我國濕地保護(hù)現(xiàn)況及策略

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本文作者：王英偉、扈 靜、史長東 單位：東北林業(yè)大學(xué) 林學(xué)院

濕地、森林、海洋并列稱為三大生態(tài)系統(tǒng)，其中濕地是最具有豐富生態(tài)功能的生態(tài)系統(tǒng),其具有蓄洪防旱、調(diào)節(jié)小氣候、保持水土平衡、控制水體污染、維護(hù)生物多樣性、保持區(qū)域生物多樣性平衡等多種生態(tài)功能，被譽(yù)為“地球之腎”、“生物基因?qū)殠臁焙汀吧飺u籃”，在人類的生存、繁衍和生產(chǎn)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的生態(tài)效益和環(huán)保效益。然而，隨著人類活動范圍的不斷擴(kuò)張對濕地的影響也隨之增加。目前，我國占用濕地面積較大，萎縮現(xiàn)象嚴(yán)重、退化加劇及生態(tài)功能受到嚴(yán)重?fù)p毀。例如，東北地區(qū)沼澤濕地面積已由20世紀(jì)50年代的11.4萬km2減少到目前的6.57萬km2，在50年內(nèi)減少了42.4%。目前，濕地所遭受的損壞已經(jīng)嚴(yán)重威脅我國生態(tài)系統(tǒng)平衡。

1三江平原濕地的現(xiàn)狀

三江平原處于我國黑龍江省的東北部，面積1080萬hm2，是由松花江、黑龍江、烏蘇里江共同匯流沖積而成，是我國面積最大的淡水沼澤分布區(qū)。這里以森林、草甸、沼澤和水面為主，沼澤與沼澤化草甸大面積連續(xù)分布，水系交織成網(wǎng)，小型湖泊星羅棋布，是我國最大的淡水濕地，也是世界最重要的濕地之一[1]。三江平原濕地同時也是中國黑龍江東北地區(qū)重要的生態(tài)功能區(qū)。這里的生態(tài)系統(tǒng)類型紛繁復(fù)雜，有1700多個物種，其中國家級珍稀瀕危物種100多種左右。濕生和沼生植物主要有小葉章（Gramineae）、苔草、蘆葦、沼柳等。苔草沼澤分布最廣泛的一種，約占沼澤總面積的85%。到2002年，國際重要濕地名錄已經(jīng)把三江平原已有的三個國家級濕地自然保護(hù)區(qū)加入到名錄之中，三江平原濕地成為國際濕地生物多樣性的重要地區(qū)之一。但隨著人口和經(jīng)濟(jì)增長，大規(guī)模的開發(fā)、過度利用現(xiàn)象嚴(yán)重，自1994—2000年三江平原耕地面積由82萬hm2增加到370萬hm2，濕地面積由443萬hm2減少到151.8萬hm2。三江平原濕地功能退化，所造成的水土流失及沙化現(xiàn)象嚴(yán)重。工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)的大規(guī)模開發(fā)，廢水排放、農(nóng)藥和化肥的大量施用，引起點源和非點源污染的不斷加劇，濕地水質(zhì)受到不同程度的污染，主要表現(xiàn)在河流、水庫、沼澤的不同反應(yīng)上[2]。總而言之，三江平原濕地正面臨著水土持續(xù)損失及功能退化的現(xiàn)象與日俱增。與此同時，與濕地密切相關(guān)的一系列生態(tài)環(huán)境也隨著濕地環(huán)境的惡化而受到不同程度的威脅。隨著我國經(jīng)濟(jì)水平的日益提高，對三江平原濕地的開發(fā)和利用程度已達(dá)到歷史最高峰。三江平原濕地面臨著嚴(yán)重的損害，天然濕地的面積也在急劇的萎縮，濕地生物多樣性受到前所未有的破壞，污染現(xiàn)象有愈演愈烈的趨勢。其中，最根本的因素在于人們僅認(rèn)識到了濕地資源的簡單層面，而缺乏對濕地整體生態(tài)功能和生態(tài)價值的綜合方面、深層次的了解。濕地的生態(tài)價值在于能夠提供優(yōu)質(zhì)的水資源和富庶的物種資源，兼?zhèn)渌鷳B(tài)系統(tǒng)和陸生生態(tài)系統(tǒng)特點，具有調(diào)節(jié)小氣候變化、積蓄水源、防洪旱能力強(qiáng)等獨特生態(tài)價值。從整體的發(fā)展中看，只單一開發(fā)利用濕地資源，疏忽了對濕地整體生態(tài)功能的利用和保護(hù)。例如，在法律上，大多都是對濕地資源的開荒、攝取、管理活動加以規(guī)范，很少對濕地生態(tài)功能及生態(tài)價值進(jìn)行深層次保護(hù)。這是造成三江平原濕地資源形勢惡化的重要關(guān)鍵點。針對此原因,堅持以可持續(xù)發(fā)展為最終原則，綜合分析濕地保護(hù)的法律現(xiàn)狀及不足,重新制訂并完善濕地保護(hù)法。

