高校管理司法審查研究

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《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》提出，要“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度。完善治理結(jié)構(gòu)”［1］。這就要求我們必須重新構(gòu)建大學(xué)與政府、大學(xué)與社會之間的關(guān)系，重新理順大學(xué)內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，逐步消除大學(xué)“官本位”現(xiàn)象，推進(jìn)大學(xué)“去行政化”。因此，引入司法領(lǐng)域常用的審查制度，加強對高校管理權(quán)力運行的司法審查，就顯得十分必要和重要。其是有效遏制高校管理權(quán)力無端、無度、無序膨脹的一劑良方。

一、對高校管理進(jìn)行司法審查的現(xiàn)實訴求

1．理論困境

①高校管理主體法律地位模糊。大學(xué)是一種特殊的、帶有理想主義色彩的社會組織。它不僅是進(jìn)行教學(xué)與科研活動、授權(quán)頒發(fā)學(xué)歷和學(xué)位證書的高等教育機關(guān)，還被賦予了公平正義和民主自由的理想和責(zé)任。聯(lián)合國教科文組織五十周年報告《教育———財富蘊藏其中》指出，教育是現(xiàn)代社會必要的“烏托邦”，是使人類朝著和平、自由和社會正義邁進(jìn)的一張必不可少的王牌。［2］這里的“烏托邦”不僅體現(xiàn)在大學(xué)精神、學(xué)術(shù)自由等領(lǐng)域之上，還反映在大學(xué)的法律規(guī)范、管理結(jié)構(gòu)、糾紛化解機制等制度之中。高校的行政管理行為不僅處于法治和自治、公法與私法的伯仲之間，還位于世俗和理想的斗爭之中。也就是說，高校既不同于政府的行政部門，也不等同于普通民事單位。法國史學(xué)家雅克勒戈夫在論及中世紀(jì)歐洲大學(xué)時，甚至覺得大學(xué)是“無法歸類的”，但也有學(xué)者將其稱之為“準(zhǔn)政府組織”［3］。目前，我國已經(jīng)出臺了《教育法》、《教師法》、《高等教育法》、《民辦教育促進(jìn)法》等一系列法律法規(guī)，但其中對我國高校尤其是公立高校的法律性質(zhì)界定含糊不清。按照相關(guān)法律規(guī)定，公立高校屬于事業(yè)單位法人。那么，在這種法律背景下高校自行頒布的《學(xué)生違紀(jì)處分條例》、《學(xué)生宿舍管理條例》等，究竟是一種契約性的民事法律關(guān)系，還是公共管理主體之間的行政法律關(guān)系?對此學(xué)界一直爭論不休。②高校管理公共行政色彩濃厚。事業(yè)單位的屬性已經(jīng)給我國公立高校的性質(zhì)及法律地位打上了深深的“烙印”。通常來講，事業(yè)單位是指國家以公共利益為目的，由政府舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)性組織。［4］但同時，公立高校的日常管理活動又帶有明顯的行政意圖。例如，統(tǒng)一的考試與招生制度、剛性的教師職務(wù)評審和人事管理制度、強制性的學(xué)生日常管理規(guī)定等，都由政府制定相關(guān)法律法規(guī)或直接納入教育行政體系。特別是高校在執(zhí)行某些規(guī)章制度和具體實施細(xì)則時，不可能僅被看作是一個非政府的教育管理機構(gòu)，如其有權(quán)對違反校紀(jì)校規(guī)的學(xué)生或教師進(jìn)行處理，這時它毫無疑問地扮演著執(zhí)法者的角色，行使著執(zhí)法者的職權(quán)。由此可見，一方面高校肩負(fù)著為國家培養(yǎng)合格建設(shè)者和可靠接班人的根本任務(wù)和使命，體現(xiàn)了事業(yè)單位的公益屬性;另一方面，高校權(quán)力運行帶有濃厚的行政管理色彩，能行使關(guān)于學(xué)生身份或有關(guān)教師聘用及職稱評定等行政權(quán)利。二者在高校管理中發(fā)生功能性同構(gòu)。③學(xué)術(shù)自由與司法審查關(guān)系失衡。現(xiàn)代大學(xué)自治溯源于西歐的中世紀(jì)大學(xué)，當(dāng)時的大學(xué)效仿工商業(yè)者行會，由教師和學(xué)生組成自己的社團(tuán)，共同抵抗來自強大的封建社會與教會勢力的干擾。當(dāng)前，大學(xué)自治是高等教育管理中的一種特殊組織形式，即大學(xué)作為法人團(tuán)體，可自由地治理學(xué)校、自主地處理內(nèi)部事務(wù)，以及最小限度地接受來自外界的操縱。［5］目前，在高校管理法治化的視域下，大學(xué)生、教師群體的法律意識和維權(quán)意識高漲，如何平衡學(xué)術(shù)自由與司法權(quán)力之間的關(guān)系至關(guān)重要。因為假如動輒將與學(xué)校之間的糾紛訴諸司法機關(guān)，不僅會嚴(yán)重影響高校的辦學(xué)自主權(quán)，而且還會使高校的司法成本不斷增加。從現(xiàn)實情形來看，在某種程度上，司法審查的觸角已經(jīng)伸入到招生、學(xué)位、科研、職評等大學(xué)內(nèi)部管理運行內(nèi)核中了。合理調(diào)處兩者的關(guān)系，找到尊重高校學(xué)術(shù)自由和發(fā)揮司法審查功能的最佳平衡點迫在眉睫。

