù)開發(fā)及社會服務(wù)、自主開展科技文化交流與合作、自主設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)和人員配備等權(quán)利。但上述法律規(guī)定的高校辦學(xué)自主權(quán)在實踐中難以得到有效落實。在高校辦學(xué)中，“作為主辦者的政府部門，實際上直接參與大學(xué)辦學(xué)、審批高校招生計劃、確定高校招生規(guī)模、審批高校專業(yè)設(shè)置、規(guī)定高校教學(xué)活動、管理高?？茖W(xué)研究、逐項落實高校經(jīng)費使用等活動”。政府管理的行政化傾向必然限制了高校辦學(xué)自主權(quán)的正當(dāng)行使與自由裁量空間。

（一）政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝＾k學(xué)自主權(quán)范圍不斷縮小

政府管理高校的行政化傾向主要表現(xiàn)為政府將高校視為行政附屬機(jī)構(gòu)，以行政審批等管理方式不斷強(qiáng)化對高校辦學(xué)事務(wù)的管控與干預(yù)?；诩鹊美婢S護(hù)、路徑依賴等原因，在沒有外在力量干預(yù)的情況下，政府管理的行政化傾向會不斷強(qiáng)化，高校辦學(xué)的自主權(quán)會不斷被侵蝕。伴隨著政府管理行政化傾向的強(qiáng)化，高校辦學(xué)自主權(quán)的空間范圍不斷縮小。政府管理的行政化傾向必然導(dǎo)致政府與高校在辦學(xué)職能上高度重合，使高校逐步向行政機(jī)構(gòu)異化，從而使高校辦學(xué)自主權(quán)的落實越來越難。

（二）政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝Ｐ惺棺灾鬓k學(xué)權(quán)能力的不斷退化

當(dāng)前，我國政府通過行政指導(dǎo)、行政指令等方式全面干預(yù)高校辦學(xué)事務(wù)，從高校的招生、專業(yè)設(shè)定、課程教材編寫、教學(xué)改革到科學(xué)研究等辦學(xué)事務(wù)，都離不開政府的管控，高校也基本上只要按照政府管理行為進(jìn)行辦學(xué)就能保證辦學(xué)秩序的正常運轉(zhuǎn)。政府行政化管理高校辦學(xué)事務(wù)，一方面必然導(dǎo)致高校辦學(xué)自主權(quán)的范圍不斷縮小，另一方面導(dǎo)致高校行使辦學(xué)自主權(quán)的能力不斷退化。這主要是因為：第一，政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝φ蕾嚨膹?qiáng)化。政府通過控制資源配置等方式不斷強(qiáng)化對高校辦學(xué)事務(wù)的管理，必然導(dǎo)致高校自主辦學(xué)意識與能力不斷弱化，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大也就越來越難。第二，政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝＾k學(xué)創(chuàng)新能力弱化。政府管理的行政化傾向必然導(dǎo)致高校辦學(xué)的創(chuàng)新動力、創(chuàng)新意識、創(chuàng)新機(jī)制等不斷弱化，獨立意識與創(chuàng)新能力的退化使得高校難以支撐自主辦學(xué)的局面。第三，政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝＾k學(xué)能動性退化。政府管理的行政化傾向使高校的主體意識、辦學(xué)規(guī)劃能力及解決問題能力等不斷退化，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大也就失去了基本保障。

