事前監(jiān)管向事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)法探究

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一、問題的提出

為更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，降低市場主體制度性交易成本，完善營商環(huán)境，近年來國家把事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變確立為立法改革目標(biāo)。2013年至今，國務(wù)院已累計取消數(shù)百項事前審批，其中相當(dāng)一部分直接或間接與市場監(jiān)管有關(guān)，立法機(jī)關(guān)出臺的一些新法律以及對部分法律法規(guī)的修改，亦不同程度體現(xiàn)事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的趨勢。對于事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變這一重大改革，法學(xué)領(lǐng)域回應(yīng)尚不充分，改革觸及的核心問題仍未得到系統(tǒng)闡釋：為何將市場監(jiān)管立法改革主線理解為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變？是否所有市場領(lǐng)域、針對所有監(jiān)管事項均可按此改革？如果不是，哪些領(lǐng)域的事前監(jiān)管需轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管？哪些領(lǐng)域則不需要甚至不應(yīng)該轉(zhuǎn)變？其區(qū)分的標(biāo)準(zhǔn)是什么？在需要轉(zhuǎn)變的領(lǐng)域，應(yīng)采取哪些措施來確保事中事后監(jiān)管充分發(fā)揮作用？

二、事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的核心問題

當(dāng)前正在持續(xù)推進(jìn)的市場監(jiān)管立法改革是在全面深化改革背景下展開的?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對“市場”地位作出新闡述，強(qiáng)調(diào)應(yīng)發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。國務(wù)院出臺的《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》《關(guān)于推進(jìn)國內(nèi)貿(mào)易流通現(xiàn)代化建設(shè)法治化營商環(huán)境的意見》《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》等文件表明，決策者期待的市場監(jiān)管改革應(yīng)是綜合性、體系化的任務(wù)，涉及降低市場準(zhǔn)入門檻、強(qiáng)化市場行為監(jiān)管等多個層面。不過理論界和實務(wù)界最關(guān)注的，似乎都集中在簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管等問題，甚至有不少觀點(diǎn)將市場監(jiān)管立法改革等同于事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。之所以如此，第一個原因是長期以來市場領(lǐng)域確實存在準(zhǔn)入門檻高、行政審批多、企業(yè)守法成本重等問題。不少市場主體及專業(yè)研究者早已建議，上述問題應(yīng)是立法改革重點(diǎn)對象。第二個原因可能是，諸如簡政放權(quán)、寬進(jìn)嚴(yán)管等改革措施所指向的必須取消或簡化的事項，多數(shù)也正是具備事前監(jiān)管性質(zhì)的事項。事實上在直接或間接涉及市場監(jiān)管方面，近年來國務(wù)院至少已累計取消或下放404項行政審批、18項非行政許可審批、76項資格許可和認(rèn)定，以及150項作為審批受理條件的中介服務(wù)事項，把154項事前審批改為后置審批。截至目前，仍需履行前置審批的企業(yè)工商登記僅28項，需履行前置審批程序的企業(yè)變更登記或注銷登記的事項僅31項。而《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單（2019年版）》相比2016年的《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單草案（試點(diǎn)版）》也減少了197個事項。上述變化體現(xiàn)了與以往強(qiáng)調(diào)事前監(jiān)管的本質(zhì)區(qū)別。市場主體可能據(jù)此認(rèn)為政府確已將減少事前監(jiān)管作為改革重點(diǎn)。市場監(jiān)管改革并非如市場主體或研究者所理解的，都體現(xiàn)為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。因為盡管我們可以根據(jù)“成本—收益”分析推導(dǎo)出事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的必要性，或從實例透視出市場主體對放松事前監(jiān)管的諸多期待，但也可以根據(jù)“成本—收益”分析以及從實例中找到繼續(xù)堅守甚至強(qiáng)化事前監(jiān)管的理由。正如“十四五規(guī)劃建議”所體現(xiàn)的，我們需要深化放管服改革，需要實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理，加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，但也需要政府作用更好發(fā)揮，推動有效市場和有為政府更好結(jié)合。因此對于市場監(jiān)管立法改革究竟應(yīng)如何處理事前、事中及事后監(jiān)管關(guān)系，還要回歸規(guī)范分析，通過歸納得出事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的一般標(biāo)準(zhǔn)。無論主張放松管制還是強(qiáng)化監(jiān)管，無論主張行政規(guī)制還是市場自治，無論主張事前監(jiān)管優(yōu)先還是事中事后監(jiān)管更有效，歸根到底都可歸結(jié)到“市場監(jiān)管資源有效配置”這一問題上并展開辯論。市場監(jiān)管需要支付成本、耗費(fèi)資源，而現(xiàn)實世界中市場監(jiān)管資源有限。任何監(jiān)管制度的設(shè)計和改革都不能脫離這一事實。如立法機(jī)關(guān)認(rèn)可改革最終目標(biāo)是市場監(jiān)管效率最大化，則首要問題應(yīng)是如何合理分配監(jiān)管資源。市場監(jiān)管立法改革實際上是制度層面上監(jiān)管資源的一次重新配置。在事前、事中、事后三個環(huán)節(jié)，任一環(huán)節(jié)所需監(jiān)管資源越多、監(jiān)管成本越高，其他環(huán)節(jié)所獲資源自然越少。在資源總量既定的情況下，立法者需關(guān)注的核心問題也隨之轉(zhuǎn)換為如何在事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)之間合理分配監(jiān)管資源。