2．實踐難題

①實現(xiàn)平等受教育權(quán)的訴求。大學(xué)生的受教育權(quán)從根本上講是大學(xué)生的學(xué)籍權(quán)不可侵犯，比較明顯的體現(xiàn)在入學(xué)與退學(xué)兩個方面。入學(xué)過程中存在著一定的不公平問題，如教育行政管理部門和高校招生部門每年按地域制訂全國普通高等院校招生計劃，將招生指標(biāo)分配到不同省、市、區(qū)，無形之中將考生分隔成了高低不同的等級，極易引發(fā)“高考移民”潮，這從一個側(cè)面暴露出我國高校招生過程中學(xué)生權(quán)利遭到侵犯。退學(xué)方面也存在著一些合法性缺失的現(xiàn)象。因為退學(xué)或開除學(xué)籍是對大學(xué)生身份的變更，關(guān)系到學(xué)生的切身利益，所以學(xué)校在行使改變大學(xué)生身份的處分權(quán)時，應(yīng)該采用法律保留原則和法律優(yōu)先原則，充分尊重法律的權(quán)威性。類似因戀愛同居、考試作弊或其他違反校紀(jì)校規(guī)行為而被勒令退學(xué)等性質(zhì)的案件，在過去的司法實踐中常常被法院以“不屬于行政訴訟的受理范圍”為由，駁回起訴。教育部2005年新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》取消了涉及學(xué)生婚戀的強制性規(guī)定，但在學(xué)生作弊與取消受教育權(quán)的方面仍未松動。關(guān)于這個規(guī)定是否合適的爭論還在繼續(xù)。②保障教職工合法權(quán)利的需求。與大學(xué)生的維權(quán)案例相比，高校教師群體的權(quán)益維護(hù)顯得異常薄弱。1999年，清華大學(xué)教授秦暉在該校人事管理聘任制度改革中不幸“落榜”，曾一度引起社會各界的廣泛關(guān)注。在“官本位”、行政集權(quán)式管理的環(huán)境下，所謂聘任制改革，勢必將高校行政權(quán)力越來越推向“金字塔”的頂端。作為弱勢群體的教師，他們的學(xué)術(shù)自由與人格獨立無法真正得到保障。例如，華中科技大學(xué)土木工程與力學(xué)院講師王曉華，因不滿學(xué)校的職稱評審結(jié)果，認(rèn)為學(xué)校的評審工作存在弄虛作假的問題，而教育部又對其提出的行政復(fù)議作出了不予受理決定，因而向北京市第一中級人民法院起訴，狀告教育部行政不作為。當(dāng)時，法院審理認(rèn)為，根據(jù)《高等教育法》第37條的規(guī)定，評聘教師及其他專業(yè)技術(shù)人員職務(wù)是高等學(xué)校的自主權(quán)，評聘委員會審定王曉華不符合副教授任職資格的行為并非具體行政行為，教育部據(jù)此對王曉華提出的行政復(fù)議申請不予受理是正確的，因而判其敗訴?？梢?，目前教職工的合法權(quán)利與大學(xué)管理行政化導(dǎo)向之間的矛盾無法得到合法調(diào)解。③破除高校權(quán)力規(guī)避司法審查的要求。由于學(xué)術(shù)權(quán)力對行政權(quán)力依附性強，高校權(quán)力擁有者會借助學(xué)術(shù)權(quán)力躲避司法審查，因而相對人很難實現(xiàn)徹底的司法救濟(jì)。從當(dāng)前的司法實踐來看，凡是高校與相對人的糾紛，最終的結(jié)果基本上都是相對人處于弱勢。經(jīng)過司法審查之后，沒有獲得學(xué)位的相對人依然不能拿到學(xué)位，校方規(guī)定的“殘疾”不能入學(xué)的學(xué)生依然不能就讀，校方不愿聘任的教師依然不被聘用，等等。面對這種借助學(xué)術(shù)權(quán)力“主動規(guī)避”司法審查的困境，在現(xiàn)實條件和環(huán)境下當(dāng)事人難以實質(zhì)性的實現(xiàn)和保障自身的合法權(quán)利。如北京大學(xué)甘懷德和朱蘇力之間的博士研究生考試糾紛、北京外國語大學(xué)女博士臨近畢業(yè)遭開除學(xué)籍糾紛等。

