大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)淺析

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以霧霾污染為代表的大氣污染對(duì)人體、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等造成嚴(yán)重危害。防治大氣污染是改善和保障民生的基礎(chǔ)保障，是深入貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要舉措，是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的具體實(shí)踐。為防治大氣污染，我國(guó)每年投入大量專項(xiàng)資金，且金額逐年上升。專項(xiàng)資金的投入取得了一定成效，但也存在騙取、挪用，以及違規(guī)擴(kuò)大開支范圍等問題，大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效亟待提升。政府審計(jì)作為國(guó)家治理的重要組成部分，可以提高財(cái)政資金使用效益，理應(yīng)在大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效提升中發(fā)揮積極的作用，但在新時(shí)代、新形勢(shì)、新背景下，政府審計(jì)面臨巨大挑戰(zhàn)，仍存在短板待補(bǔ)齊。

一、存在的問題及制約因素

（一）重視程度不夠。為防治大氣污染我國(guó)投入了大量精力財(cái)力，但大氣污染防治相關(guān)政府審計(jì)投入?yún)s相對(duì)不足，這體現(xiàn)出對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的重視程度不夠，甚至導(dǎo)致政府審計(jì)對(duì)接困難或不暢。特別是部分地區(qū)和部門績(jī)效管理理念較弱，被審計(jì)單位配合度不高。

（二）制度建設(shè)不足。首先，大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效管理相關(guān)制度的缺乏，直接導(dǎo)致政府審計(jì)依據(jù)的不健全。其次，大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的規(guī)范體系仍不健全。與大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)相關(guān)規(guī)定散落在《審計(jì)法》等法律法規(guī)中，不能滿足大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的特殊性。缺乏基本準(zhǔn)則及技術(shù)指南等，審計(jì)人員很難在實(shí)務(wù)中確定應(yīng)遵循的標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則。最后，大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)信息公告制度建設(shè)不足，比如審計(jì)信息公告的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一的規(guī)定，低質(zhì)量的審計(jì)阻礙審計(jì)信息的公開等。

（三）監(jiān)督力度不強(qiáng)。一是覆蓋范圍不夠。大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)不僅是對(duì)專項(xiàng)資金本身的審計(jì)，還應(yīng)包括專項(xiàng)資金的合規(guī)性，以及專項(xiàng)資金的績(jī)效性。過于關(guān)注“資金”本身，忽略“績(jī)效”問題，可能導(dǎo)致審計(jì)停留于表面問題。二是頻次不夠。受審計(jì)人員不足等因素影響，部分地區(qū)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)周期較長(zhǎng)，未能按照專項(xiàng)資金預(yù)算周期安排審計(jì)，對(duì)于可能存在的問題不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，直接降低了財(cái)政資金使用效率。三是深度不夠。當(dāng)前大氣污染防治專項(xiàng)資金管理仍存在流程不暢通、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫建設(shè)跟不上、績(jī)效評(píng)價(jià)體系不健全等問題，政府審計(jì)應(yīng)深度挖掘大氣污染防治專項(xiàng)資金使用中存在的問題，倒逼生態(tài)環(huán)境、財(cái)政等部門加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金的管理，深化體制機(jī)制改革。

（四）方式方法待優(yōu)化。一是未能充分結(jié)合專項(xiàng)資金的特殊性。專項(xiàng)資金用途明確，其設(shè)立、管理、分配等都要符合相應(yīng)的法律法規(guī)，且要接受績(jī)效考核。二是未能充分實(shí)現(xiàn)跟蹤審計(jì)。政府審計(jì)內(nèi)容偏重事后評(píng)價(jià)，對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效的全過程管理不夠，未能充分揮發(fā)政府審計(jì)的監(jiān)督管理功能。三是缺乏科學(xué)的審計(jì)體系。現(xiàn)階段績(jī)效審計(jì)體系較為單一，對(duì)于環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的綜合評(píng)價(jià)缺乏針對(duì)性和可操作性，對(duì)于不同地區(qū)、不同污染源、不同類型的項(xiàng)目采取同樣的審計(jì)體系，缺乏差異性。另外，“大數(shù)據(jù)”“互聯(lián)網(wǎng)+”等信息化技術(shù)手段的應(yīng)用也有待加強(qiáng)。