三、事前、事中和事后監(jiān)管的法律構(gòu)造

事前監(jiān)管有兩種涵義。第一種是指市場監(jiān)管部門依據(jù)法定實體標(biāo)準(zhǔn)（最低注冊資本等）及程序要求（行政許可等），審查并決定是否授予申請人以市場主體資格或相關(guān)從業(yè)資格。這一語境下的事前監(jiān)管實際上是市場準(zhǔn)入問題，簡稱“主體資格的事前監(jiān)管”。事前監(jiān)管也可能被用以指稱監(jiān)管部門根據(jù)實體標(biāo)準(zhǔn)（如參與不同市場業(yè)務(wù)需要的不同的資質(zhì)要求）及程序要求（審批、許可、檢驗、評估、審查等），審查并決定是否允許申請人實施某種市場行為。這是事前監(jiān)管的第二種涵義，簡稱“特定行為的事前監(jiān)管”。設(shè)置市場準(zhǔn)入事前監(jiān)管主要基于三種目的：一是對于產(chǎn)業(yè)政策明令淘汰和限制的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝、設(shè)備及行為，禁止市場主體進(jìn)入；二是在允許進(jìn)入的行業(yè)，對申請進(jìn)入者的經(jīng)營能力進(jìn)行事前考察以便排除濫竽充數(shù)者和潛在欺詐者，其一般是通過設(shè)定較高標(biāo)準(zhǔn)并結(jié)合核準(zhǔn)機(jī)制實現(xiàn)，但對進(jìn)入者數(shù)量不作限制；三是在自然壟斷行業(yè)，監(jiān)管部門不僅考慮準(zhǔn)入者的經(jīng)營能力，還需控制準(zhǔn)入者數(shù)量，其一般通過個案審批機(jī)制實現(xiàn)。綜合而言，事前監(jiān)管至少包括以下措施：一是設(shè)定負(fù)面清單，二是設(shè)定準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，三是特殊資格許可，四是資質(zhì)資格認(rèn)證，五是特殊事項審批。事中監(jiān)管常指市場監(jiān)管部門根據(jù)實體標(biāo)準(zhǔn)（如安全標(biāo)準(zhǔn)等）及程序要求（主要指特殊事項的審批和許可等），對經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營過程實施監(jiān)督管理。事中監(jiān)管客體廣泛涉及經(jīng)營者信息真實性、行為合法性、價格合理性、設(shè)備安全性、過程規(guī)范性、質(zhì)量合格性等多方面，其一般表現(xiàn)為抽查。事中監(jiān)管至少包括以下措施：一是場所設(shè)施檢查，二是經(jīng)營信息核實，三是經(jīng)營信息備案，四是市場價格檢測，五是行為實時監(jiān)督，六是內(nèi)容強(qiáng)制審查，七是資產(chǎn)強(qiáng)制評估。若把事前理解為經(jīng)營者進(jìn)入市場之前，把事中理解為經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營過程，那么事后監(jiān)管應(yīng)指某項生產(chǎn)經(jīng)營行為實施完畢時，監(jiān)管部門針對行為結(jié)果合法性的監(jiān)管活動。事后監(jiān)管有時也被籠統(tǒng)理解為監(jiān)管部門查處經(jīng)營者違法行為并追究其責(zé)任。不過筆者認(rèn)為，從法律責(zé)任角度界定事后監(jiān)管應(yīng)厘清一個問題：法律責(zé)任是立法機(jī)關(guān)為確保法律義務(wù)履行而設(shè)置的保障措施。無論事前監(jiān)管、事中監(jiān)管還是事后監(jiān)管，監(jiān)管通常表現(xiàn)為監(jiān)管部門為經(jīng)營者設(shè)定義務(wù)，而不管在事前、事中還是事后監(jiān)管環(huán)節(jié)，經(jīng)營者一旦違反義務(wù)，都應(yīng)承擔(dān)責(zé)任?？梢姺韶?zé)任并不專屬事后監(jiān)管，因事前和事中監(jiān)管引發(fā)的究責(zé)，不宜納入事后監(jiān)管范疇。事后監(jiān)管至少包括以下措施：一是產(chǎn)品質(zhì)量檢驗，二是產(chǎn)品質(zhì)量驗收，三是經(jīng)營信息規(guī)制，四是強(qiáng)制市場退出，五是對市場主體在生產(chǎn)經(jīng)營活動中所實施的違法行為追究法律責(zé)任。