2國際濕地的法律保護(hù)

據(jù)統(tǒng)計，20世紀(jì)以來，由于農(nóng)業(yè)開發(fā)、城市化發(fā)展及經(jīng)濟(jì)開發(fā)因素影響，導(dǎo)致全球范圍內(nèi)濕地面積銳減，對環(huán)境造成了難以估量的影響。因此，國際社會和濕地保護(hù)發(fā)達(dá)國家運用立法和制定規(guī)劃的方式加以保護(hù)。這種用法律手段規(guī)范和保護(hù)濕地是有效的方式，也是對我國有益的啟示。

3我國濕地保護(hù)立法中存在的問題

3.1缺失濕地專門立法，整體系統(tǒng)保護(hù)不足從我國的自然資源立法傳統(tǒng)角度來看主要的特點是以部門法為主導(dǎo)中心，例如土地有《土地管理法》、草原有《草原法》、森林有《森林法》、海洋有《海洋保護(hù)法》等，而對于濕地卻沒有一部專門針對濕地調(diào)整、資源開發(fā)利用和保護(hù)管理的法律。我國在現(xiàn)行的環(huán)境資源法律中，對于“濕地”內(nèi)涵的理解和外延的理解存在著不確定性及不全面性，并且這些法律法規(guī)的制定均有著不同的調(diào)整范圍和用途，原有的法律法規(guī)局限性較大，所以對于整個“濕地生態(tài)系統(tǒng)”的維護(hù)和發(fā)展不能起到有效的作用。濕地是一種較特殊的生態(tài)系統(tǒng)，涉及多個部門和領(lǐng)域，同時不同部門和領(lǐng)域?qū)竦氐恼J(rèn)識和作用均有較大的差異，以及不同的利用群體對濕地的資源需求也存在著差異，如果沒有一部針對濕地資源保護(hù)專門的立法，對濕地資源進(jìn)行合理的統(tǒng)一調(diào)整和規(guī)劃，那么在多項法規(guī)中具體規(guī)定之間必然存在著不可避免的沖突。

3.2立法體系分散，缺少有效協(xié)調(diào)立法可以有效地協(xié)調(diào)社會及人與自然關(guān)系。在法律法規(guī)不相同的情況下，也應(yīng)相互協(xié)調(diào)達(dá)到統(tǒng)一的原則，否則就會存在規(guī)定性沖突。因此，各項法律法規(guī)之間的內(nèi)容有效協(xié)調(diào)與合理配合是完善法律體系的重要前提。針對我國濕地而言，并沒有一部完整的法規(guī)對其進(jìn)行合理統(tǒng)籌，使得現(xiàn)行的環(huán)境資源法律法規(guī)對濕地的保護(hù)、開發(fā)利用等法律章程和規(guī)定過于零亂并且沒有形成一套完整的濕地法律保護(hù)體系，所以導(dǎo)致在濕地保護(hù)和利用方面不協(xié)調(diào)因素較多。如現(xiàn)行的法律法規(guī)在鼓勵開墾荒地時，并沒有給予保護(hù)原則，缺少保護(hù)規(guī)定；在某些法律法規(guī)中雖然規(guī)定了對工程受損的濕地應(yīng)及時采取恢復(fù)措施，但沒有考慮到工程受損濕地的功能恢復(fù)。正是由于立法上不能夠有效協(xié)調(diào)，使得濕地資源保護(hù)和開發(fā)利用在依照法律的管理、執(zhí)行法律監(jiān)督上采用的法律依據(jù)不能夠形成統(tǒng)一，導(dǎo)致濕地資源出現(xiàn)諸多相互矛盾的問題，使?jié)竦厣鷳B(tài)功效不能得到合理地發(fā)揮和利用。