（五）成果運(yùn)用不充分。高效率的審計(jì)成果應(yīng)用可以強(qiáng)化大氣污染防治專項(xiàng)資金管理，推進(jìn)大氣污染防治專項(xiàng)工作開展，以及有效預(yù)防類似問題的重復(fù)出現(xiàn)。然而，不同地區(qū)、不同時(shí)間大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)所發(fā)現(xiàn)的問題大都是共性的，常常是同一問題反復(fù)出現(xiàn)，進(jìn)一步反映出大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)成果運(yùn)用不充分的問題。一方面，政府審計(jì)可能過于關(guān)注專項(xiàng)資金的合規(guī)性，而忽略了績(jī)效性，以及專項(xiàng)資金的管理問題，審計(jì)人員受各種因素所限未能提出有效的改進(jìn)建議；另一方面，相關(guān)部門整改不徹底，未能深入制度層面予以改進(jìn)，真正從制度上堵住問題的反復(fù)發(fā)生，針對(duì)政府審計(jì)結(jié)果未形成完整有效的問責(zé)機(jī)制及長(zhǎng)效機(jī)制。

（六）人才儲(chǔ)備不足。人才是審計(jì)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展中的關(guān)鍵一環(huán)，我國(guó)已初步建立起一支綜合素質(zhì)較高的審計(jì)隊(duì)伍，但政府審計(jì)仍面臨著復(fù)合型審計(jì)人才缺乏、人才培養(yǎng)跟不上、人才引進(jìn)廣度不夠等問題，直接影響審計(jì)的質(zhì)量。另外，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、媒體公眾、政治體制、審計(jì)技術(shù)等因素也制約著大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的效率。

二、影響效應(yīng)

（一）綜合效應(yīng)。政府在大氣污染防治中處于重要地位，相關(guān)制度的供給、專項(xiàng)資金的支持等均來自政府，政府執(zhí)行力的提高有利于目標(biāo)快速高效地實(shí)現(xiàn)。大氣污染防治專項(xiàng)資金有中央財(cái)政的撥付，也有省級(jí)財(cái)政的支持，專項(xiàng)資金從上到下、從中央到地方涉及的層級(jí)較多，使用效率難掌控。政府審計(jì)有利于大氣污染防治專項(xiàng)資金的合理分配，保證大氣污染防治專項(xiàng)資金的專項(xiàng)使用，以及強(qiáng)化大氣污染防治專項(xiàng)資金的過程管理。整體來看，政府審計(jì)通過加強(qiáng)資金執(zhí)行審計(jì)，強(qiáng)化政策執(zhí)行效果，提高相關(guān)部門在大氣污染防治中的執(zhí)行力等，進(jìn)而最大程度提升大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效。

（二）環(huán)境效應(yīng)。政府審計(jì)具有治理功能，發(fā)揮好國(guó)家審計(jì)的抵御功能有利于環(huán)境績(jī)效的提升，即通過大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效的提升，增強(qiáng)大氣污染防治效果，使有限的資金發(fā)揮更大的作用。大氣污染防治專項(xiàng)資金為環(huán)境治理提供資金保障，政府審計(jì)通過強(qiáng)化專項(xiàng)資金執(zhí)行，提升專項(xiàng)資金使用效率，促使大氣污染防治取得成效。第一，政府審計(jì)通過揭示真實(shí)治污情況提升大氣污染防治專項(xiàng)資金環(huán)境績(jī)效。第二，政府審計(jì)通過規(guī)范政府行為提升大氣污染防治專項(xiàng)資金環(huán)境績(jī)效。第三，政府審計(jì)能夠促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部履責(zé)，使其樹立科學(xué)的發(fā)展觀和政績(jī)觀，推動(dòng)大氣污染的有效預(yù)防與治理。第四，政府審計(jì)能夠緩解信息不對(duì)稱，強(qiáng)化公眾媒體輿論監(jiān)督等，促使大氣污染防治的有效落地。