四、事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)

在早期實踐中，立法者更愿意相信，事先設(shè)定強(qiáng)制性實體標(biāo)準(zhǔn)和審查程序有助于提前識別、篩選出缺乏合格生產(chǎn)經(jīng)營能力的市場主體，避免濫竽充數(shù)者進(jìn)入市場。立法者甚至還希望通過入市的高門檻將缺乏誠信經(jīng)營意愿的主體也提前排除在市場外。暫不考慮監(jiān)管成本，如事前監(jiān)管和事中事后監(jiān)管都能充分發(fā)揮各自預(yù)期功能，那么立法者和監(jiān)管者很可能優(yōu)先選擇事前監(jiān)管機(jī)制，因為他們大多數(shù)是風(fēng)險厭惡者。而相比讓濫竽充數(shù)者和惡意欺詐者混入市場后再通過事后監(jiān)管追究其責(zé)任，若能在準(zhǔn)入階段就識別和阻止他們進(jìn)入，確實也將更有利于維護(hù)市場秩序。如果被監(jiān)管事項可能導(dǎo)致的損害結(jié)果的救濟(jì)成本太高甚至客觀上難以救濟(jì)，則事前監(jiān)管優(yōu)勢更明顯。雖然事前監(jiān)管可能因其某些功能優(yōu)勢而更受青睞，但它需要耗費(fèi)更高昂成本。在事前監(jiān)管領(lǐng)域，監(jiān)管部門需實質(zhì)審查每個主體，其總監(jiān)管成本是：總監(jiān)管成本=（針對每個被監(jiān)管者的平均監(jiān)管成本）×（所有被監(jiān)管者人數(shù)）；其涉及的總守法成本是：總守法成本=（每個被監(jiān)管者為滿足事前監(jiān)管要求而支付的守法成本）×（所有被監(jiān)管者人數(shù)）。如果我們愿意承認(rèn)，在潛在的市場進(jìn)入者中具備合格生產(chǎn)經(jīng)營能力和誠信守法意愿者終究還是占大多數(shù)，則事前監(jiān)管對這部分人而言就有如對健康者做過度體檢，此時事前監(jiān)管耗費(fèi)的總成本可能導(dǎo)致效率損失，因為這些成本原可不必支付。事前監(jiān)管往往也會給潛在市場進(jìn)入者帶來更高守法成本，抑制其投資意愿。事中事后監(jiān)管領(lǐng)域的立法雖也規(guī)定一些針對該領(lǐng)域每個經(jīng)營者或每個具體事項的監(jiān)管措施，但除此之外更多的措施是對經(jīng)營者行為過程或結(jié)果進(jìn)行抽查而非普查，或是監(jiān)管者在獲得違法線索后對違法者的定向究責(zé)。因監(jiān)管者無需在誠信經(jīng)營者身上耗費(fèi)過多監(jiān)管成本，所以事中事后監(jiān)管的總監(jiān)管成本相對少。至于經(jīng)營者的守法成本，由于事中事后監(jiān)管沒有事事必備的前置審批，所以守法成本也相對低?？梢娨话闱闆r下，事中事后監(jiān)管總成本整體低于事前監(jiān)管。單純從成本比較看，一般情況下事前監(jiān)管總成本高于事中事后監(jiān)管總成本；但如果被監(jiān)管事項可能造成的損害性后果的救濟(jì)成本太高甚至高到無法救濟(jì)，那么事前監(jiān)管的功能優(yōu)勢更明顯。據(jù)此可初步總結(jié)出事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)：假定一：政府監(jiān)管市場資源有限；假定二：在給定時期內(nèi)，無論選擇事前監(jiān)管機(jī)制還是事中事后監(jiān)管機(jī)制，監(jiān)管者通過每種監(jiān)管機(jī)制所能實現(xiàn)的監(jiān)管效果基本一致；如果：在該領(lǐng)域內(nèi)，為達(dá)到同樣監(jiān)管效果，（事前監(jiān)管的總成本）＞（事中、事后監(jiān)管的總成本）+（針對被監(jiān)管事項可能導(dǎo)致的損害結(jié)果的救濟(jì)成本）；那么：將該領(lǐng)域事前監(jiān)管改為事中事后監(jiān)管有助于節(jié)約監(jiān)管成本和守法成本，優(yōu)化監(jiān)管資源配置。

