事前監(jiān)管向事后監(jiān)管轉變經(jīng)濟法探究
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一、問題的提出
為更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低市場主體制度性交易成本，完善營商環(huán)境，近年來國家把事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變確立為立法改革目標。2013年至今，國務院已累計取消數(shù)百項事前審批，其中相當一部分直接或間接與市場監(jiān)管有關，立法機關出臺的一些新法律以及對部分法律法規(guī)的修改，亦不同程度體現(xiàn)事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變的趨勢。對于事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變這一重大改革，法學領域回應尚不充分，改革觸及的核心問題仍未得到系統(tǒng)闡釋：為何將市場監(jiān)管立法改革主線理解為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變？是否所有市場領域、針對所有監(jiān)管事項均可按此改革？如果不是，哪些領域的事前監(jiān)管需轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管？哪些領域則不需要甚至不應該轉變？其區(qū)分的標準是什么？在需要轉變的領域，應采取哪些措施來確保事中事后監(jiān)管充分發(fā)揮作用？
二、事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變的核心問題
當前正在持續(xù)推進的市場監(jiān)管立法改革是在全面深化改革背景下展開的。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對“市場”地位作出新闡述，強調應發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。國務院出臺的《關于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》《關于推進國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設法治化營商環(huán)境的意見》《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》等文件表明，決策者期待的市場監(jiān)管改革應是綜合性、體系化的任務，涉及降低市場準入門檻、強化市場行為監(jiān)管等多個層面。不過理論界和實務界最關注的，似乎都集中在簡政放權、寬進嚴管等問題，甚至有不少觀點將市場監(jiān)管立法改革等同于事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的轉變。之所以如此，第一個原因是長期以來市場領域確實存在準入門檻高、行政審批多、企業(yè)守法成本重等問題。不少市場主體及專業(yè)研究者早已建議，上述問題應是立法改革重點對象。第二個原因可能是，諸如簡政放權、寬進嚴管等改革措施所指向的必須取消或簡化的事項，多數(shù)也正是具備事前監(jiān)管性質的事項。事實上在直接或間接涉及市場監(jiān)管方面，近年來國務院至少已累計取消或下放404項行政審批、18項非行政許可審批、76項資格許可和認定，以及150項作為審批受理條件的中介服務事項，把154項事前審批改為后置審批。截至目前，仍需履行前置審批的企業(yè)工商登記僅28項，需履行前置審批程序的企業(yè)變更登記或注銷登記的事項僅31項。而《市場準入負面清單（2019年版）》相比2016年的《市場準入負面清單草案（試點版）》也減少了197個事項。上述變化體現(xiàn)了與以往強調事前監(jiān)管的本質區(qū)別。市場主體可能據(jù)此認為政府確已將減少事前監(jiān)管作為改革重點。市場監(jiān)管改革并非如市場主體或研究者所理解的，都體現(xiàn)為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變。因為盡管我們可以根據(jù)“成本—收益”分析推導出事前監(jiān)管轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的必要性，或從實例透視出市場主體對放松事前監(jiān)管的諸多期待，但也可以根據(jù)“成本—收益”分析以及從實例中找到繼續(xù)堅守甚至強化事前監(jiān)管的理由。正如“十四五規(guī)劃建議”所體現(xiàn)的，我們需要深化放管服改革，需要實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理，加強事中事后監(jiān)管，但也需要政府作用更好發(fā)揮，推動有效市場和有為政府更好結合。