（三）經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。政府審計(jì)通過發(fā)揮其監(jiān)督、治理等職能，提升財(cái)政資金績(jī)效，實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。政府審計(jì)在維護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)安全方面發(fā)揮著重要作用，而大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)正是維護(hù)專項(xiàng)財(cái)政資金的安全，確保其高效使用。根據(jù)波特假說，適當(dāng)?shù)沫h(huán)境規(guī)制能促進(jìn)企業(yè)開展創(chuàng)新活動(dòng)，提升企業(yè)生產(chǎn)力及盈利能力，進(jìn)而抵消環(huán)境保護(hù)帶來的成本增加。大氣污染防治專項(xiàng)資金可以認(rèn)為是政府給予的補(bǔ)貼，企業(yè)若真正利用補(bǔ)貼改進(jìn)綠色技術(shù)，不僅可以做到節(jié)能減排，還能提升競(jìng)爭(zhēng)力，帶來經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升。

三、作用路徑

（一）預(yù)警機(jī)制。從事前來看，政府審計(jì)所具有的威懾性能夠防止違規(guī)行為發(fā)生，進(jìn)而提升專項(xiàng)資金績(jī)效。從事中來看，政府審計(jì)可通過跟蹤審計(jì)、事中審計(jì)等及時(shí)跟進(jìn)大氣污染防治專項(xiàng)資金使用中可能出現(xiàn)的傾向性問題，提前預(yù)警，避免問題擴(kuò)大化；政府審計(jì)通過預(yù)警機(jī)制強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部、項(xiàng)目人員等的責(zé)任約束，提升專項(xiàng)資金執(zhí)行效率。從事后來看，政府審計(jì)通過公告制度對(duì)審計(jì)結(jié)果公示，對(duì)同類違規(guī)行為預(yù)警。

（二）實(shí)施機(jī)制。政府審計(jì)是以第三方的視角通過對(duì)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效的跟蹤審計(jì)，直接融入于防治項(xiàng)目實(shí)施的事前、事中和事后全過程，客觀評(píng)價(jià)大氣污染防治專項(xiàng)資金執(zhí)行的效率。政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)大氣污染防治相關(guān)政策和法律法規(guī)落實(shí)情況的審計(jì)，了解大氣污染防治專項(xiàng)資金真實(shí)分配和使用情況，揭示其中存在的問題，加強(qiáng)治理政策的深度實(shí)施，促進(jìn)財(cái)政資金的合理高效使用，提升大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效。

（三）反饋機(jī)制。政府審計(jì)具有政策實(shí)施回頭看的功效，通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)政策實(shí)施中存在的問題和積極做法，并將其反饋至大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效管理中。政府審計(jì)能夠督促大氣污染防治相關(guān)政策得以貫徹實(shí)施，督促政府相關(guān)部門關(guān)注專項(xiàng)資金使用績(jī)效，在有限的財(cái)政資金下以最少的投入獲取最大的收益。政府審計(jì)能夠發(fā)現(xiàn)制度上的不足，推進(jìn)完善與大氣污染防治相關(guān)法律法規(guī)、制度體系，從機(jī)制體制上防范風(fēng)險(xiǎn)問題；還可以在審計(jì)中總結(jié)各省市縣區(qū)在專項(xiàng)資金落實(shí)中好的做法與經(jīng)驗(yàn)，將其反饋至大氣污染防治相關(guān)政策制訂中去，不斷優(yōu)化和改進(jìn)現(xiàn)行治理制度，提升專項(xiàng)資金使用績(jī)效。

四、優(yōu)化策略

（一）強(qiáng)化大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)重要性。大氣污染防治專項(xiàng)資金在公共支出中占比不斷增加，對(duì)其審計(jì)直接影響財(cái)政資金的使用效率。要從思想上牢固樹立綠水青山就是金山銀山的意識(shí)，加快生態(tài)文明建設(shè)，提升大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)層級(jí)，省以上審計(jì)機(jī)關(guān)要統(tǒng)籌組織力量，有效開展審計(jì)工作。