（三）政府管理的行政化傾向?qū)е赂咝?nèi)部治

理結(jié)構(gòu)的保障能力不斷弱化科學(xué)、民主的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是高校辦學(xué)自主權(quán)落實與擴(kuò)大的基本保障。政府管理的行政化傾向必然導(dǎo)致高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化。在“在行政化管理模式下，高校基本辦學(xué)事務(wù)由政府控制或決定，而政府對高校的行政化管理也必然要求高校按照行政機(jī)關(guān)運行模式進(jìn)行內(nèi)部管理，以保障政府辦學(xué)決策及指令的有效執(zhí)行”。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的行政化使得“大學(xué)的行政系統(tǒng)是支撐學(xué)校的真正主體，學(xué)校按照權(quán)力框架把部門和人員編排在不同的地位格局等級中，其根本價值信號是依據(jù)權(quán)力意志，評價人員行為的根本標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)是權(quán)力價值標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)力價值根據(jù)”。高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的行政化導(dǎo)致行政權(quán)力嚴(yán)重擠壓學(xué)術(shù)權(quán)力，致使高校的學(xué)術(shù)組織特性產(chǎn)生異化、學(xué)術(shù)品性日益淡化。高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)行政化將使得高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大淪為高校內(nèi)部控制人濫用辦學(xué)權(quán)的依據(jù)，淪為內(nèi)部利益集團(tuán)強(qiáng)化既得利益的保護(hù)工具。

三、高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大及推進(jìn)政府管理去行政化的基本路徑

推進(jìn)高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大是我國高校去行政化改革的重要切入口，也是高等教育領(lǐng)域簡政放權(quán)的基本內(nèi)容。

（一）加快服務(wù)型政府建設(shè)

“政府與高校的關(guān)系是世界高等教育發(fā)展中的一個永恒主題，幾乎占據(jù)了世界高等教育發(fā)展史的全部空間?！闭芾砼c高校自主辦學(xué)的關(guān)系向來是高等教育領(lǐng)域的重要研究課題。高等教育的公益性特征決定了政府對高校辦學(xué)進(jìn)行管理與干預(yù)的必要性，但政府管理高校的目的應(yīng)在于保障其自主辦學(xué)與學(xué)術(shù)自由。服務(wù)型政府應(yīng)將其與高校的關(guān)系定位于服務(wù)、合作關(guān)系，這不僅有利于克服政府將高校視為管制對象與附屬機(jī)構(gòu)的觀念，也有利于改革政府對高校的行政化管理模式。加快服務(wù)型政府建設(shè)是保障高校法人地位、強(qiáng)化高校辦學(xué)能動性的內(nèi)在要求。為促進(jìn)高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大，筆者認(rèn)為在高等教育領(lǐng)域應(yīng)從以下方面著手加快服務(wù)型政府的建設(shè)：一是改變政府管理高校的模式，變管制為服務(wù)，簡政放權(quán)，推進(jìn)“管、辦、評”分離。政府合理使用經(jīng)濟(jì)、行政、法律、規(guī)劃及信息等手段，強(qiáng)化其對高校的宏觀調(diào)控和監(jiān)督職能。二是縮小政府辦學(xué)的管理領(lǐng)域。政府應(yīng)全面退出高校辦學(xué)的微觀領(lǐng)域，加強(qiáng)對有關(guān)教育方針、發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)制定、組織協(xié)調(diào)、教育撥款等宏觀事務(wù)的管理與調(diào)控。三是提高政府對高校辦學(xué)的服務(wù)能力。強(qiáng)化政府對高校辦學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施、人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、信息共享機(jī)制等方面的供給水平，提高其服務(wù)績效。四是強(qiáng)化對政府管理權(quán)力的約束機(jī)制。服務(wù)型政府必然也是責(zé)任政府，強(qiáng)化對政府管理權(quán)力的約束是構(gòu)建責(zé)任政府、落實與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的內(nèi)在需要。應(yīng)從權(quán)力來源、行使程序、責(zé)任與追究等方面加強(qiáng)對政府管理權(quán)力的約束，促使其履行好服務(wù)高校辦學(xué)、保障高校辦學(xué)自主權(quán)落實與擴(kuò)大的職責(zé)。