3.3缺乏相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，濕地資源利用過度濕地保護(hù)的主要力量來源于群眾及政府。目前對于群眾及非政府人員缺乏有效的法律途徑參與到濕地保護(hù)的決策中去，這造成了濕地利益的直接利害關(guān)系者沒有機(jī)會和條件參與到濕地保護(hù)的工程中來，導(dǎo)致兩者產(chǎn)生矛盾。從而，過度利用濕地資源，忽視對濕地資源的保護(hù)。導(dǎo)致相關(guān)者只為了謀求當(dāng)下的經(jīng)濟(jì)價值而盲目開發(fā)。目前黑龍江省并沒有相應(yīng)的法律法規(guī)采取制約。

4我國濕地保護(hù)立法體系的完善

濕地的環(huán)境價值和生態(tài)利益是制定濕地保護(hù)的法律前提，濕地立法刻不容緩。在建立濕地保護(hù)法律法規(guī)時，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的相關(guān)立法經(jīng)驗，結(jié)合我國的實際現(xiàn)狀，確定立法目的，明確保護(hù)對象、相關(guān)管理部門職責(zé)，遵守管理制度。要盡快建立一套合理、完整、相互協(xié)調(diào)的濕地法律法規(guī)，使得我國濕地得到全面有效的開發(fā)與保護(hù)。

4.1明確濕地的概念和適用范圍首先就是要明確“濕地”的概念。這主要是為了避免專門法律與其他法律法規(guī)的適用范圍發(fā)生沖突，以及法律保護(hù)的對象不明確等問題。我國是《濕地公約》締約成員國，在我國完善濕地相關(guān)法律法規(guī)的同時可以借鑒濕地公約中的規(guī)定，確定應(yīng)采取保護(hù)的濕地對象，保護(hù)濕地的含義、類型。確保不是被利用的荒地。結(jié)合政府各部門依據(jù)濕地定義對土地類型進(jìn)行劃分，對被確定受保護(hù)對象地區(qū)進(jìn)行合理的規(guī)劃開發(fā)和實施保護(hù)。

4.2盡快推進(jìn)濕地保護(hù)的專門立法工作首先要整合國內(nèi)的相關(guān)法律，將與濕地相關(guān)的一些法律進(jìn)行整理，統(tǒng)一立法，借鑒先進(jìn)國家的立法經(jīng)驗，根據(jù)我國的具體國情，制定有針對性的濕地法律。要盡快推進(jìn)濕地相關(guān)的立法措施，對我國濕地保護(hù)法律法規(guī)更加完善。