因此對于市場監(jiān)管立法改革究竟應如何處理事前、事中及事后監(jiān)管關系，還要回歸規(guī)范分析，通過歸納得出事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變的一般標準。無論主張放松管制還是強化監(jiān)管，無論主張行政規(guī)制還是市場自治，無論主張事前監(jiān)管優(yōu)先還是事中事后監(jiān)管更有效，歸根到底都可歸結到“市場監(jiān)管資源有效配置”這一問題上并展開辯論。市場監(jiān)管需要支付成本、耗費資源，而現(xiàn)實世界中市場監(jiān)管資源有限。任何監(jiān)管制度的設計和改革都不能脫離這一事實。如立法機關認可改革最終目標是市場監(jiān)管效率最大化，則首要問題應是如何合理分配監(jiān)管資源。市場監(jiān)管立法改革實際上是制度層面上監(jiān)管資源的一次重新配置。在事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)所需監(jiān)管資源越多、監(jiān)管成本越高，其他環(huán)節(jié)所獲資源自然越少。在資源總量既定的情況下，立法者需關注的核心問題也隨之轉換為如何在事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)之間合理分配監(jiān)管資源。
三、事前、事中和事后監(jiān)管的法律構造
事前監(jiān)管有兩種涵義。第一種是指市場監(jiān)管部門依據(jù)法定實體標準（最低注冊資本等）及程序要求（行政許可等），審查并決定是否授予申請人以市場主體資格或相關從業(yè)資格。這一語境下的事前監(jiān)管實際上是市場準入問題，簡稱“主體資格的事前監(jiān)管”。事前監(jiān)管也可能被用以指稱監(jiān)管部門根據(jù)實體標準（如參與不同市場業(yè)務需要的不同的資質要求）及程序要求（審批、許可、檢驗、評估、審查等），審查并決定是否允許申請人實施某種市場行為。這是事前監(jiān)管的第二種涵義，簡稱“特定行為的事前監(jiān)管”。設置市場準入事前監(jiān)管主要基于三種目的：一是對于產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和限制的產(chǎn)品、技術、工藝、設備及行為，禁止市場主體進入；二是在允許進入的行業(yè)，對申請進入者的經(jīng)營能力進行事前考察以便排除濫竽充數(shù)者和潛在欺詐者，其一般是通過設定較高標準并結合核準機制實現(xiàn)，但對進入者數(shù)量不作限制；三是在自然壟斷行業(yè)，監(jiān)管部門不僅考慮準入者的經(jīng)營能力，還需控制準入者數(shù)量，其一般通過個案審批機制實現(xiàn)。綜合而言，事前監(jiān)管至少包括以下措施：一是設定負面清單，二是設定準入標準，三是特殊資格許可，四是資質資格認證，五是特殊事項審批。事中監(jiān)管常指市場監(jiān)管部門根據(jù)實體標準（如安全標準等）及程序要求（主要指特殊事項的審批和許可等），對經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營過程實施監(jiān)督管理。事中監(jiān)管客體廣泛涉及經(jīng)營者信息真實性、行為合法性、價格合理性、設備安全性、過程規(guī)范性、質量合格性等多方面，其一般表現(xiàn)為抽查。事中監(jiān)管至少包括以下措施：一是場所設施檢查，二是經(jīng)營信息核實，三是經(jīng)營信息備案，四是市場價格檢測，五是行為實時監(jiān)督，六是內(nèi)容強制審查，七是資產(chǎn)強制評估。若把事前理解為經(jīng)營者進入市場之前，把事中理解為經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營過程，那么事后監(jiān)管應指某項生產(chǎn)經(jīng)營行為實施完畢時，監(jiān)管部門針對行為結果合法性的監(jiān)管活動。事后監(jiān)管有時也被籠統(tǒng)理解為監(jiān)管部門查處經(jīng)營者違法行為并追究其責任。不過筆者認為，從法律責任角度界定事后監(jiān)管應厘清一個問題：法律責任是立法機關為確保法律義務履行而設置的保障措施。無論事前監(jiān)管、事中監(jiān)管還是事后監(jiān)管，監(jiān)管通常表現(xiàn)為監(jiān)管部門為經(jīng)營者設定義務，而不管在事前、事中還是事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，經(jīng)營者一旦違反義務，都應承擔責任?？梢姺韶熑尾⒉粚偈潞蟊O(jiān)管，因事前和事中監(jiān)管引發(fā)的究責，不宜納入事后監(jiān)管范疇。事后監(jiān)管至少包括以下措施：一是產(chǎn)品質量檢驗，二是產(chǎn)品質量驗收，三是經(jīng)營信息規(guī)制，四是強制市場退出，五是對市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所實施的違法行為追究法律責任。