二、對高校管理進(jìn)行司法審查的路徑選擇

1．確立對高校管理進(jìn)行司法審查的原則

①程序性審查原則。所謂程序性審查，是指審查具體行政行為是否依照法定程序進(jìn)行。［6］這就是說，在司法審查過程中，一旦具體行政行為違反法定程序，不論其是否影響相對人的合法權(quán)益，都是不合法的。如果缺乏程序性規(guī)定，或者不符合程序性規(guī)定，行政機關(guān)不能據(jù)此認(rèn)定不受任何限制，更不能認(rèn)為連公正程序都可以不遵守。在高校行政訴訟案件中，由于教育立法的相對滯后，高校在作出涉及相對人合法權(quán)益的決定時無法定程序可循，因此法院在受理高校司法糾紛的時候，應(yīng)著重檢視高校的具體行政行為是否遵守了法定程序。如果未遵循程序性原則，那么學(xué)校作出的退學(xué)處理決定，以及類似拒絕頒發(fā)畢業(yè)證書和學(xué)位證書等行為，都是有問題和容易引發(fā)糾紛的。②禁止權(quán)力濫用原則。權(quán)力濫用是構(gòu)成行政違法的重要原因。在學(xué)校與學(xué)生這對關(guān)系中，作為權(quán)力主體的學(xué)校擁有高度的自由裁量權(quán)。因為學(xué)校在實現(xiàn)教育目的時，享有依據(jù)特定教育方針，在斟酌一切與其管理事項相關(guān)的情況，衡量所有的觀點后自行決定自身行為的自由。而為了達(dá)到管理目的，學(xué)校又賦予教師對學(xué)生行使廣泛的管理權(quán)。如果這種管理權(quán)被管理者無限濫用，無疑會對學(xué)生的權(quán)利造成莫大的侵害。因此，在依法治校的大環(huán)境和背景下，學(xué)校的這種自由裁量權(quán)同樣應(yīng)該受到限制，特別需要制止權(quán)力濫用的現(xiàn)象。③有限的實體審查原則。由于法官僅僅只是司法領(lǐng)域的行家，其并不一定熟悉教育系統(tǒng)的運行規(guī)律，因此司法嵌入高校權(quán)力管理體系是有限度的。盡管司法救濟(jì)對于維護(hù)相對人的合法權(quán)益很重要，但法院如果過度干預(yù)高校的學(xué)術(shù)自由，不僅妨礙了高校的辦學(xué)自主權(quán)，也會造成司法成本過高等問題。例如，審查學(xué)生是否達(dá)到畢業(yè)水平、能否授予學(xué)位等專業(yè)領(lǐng)域判定的問題，就屬于高校自主權(quán)的范疇，而不應(yīng)對其進(jìn)行司法審查。［7］④復(fù)議前置原則。由于我國高校與學(xué)生、教師群體之間的特別權(quán)力關(guān)系體現(xiàn)出相當(dāng)強的專業(yè)性和技術(shù)性，而在這方面司法機關(guān)缺乏專業(yè)知識與判斷能力，所以有必要確立復(fù)議前置的原則，即將涉及專業(yè)性強的糾紛納入行政復(fù)議的范疇，相對人可以首先在行政系統(tǒng)內(nèi)部尋求解決方法，提起行政復(fù)議。在對行政復(fù)議結(jié)果不服時，再向法院提起行政訴訟，與一般的民事司法審查倒置過來。這樣既保證了高校行政管理的效率，實現(xiàn)其治理的專業(yè)化，也避免了司法不合時宜地干預(yù)高校正常和正當(dāng)?shù)男姓顒?，同時也保護(hù)了學(xué)生、教師的合法權(quán)益。