五、事中事后監(jiān)管機(jī)制的完善

在事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變的背景下，如果既要降低監(jiān)管成本又要提高監(jiān)管實效，可探索的路徑是在事中事后監(jiān)管機(jī)制中健全激勵型監(jiān)管措施，即通過經(jīng)濟(jì)獎勵、榮譽(yù)褒獎、權(quán)益優(yōu)先享有或義務(wù)責(zé)任減免等措施，促使經(jīng)營者主動守法，以及促使其他社會組織積極參與市場治理。第一，對經(jīng)營者進(jìn)行守法激勵。傳統(tǒng)理念認(rèn)為，經(jīng)營者依法經(jīng)營是其應(yīng)盡之義務(wù)，因此違法必須懲罰，守法不必獎勵。然而現(xiàn)實問題是，雖然懲罰措施很大程度上可對違法者形成威懾，但實施懲罰必須以事中事后監(jiān)管及時發(fā)現(xiàn)違法行為為前提，而發(fā)現(xiàn)違法行為本身需要耗費(fèi)的高昂信息成本可能阻卻監(jiān)管者發(fā)現(xiàn)違法行為。因此，與其在事中事后監(jiān)管中建立復(fù)雜的違法行為發(fā)現(xiàn)機(jī)制和懲罰措施，不如把其中一部分資源轉(zhuǎn)用于守法激勵機(jī)制建設(shè)。另外，與事前監(jiān)管易于標(biāo)準(zhǔn)化（如設(shè)定準(zhǔn)入資格、資質(zhì)等）有所不同，立法者針對經(jīng)營者所規(guī)定的一些事中事后監(jiān)管事項本身就存在較大彈性空間，而法律作為最低標(biāo)準(zhǔn)的道德，通常只能對彈性空間的下限設(shè)定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，至于底線之上的范圍，法律、監(jiān)管及其配套的懲罰措施作用有限。守法激勵措施有助于鼓勵市場主體在法律底線之上主動執(zhí)行更高的標(biāo)準(zhǔn)。第二，對違法經(jīng)營信息提供者實行經(jīng)濟(jì)獎勵。針對違法行為的信息搜尋成本與核實成本，可能阻礙事中事后監(jiān)管過程中懲罰機(jī)制的運(yùn)作。解決問題的有效方法是對違法信息提供者進(jìn)行獎勵。目前，除食品藥品監(jiān)管外，很多領(lǐng)域的事中事后監(jiān)管尚未規(guī)定違法舉報獎勵制度，或者即便建立制度也多是泛泛而談，并未具體闡明如何獎勵。甚至有不少監(jiān)管者將違法舉報獎勵狹義地理解為精神獎勵或道德表彰，不愿設(shè)置經(jīng)濟(jì)獎勵。提倡精神獎勵或道德表彰并不妨礙經(jīng)濟(jì)獎勵（物質(zhì)獎勵）措施的同步建立。在事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管過程中，立法機(jī)關(guān)和監(jiān)管部門有必要通過法條或政策明確規(guī)定：對于舉報違法行為且查證屬實的單位和個人，監(jiān)管部門給予物質(zhì)獎勵和榮譽(yù)表彰（甚至可規(guī)定以物質(zhì)獎勵為主）；對于監(jiān)管部門未按規(guī)定予以物質(zhì)獎勵的，舉報人有權(quán)通過行政復(fù)議或訴訟程序?qū)で缶葷?jì)。第三，積極對待懲罰性賠償制度在事中事后監(jiān)管中的激勵功能。在市場監(jiān)管領(lǐng)域，對實施欺詐行為的經(jīng)營者實施懲罰性賠償是各國立法常例。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《食品安全法》也規(guī)定了此類制度。問題是，實踐中有大量的職業(yè)打假者長期依靠“知假買假”索取懲罰性賠償。對于“知假買假”者能否適用懲罰性賠償制度，理論界和實務(wù)界一直存在爭議。