四、事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變的規(guī)范性標準
在早期實踐中，立法者更愿意相信，事先設定強制性實體標準和審查程序有助于提前識別、篩選出缺乏合格生產(chǎn)經(jīng)營能力的市場主體，避免濫竽充數(shù)者進入市場。立法者甚至還希望通過入市的高門檻將缺乏誠信經(jīng)營意愿的主體也提前排除在市場外。暫不考慮監(jiān)管成本，如事前監(jiān)管和事中事后監(jiān)管都能充分發(fā)揮各自預期功能，那么立法者和監(jiān)管者很可能優(yōu)先選擇事前監(jiān)管機制，因為他們大多數(shù)是風險厭惡者。而相比讓濫竽充數(shù)者和惡意欺詐者混入市場后再通過事后監(jiān)管追究其責任，若能在準入階段就識別和阻止他們進入，確實也將更有利于維護市場秩序。如果被監(jiān)管事項可能導致的損害結果的救濟成本太高甚至客觀上難以救濟，則事前監(jiān)管優(yōu)勢更明顯。雖然事前監(jiān)管可能因其某些功能優(yōu)勢而更受青睞，但它需要耗費更高昂成本。在事前監(jiān)管領域，監(jiān)管部門需實質審查每個主體，其總監(jiān)管成本是：總監(jiān)管成本=（針對每個被監(jiān)管者的平均監(jiān)管成本）×（所有被監(jiān)管者人數(shù)）；其涉及的總守法成本是：總守法成本=（每個被監(jiān)管者為滿足事前監(jiān)管要求而支付的守法成本）×（所有被監(jiān)管者人數(shù)）。如果我們愿意承認，在潛在的市場進入者中具備合格生產(chǎn)經(jīng)營能力和誠信守法意愿者終究還是占大多數(shù)，則事前監(jiān)管對這部分人而言就有如對健康者做過度體檢，此時事前監(jiān)管耗費的總成本可能導致效率損失，因為這些成本原可不必支付。事前監(jiān)管往往也會給潛在市場進入者帶來更高守法成本，抑制其投資意愿。事中事后監(jiān)管領域的立法雖也規(guī)定一些針對該領域每個經(jīng)營者或每個具體事項的監(jiān)管措施，但除此之外更多的措施是對經(jīng)營者行為過程或結果進行抽查而非普查，或是監(jiān)管者在獲得違法線索后對違法者的定向究責。因監(jiān)管者無需在誠信經(jīng)營者身上耗費過多監(jiān)管成本，所以事中事后監(jiān)管的總監(jiān)管成本相對少。至于經(jīng)營者的守法成本，由于事中事后監(jiān)管沒有事事必備的前置審批，所以守法成本也相對低。可見一般情況下，事中事后監(jiān)管總成本整體低于事前監(jiān)管。單純從成本比較看，一般情況下事前監(jiān)管總成本高于事中事后監(jiān)管總成本；但如果被監(jiān)管事項可能造成的損害性后果的救濟成本太高甚至高到無法救濟，那么事前監(jiān)管的功能優(yōu)勢更明顯。據(jù)此可初步總結出事前監(jiān)管轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的規(guī)范性標準：假定一：政府監(jiān)管市場資源有限；假定二：在給定時期內(nèi)，無論選擇事前監(jiān)管機制還是事中事后監(jiān)管機制，監(jiān)管者通過每種監(jiān)管機制所能實現(xiàn)的監(jiān)管效果基本一致；如果：在該領域內(nèi)，為達到同樣監(jiān)管效果，（事前監(jiān)管的總成本）＞（事中、事后監(jiān)管的總成本）+（針對被監(jiān)管事項可能導致的損害結果的救濟成本）；那么：將該領域事前監(jiān)管改為事中事后監(jiān)管有助于節(jié)約監(jiān)管成本和守法成本，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。
五、事中事后監(jiān)管機制的完善
在事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉變的背景下，如果既要降低監(jiān)管成本又要提高監(jiān)管實效，可探索的路徑是在事中事后監(jiān)管機制中健全激勵型監(jiān)管措施，即通過經(jīng)濟獎勵、榮譽褒獎、權益優(yōu)先享有或義務責任減免等措施，促使經(jīng)營者主動守法，以及促使其他社會組織積極參與市場治理。第一，對經(jīng)營者進行守法激勵。傳統(tǒng)理念認為，經(jīng)營者依法經(jīng)營是其應盡之義務，因此違法必須懲罰，守法不必獎勵。然而現(xiàn)實問題是，雖然懲罰措施很大程度上可對違法者形成威懾，但實施懲罰必須以事中事后監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)違法行為為前提，而發(fā)現(xiàn)違法行為本身需要耗費的高昂信息成本可能阻卻監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)違法行為。