（二）強(qiáng)化高校的法人主體地位

筆者認(rèn)為，應(yīng)從以下方面強(qiáng)化高校的法人主體地位：一是構(gòu)建平等的政校關(guān)系。明確政府與高校之間的關(guān)系屬于外部行政關(guān)系，是強(qiáng)化高校法人主體地位的基礎(chǔ)。二是明確高校的公務(wù)法人主體資格。目前，高校的民事主體資格已得到法律的全面保護(hù)，但在行政法律關(guān)系中高校因缺乏獨立的法人地位而被視為政府的附屬機(jī)構(gòu)。因此，確立高校的公務(wù)法人主體資格，依法授予其一定的公務(wù)管理權(quán)，明確其在行政法律關(guān)系中的行政相對人地位，是推進(jìn)政府管理去行政化的重要條件。三是完善高校的法人治理結(jié)構(gòu)。完善高校法人的治理結(jié)構(gòu)是落實與擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)的基礎(chǔ)。首先是加強(qiáng)學(xué)術(shù)組織建設(shè)和構(gòu)建適度分離的權(quán)力運行機(jī)制，建立起政治權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力及師生民主權(quán)力相互制衡與協(xié)作的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。其次是通過強(qiáng)化高校的權(quán)力責(zé)任，加強(qiáng)保障師生民主參與管理機(jī)制的建設(shè)。

（三）促進(jìn)高等教育中介組織的發(fā)展

高等教育中介組織大多屬于為政府管理、高校辦學(xué)提供服務(wù)的民間社會性組織。高等教育中介組織對于分擔(dān)部分政府、高校辦學(xué)職能，緩沖兩者之間的緊張關(guān)系，推進(jìn)高校面向社會辦學(xué)等都具有重要意義，“從一定程度上說，教育中介的發(fā)育狀況對政府職能的轉(zhuǎn)變和高校是否能夠得到更多的辦學(xué)自主權(quán)起到十分重要的作用”。政府管理去行政化與高校辦學(xué)自主權(quán)的落實與擴(kuò)大，必然要求充分發(fā)揮高等教育中介組織的咨詢、評價、監(jiān)督及服務(wù)等功能，促進(jìn)高等教育社會治理體系的建設(shè)。促進(jìn)我國高等教育中介組織的發(fā)展，應(yīng)從以下幾個方面著手：一是改變高等教育中介組織權(quán)利義務(wù)不對稱的狀況，依法賦予其評價、咨詢、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等權(quán)利。二是推進(jìn)政事分開，規(guī)范政府對高等教育中介組織的管理，增強(qiáng)其獨立性和自主性，保障其服務(wù)高校辦學(xué)的公正性。三是加強(qiáng)對高等教育中介組織的引導(dǎo)與監(jiān)督，保障其合法權(quán)益，約束其投機(jī)行為。

（四）完善相關(guān)高等教育法律制度

推進(jìn)高校管理去行政化，落實與擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)離不開法律的保障作用。當(dāng)前，我國高等教育法律制度存在著政府與高校辦學(xué)權(quán)力界限不清，政府權(quán)力約束機(jī)制不健全及高校辦學(xué)自主權(quán)保護(hù)機(jī)制不完善等問題。我國高等教育法律制度應(yīng)從以下方面加以推進(jìn)完善：一是厘清政府與高校權(quán)力的法律界限，政府管理應(yīng)定位于高等教育發(fā)展規(guī)劃、撥款、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等宏觀性事務(wù)，教學(xué)科研等辦學(xué)微觀事務(wù)則由高校自主決定。明確政府管理目的在于保障高校自主辦學(xué)與學(xué)術(shù)自由的實現(xiàn)。二是加強(qiáng)對政府管理權(quán)的法律規(guī)約。完善政府管理權(quán)的行使程序機(jī)制，強(qiáng)化法律責(zé)任約束機(jī)制，促進(jìn)政府正當(dāng)行使管理權(quán)。三是完善高校辦學(xué)自主權(quán)的法律保護(hù)機(jī)制。明確政府保障高校自主辦學(xué)的基本義務(wù)及實現(xiàn)方式，細(xì)化政府對其限制的法律規(guī)定；建立健全高校辦學(xué)自主權(quán)的法律救濟(jì)機(jī)制，規(guī)定高校可以通過協(xié)商、行政復(fù)議、訴訟等方式抵制危害其合法權(quán)益的行為。

作者：譚正航 尹珊珊 單位：吉首大學(xué)