一直以來法院對“知假買假”行為似乎也缺乏統(tǒng)一判決思路。應(yīng)當(dāng)以積極態(tài)度看待懲罰性賠償這種“事后行動”的激勵功能，法院沒有必要區(qū)別對待食品藥品消費(fèi)和其他消費(fèi)。（1）懲罰性賠償制度對一般消費(fèi)者主動打擊欺詐經(jīng)營行為的激勵并不足夠，如果完全排除職業(yè)打假人適用懲罰性賠償制度的可能性，那么懲罰性賠償制度所要兼顧的市場治理功能也將大打折扣。（2）在司法技術(shù)層面上，區(qū)分“知假買假”和正常消費(fèi)的信息成本很高，且區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一量化，對兩者區(qū)分處理的做法無形之中會增加法院審判此類案件的成本。（3）在涉及食品藥品的訴訟糾紛中，法官為了支持消費(fèi)者獲得懲罰性賠償?shù)哪切├碛?，和其他消費(fèi)領(lǐng)域的訴訟糾紛中法官為了駁回消費(fèi)者獲得懲罰性賠償?shù)哪切├碛桑瑤缀跏峭耆艿?。第四，激勵行業(yè)組織和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與市場共治。“十四五規(guī)劃建議”提出“深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機(jī)構(gòu)改革”。具體到市場監(jiān)管領(lǐng)域，其應(yīng)有之義是，在“行政監(jiān)管資源有限”的局限條件下，強(qiáng)化商會、行業(yè)協(xié)會等自治組織以及會計師事務(wù)所、審計事務(wù)所、律師事務(wù)所、檢驗認(rèn)證機(jī)構(gòu)等市場專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督功能，以此作為推進(jìn)政府市場監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變、改善事中事后監(jiān)管、尋求社會“監(jiān)管”資源增量的一個途徑。

六、結(jié)語

市場監(jiān)管立法改革應(yīng)在正視監(jiān)管資源有限性這一前提下，將改革目標(biāo)確定為實現(xiàn)監(jiān)管資源的進(jìn)一步優(yōu)化配置。從技術(shù)層面來看，其要旨是正確理解和處理好事前監(jiān)管與事中事后監(jiān)管的關(guān)系，而不是將市場監(jiān)管立法改革單純理解為事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管的線性轉(zhuǎn)變，更不能誤解為事前監(jiān)管已無足輕重。對于被監(jiān)管事項可能造成的損害性后果的救濟(jì)成本相對較低的領(lǐng)域，可以減少甚至取消事前監(jiān)管，并相應(yīng)強(qiáng)化事中事后監(jiān)管，而對于需要將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蟊O(jiān)管的領(lǐng)域，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化法律私人實施理念，健全激勵型監(jiān)管措施：一是對經(jīng)營者進(jìn)行守法激勵；二是對違法經(jīng)營信息提供者實行物質(zhì)獎勵；三是積極對待懲罰性賠償制度在市場監(jiān)管中的激勵功能，并統(tǒng)一懲罰性賠償制度司法適用的標(biāo)準(zhǔn)；四是激勵行業(yè)組織和專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)參與市場共治。

作者:董淳鍔 單位:中山大學(xué)法學(xué)院