4.3建立濕地保護(hù)基本法律制度體系①濕地生態(tài)環(huán)境影響和評價體系。針對濕地保護(hù)，我國在2003年9月1日施行了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，立法中針對我國環(huán)境影響評價的現(xiàn)狀進(jìn)行了較詳細(xì)規(guī)定。濕地保護(hù)法的確立，對濕地的利用和開發(fā)進(jìn)行了科學(xué)的環(huán)境影響評價。對濕地開發(fā)項目進(jìn)行時，著重對濕地生態(tài)環(huán)境評價理論框架的建立，增強(qiáng)生態(tài)環(huán)境影響評價的科學(xué)性和實踐性[3]。②濕地規(guī)劃制度。濕地規(guī)劃是指濕地主管機(jī)關(guān)根據(jù)濕地資源及環(huán)境特征、存量和濕地社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)學(xué)意義，以及社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境不同階段的發(fā)展需求，通過制定濕地利用或保護(hù)規(guī)劃的方式，限定濕地資源的利用方向和對濕地環(huán)境提供保護(hù)的制度。濕地位于環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)中的核心地位，對于生態(tài)的調(diào)節(jié)，氣候的影響都有著非常重要的作用，而濕地的保護(hù)需要顧全大局、合理安排，所以需要相關(guān)部門對于濕地進(jìn)行合理有效規(guī)劃。《中國濕地保護(hù)行動計劃》、《全國濕地保護(hù)工程規(guī)劃（2002—2030年）》和《全國濕地保護(hù)工程實施規(guī)劃》等政策文件，都對濕地規(guī)劃提出了明確的要求。因此，應(yīng)該盡快建立濕地保護(hù)法，切實做到濕地的合理開發(fā)及保護(hù)利用。③建立濕地合理開發(fā)與利用。濕地合理利用制度有用途管制、環(huán)境影響評價許可、濕地用途變更許可及許可證制度這些方面的內(nèi)容。濕地的合理使用主要體現(xiàn)在濕地的利用，應(yīng)當(dāng)通過立法的形式，明確濕地的主要利用方式，不經(jīng)許可，未經(jīng)行政管理部門的審批，單位、個人以及其他組織不能隨意改變濕地的用途。對于取得濕地使用權(quán)和管理權(quán)的單位、個人和其他組織，應(yīng)該按照法定程序取得環(huán)境影響評價許可，對于改變濕地用途的，應(yīng)該取得用途變更許可，并且繳納相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償費用。④建立還原生態(tài)制度。濕地資源是人類與自然相互影響的重要條件之一。濕地還具有相應(yīng)的社會功能、經(jīng)濟(jì)功能。濕地保護(hù)應(yīng)當(dāng)兼顧當(dāng)?shù)鼐用竦纳顔栴}，用生態(tài)補(bǔ)償制度來合理調(diào)整濕地的開發(fā)利用，開發(fā)者給付一定的使用費來換取對濕地的利用，而相應(yīng)的使用費又可以作為濕地利用后的對當(dāng)?shù)鼐用竦纳鷳B(tài)補(bǔ)償費用和濕地的維護(hù)基金。所以，此種制度有力于濕地的保護(hù)，應(yīng)該通過制定濕地保護(hù)法，運用濕地有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度保護(hù)合理的保護(hù)濕地資源。⑤建立濕地生物多樣性保障制度。濕地為多種生物提供了天然的棲息地，但是由于大規(guī)模的開墾造田，使野生動植物的天然生境遭到嚴(yán)重破壞，生物多樣性受到破壞。因此，在新的濕地立法中要特別突出對生物多樣性的保護(hù)。如鳥類種群數(shù)量的減少，為掌握濕地生境變遷和濕地鳥類的變化規(guī)律，應(yīng)建立鳥類監(jiān)測站，定期監(jiān)測匯總，并分析變化規(guī)律，以便制定相應(yīng)的保護(hù)措施。開展珍稀水禽的生態(tài)學(xué)研究、人工馴養(yǎng)繁殖工作，深入開展種群數(shù)量和環(huán)境容納量的研究，以便制定合理的動物資源利用計劃。同時對于濕地豐富的野生植物資源要充分利用，要有組織有計劃的進(jìn)行收割，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效益的同時，要保護(hù)好環(huán)境，以便持續(xù)利用現(xiàn)存的豐富多樣的生物資源。⑥確立公眾參與制度。濕地的合理開發(fā)與保護(hù)利用是我國民族的文明、社會的責(zé)任。因此必須在合理保護(hù)濕地中進(jìn)行科學(xué)的研究發(fā)展的前提下，加大對濕地功能及保護(hù)的宣傳教育，特別是加強(qiáng)群眾參與的濕地保護(hù)活動和科普活動，提高全社會的濕地保護(hù)意識，從社會角度上真正認(rèn)識到濕地保護(hù)對于人類生存和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大意義。濕地的自然環(huán)境的合理開發(fā)、保護(hù)利用與人類的生存有著不可分割的重要關(guān)系，在生態(tài)環(huán)境中，濕地環(huán)境是富有生物多樣性的，濕地生態(tài)環(huán)境同時也是人類與自然最依賴的生存環(huán)境之一；它不僅具有豐富的資源，而且還有環(huán)境調(diào)節(jié)功能和生態(tài)效益。目前，我國濕地資源的現(xiàn)狀以及諸多人為因素的破壞不容樂觀，應(yīng)立即制定濕地保護(hù)，建立一系列完善的濕地保護(hù)法律法規(guī)體系。從而樹立人們對濕地保護(hù)意識的責(zé)任感和使命感。