2．審視高校行政主體的法律地位

《高等教育法》規(guī)定，高校自批準(zhǔn)之日起即獲得法人資格。也就是說，在民事活動中高校是民事訴訟的主體，可以承擔(dān)民事責(zé)任。這樣的界定使得高校對學(xué)生有特殊的管理權(quán)限，高校具有民事主體的地位，又兼具類似行政權(quán)力的法律地位。因此，若被授權(quán)的高校在行使行政管理權(quán)時與相對人發(fā)生的糾紛，則屬于行政主體關(guān)系，而不是民事主體關(guān)系。司法實踐上一般把高校等同于行政主體來看待，只要是由行政主管部門設(shè)立的，負(fù)擔(dān)有特定的公共管理職能，且面向社會提供教育公共服務(wù)的機構(gòu)，其行使的就應(yīng)該是一種公權(quán)力。因而，應(yīng)該審視高校主體資格的法律地位，把以公共利益為運行核心，擁有一定的行政職權(quán)的高校確定為具有行政主體資格的組織，相關(guān)法律法規(guī)可以明確高校行政管理主體的準(zhǔn)公務(wù)法人地位。

3．勘定高校權(quán)力運行司法審查的“合理域”

首先，要強調(diào)高校權(quán)力運行的程序合法性。高校行使管理權(quán)必須嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行，否則，司法審查將會以程序不合法為由對高校行政侵權(quán)行為提請訴訟。高校權(quán)力運行司法審查的重點在于高校作出涉及到受教育者合法權(quán)益的決定時，是否符合正當(dāng)程序原則，包括事先告知，向相對人說明根據(jù)與理由，聽取相對人的陳述、申辯，以及為相對人提供適當(dāng)救濟(jì)途徑等程序均應(yīng)合法到位。其次，要凸顯行政權(quán)力運行的實體合法性。為實現(xiàn)高校內(nèi)部管理的合法性，有學(xué)者提出了“社團(tuán)罰”［8］的概念，意在統(tǒng)一社團(tuán)的紀(jì)律和維護(hù)現(xiàn)有的秩序。社團(tuán)常需對社員采取一定的制裁，諸如開除、停權(quán)、罰款、嚴(yán)禁使用相關(guān)設(shè)施等。如果引入“社團(tuán)罰”概念，我們就能在大學(xué)自治的框架下，接受和闡釋高校內(nèi)部處罰的合理所在。判定高?！吧鐖F(tuán)罰”的正當(dāng)與否，就應(yīng)把高校校規(guī)置于大學(xué)自治的傳統(tǒng)體制中，對其正當(dāng)程序進(jìn)行比較和權(quán)衡，包括成員普遍認(rèn)同的規(guī)章制度的制定過程，對其成員法律權(quán)利的傷害程度的把握，成員獲得知情和申辯的機會，等等。借鑒西方“社團(tuán)罰”的正當(dāng)性判定規(guī)則，在我國尤其是在大學(xué)自治所產(chǎn)生的特殊“團(tuán)體罰”實踐中，應(yīng)該注重高校作為知識團(tuán)體自行化解內(nèi)部發(fā)生的與知識有關(guān)的“斯文糾紛”的能力，而無需事事訴諸憲法和法律的權(quán)威。最后，盡可能不影響高校的學(xué)術(shù)自由。高校的特殊性在于它是以從事教育教學(xué)和科學(xué)研究活動為主要任務(wù)的公共服務(wù)機構(gòu)，其必須享有學(xué)術(shù)自由和自主權(quán)。法院在對高校的行政行為進(jìn)行司法審查時，應(yīng)當(dāng)考慮這種特殊性，使司法審查的范圍控制在一定的領(lǐng)域，使學(xué)術(shù)自由不受司法權(quán)的影響。但就我國現(xiàn)實狀況來說，目前要防止高校以捍衛(wèi)學(xué)術(shù)自由為藉口，無視或排斥司法審查，甚至肆無忌憚地侵犯相對人的合法權(quán)益。所以，把握好司法審查介入高校權(quán)力運行的“合理域”，是兼顧司法審查和學(xué)術(shù)自由的關(guān)鍵限度。

作者：鄧明靜 單位：湖北大學(xué)繼續(xù)教育學(xué)院