（二）構(gòu)建大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的制度體系。一是加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效管理制度建設(shè)。加大對(duì)專項(xiàng)資金的分配、管理和使用的統(tǒng)籌力度，確保精準(zhǔn)有效；加強(qiáng)項(xiàng)目資金過程管理和績(jī)效監(jiān)督管理，嚴(yán)格績(jī)效目標(biāo)和達(dá)成情況考核。二是完善大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)法律法規(guī)，政府審計(jì)法律法規(guī)體系、《大氣污染防治法》等環(huán)境類法律法規(guī)中應(yīng)明確政府審計(jì)的監(jiān)督作用及地位，對(duì)審計(jì)的具體程序、責(zé)任等予以規(guī)范。三是健全專項(xiàng)資金績(jī)效政府審計(jì)信息公告透明制度。制定政府審計(jì)信息公告專項(xiàng)法律法規(guī)，完善政府審計(jì)信息公告程序，明確政府審計(jì)信息公告內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)等，使審計(jì)信息公告有法可依、有章可循。

（三）持續(xù)提升大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量。樹立科學(xué)的專項(xiàng)資金績(jī)效政府審計(jì)理念。充分認(rèn)識(shí)審計(jì)的意義和作用，政府審計(jì)的目的不是發(fā)現(xiàn)問題和懲罰違規(guī)，而是從根本上加強(qiáng)管理完善制度，提升大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效。應(yīng)充分調(diào)動(dòng)多方力量，加強(qiáng)各部門之間的合作，發(fā)揮公眾媒體等多主體的作用。建立大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)體系，深化大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)內(nèi)容。做到審計(jì)全覆蓋，凡是與大氣污染防治專項(xiàng)資金相關(guān)的都納入審計(jì)范疇；做到審計(jì)有重點(diǎn)，聚焦力量，緊抓重點(diǎn)項(xiàng)目，突出專項(xiàng)資金的“績(jī)效”性。

（四）不斷創(chuàng)新大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的方法。一是方式方法的創(chuàng)新化。不斷優(yōu)化傳統(tǒng)的審計(jì)方法，積極主動(dòng)創(chuàng)新審計(jì)方法，改進(jìn)審計(jì)組織管理方式。二是審計(jì)方法的差異化。大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)要因地制宜，結(jié)合審計(jì)項(xiàng)目特點(diǎn)，綜合運(yùn)用案例分析、實(shí)驗(yàn)研究等多種方法，采取一地一策，一項(xiàng)一策。三是審計(jì)流程的規(guī)范化。規(guī)范大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)流程、作業(yè)程序等，使政府審計(jì)人員有章可循，易于上手。四是審計(jì)方式的信息化。推進(jìn)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)信息化建設(shè)，建立專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)信息系統(tǒng)，積極探索數(shù)字化審計(jì)模式。

（五）建立大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)的管理體系。一方面，完善大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)閉環(huán)管理。做到審計(jì)準(zhǔn)備全方面“審有備”，審計(jì)過程全覆蓋“審到邊”，審計(jì)結(jié)果全有效“改徹底”，審計(jì)建議全到位“促政策”。另一方面，加強(qiáng)大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效審計(jì)過程管理，關(guān)注審計(jì)過程的科學(xué)性、公正性、依法性，做好大氣污染防治專項(xiàng)資金績(jī)效的跟蹤審計(jì)。

（六）加速培養(yǎng)一批有能力有干勁的專項(xiàng)資金審計(jì)隊(duì)伍。優(yōu)化績(jī)效考評(píng)機(jī)制，突出審計(jì)機(jī)構(gòu)及人員績(jī)效考核體系的科學(xué)性，完善人才激勵(lì)制度，形成良好的激勵(lì)機(jī)制，最大化激發(fā)審計(jì)人員工作積極性。健全人才培養(yǎng)模式，政府機(jī)構(gòu)要不斷優(yōu)化人才培養(yǎng)，完善職業(yè)教育；豐富引才渠道，優(yōu)化審計(jì)人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)；加強(qiáng)自身廉潔建設(shè)，提高審計(jì)人員職業(yè)道德。高校要加快審計(jì)學(xué)科體系建設(shè)，推動(dòng)建立理論與實(shí)踐相結(jié)合的審計(jì)專業(yè)人才培養(yǎng)體系。

作者:賀娜 單位:西安建筑科技大學(xué)