因此，與其在事中事后監(jiān)管中建立復雜的違法行為發(fā)現(xiàn)機制和懲罰措施，不如把其中一部分資源轉用于守法激勵機制建設。另外，與事前監(jiān)管易于標準化（如設定準入資格、資質等）有所不同，立法者針對經(jīng)營者所規(guī)定的一些事中事后監(jiān)管事項本身就存在較大彈性空間，而法律作為最低標準的道德，通常只能對彈性空間的下限設定監(jiān)管標準，至于底線之上的范圍，法律、監(jiān)管及其配套的懲罰措施作用有限。守法激勵措施有助于鼓勵市場主體在法律底線之上主動執(zhí)行更高的標準。第二，對違法經(jīng)營信息提供者實行經(jīng)濟獎勵。針對違法行為的信息搜尋成本與核實成本，可能阻礙事中事后監(jiān)管過程中懲罰機制的運作。解決問題的有效方法是對違法信息提供者進行獎勵。目前，除食品藥品監(jiān)管外，很多領域的事中事后監(jiān)管尚未規(guī)定違法舉報獎勵制度，或者即便建立制度也多是泛泛而談，并未具體闡明如何獎勵。甚至有不少監(jiān)管者將違法舉報獎勵狹義地理解為精神獎勵或道德表彰，不愿設置經(jīng)濟獎勵。提倡精神獎勵或道德表彰并不妨礙經(jīng)濟獎勵（物質獎勵）措施的同步建立。在事前監(jiān)管轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管過程中，立法機關和監(jiān)管部門有必要通過法條或政策明確規(guī)定：對于舉報違法行為且查證屬實的單位和個人，監(jiān)管部門給予物質獎勵和榮譽表彰（甚至可規(guī)定以物質獎勵為主）；對于監(jiān)管部門未按規(guī)定予以物質獎勵的，舉報人有權通過行政復議或訴訟程序尋求救濟。第三，積極對待懲罰性賠償制度在事中事后監(jiān)管中的激勵功能。在市場監(jiān)管領域，對實施欺詐行為的經(jīng)營者實施懲罰性賠償是各國立法常例。我國《消費者權益保護法》和《食品安全法》也規(guī)定了此類制度。問題是，實踐中有大量的職業(yè)打假者長期依靠“知假買假”索取懲罰性賠償。對于“知假買假”者能否適用懲罰性賠償制度，理論界和實務界一直存在爭議。一直以來法院對“知假買假”行為似乎也缺乏統(tǒng)一判決思路。應當以積極態(tài)度看待懲罰性賠償這種“事后行動”的激勵功能，法院沒有必要區(qū)別對待食品藥品消費和其他消費。（1）懲罰性賠償制度對一般消費者主動打擊欺詐經(jīng)營行為的激勵并不足夠，如果完全排除職業(yè)打假人適用懲罰性賠償制度的可能性，那么懲罰性賠償制度所要兼顧的市場治理功能也將大打折扣。（2）在司法技術層面上，區(qū)分“知假買假”和正常消費的信息成本很高，且區(qū)分標準難以統(tǒng)一量化，對兩者區(qū)分處理的做法無形之中會增加法院審判此類案件的成本。（3）在涉及食品藥品的訴訟糾紛中，法官為了支持消費者獲得懲罰性賠償?shù)哪切├碛?，和其他消費領域的訴訟糾紛中法官為了駁回消費者獲得懲罰性賠償?shù)哪切├碛?，幾乎是完全矛盾的。第四，激勵行業(yè)組織和專業(yè)服務機構參與市場共治?！笆奈逡?guī)劃建議”提出“深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構改革”。具體到市場監(jiān)管領域，其應有之義是，在“行政監(jiān)管資源有限”的局限條件下，強化商會、行業(yè)協(xié)會等自治組織以及會計師事務所、審計事務所、律師事務所、檢驗認證機構等市場專業(yè)服務機構的監(jiān)督功能，以此作為推進政府市場監(jiān)管職能轉變、改善事中事后監(jiān)管、尋求社會“監(jiān)管”資源增量的一個途徑。
六、結語
市場監(jiān)管立法改革應在正視監(jiān)管資源有限性這一前提下，將改革目標確定為實現(xiàn)監(jiān)管資源的進一步優(yōu)化配置。從技術層面來看，其要旨是正確理解和處理好事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的關系，而不是將市場監(jiān)管立法改革單純理解為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的線性轉變，更不能誤解為事前監(jiān)管已無足輕重。對于被監(jiān)管事項可能造成的損害性后果的救濟成本相對較低的領域，可以減少甚至取消事前監(jiān)管，并相應強化事中事后監(jiān)管，而對于需要將事前監(jiān)管轉變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的領域，應當強化法律私人實施理念，健全激勵型監(jiān)管措施：一是對經(jīng)營者進行守法激勵；二是對違法經(jīng)營信息提供者實行物質獎勵；三是積極對待懲罰性賠償制度在市場監(jiān)管中的激勵功能，并統(tǒng)一懲罰性賠償制度司法適用的標準；四是激勵行業(yè)組織和專業(yè)服務機構參與市場共治。
作者:董淳鍔 單位:中山大學法學院