談社?；鸸芾碇贫葐?wèn)題及對(duì)策

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摘要：我國(guó)在從現(xiàn)收現(xiàn)付制到部分積累制的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，由于行政手段和政策手段等造成社會(huì)保障基金管理方面存在諸多問(wèn)題，本文結(jié)合我國(guó)社?；?/a>發(fā)展歷史和特征對(duì)現(xiàn)行管理體制中的問(wèn)題進(jìn)行梳理，并針對(duì)這些問(wèn)題提出完善我國(guó)社會(huì)保障基金管理體制的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：社保基金管理制度；問(wèn)題；對(duì)策

引言

社?；鹜ㄟ^(guò)再分配調(diào)節(jié)不同群體之間的財(cái)富分配，對(duì)低收入者提供必要的幫助，減少低收入者所面臨的生活風(fēng)險(xiǎn)，是國(guó)家的安全網(wǎng)和穩(wěn)定器。它由基礎(chǔ)社?；稹⒀a(bǔ)充社?；鸷腿珖?guó)社?；鹑糠纸M成。我國(guó)社?；鹬饕獊?lái)源于個(gè)人及企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)、基金運(yùn)營(yíng)收入、社會(huì)各界捐贈(zèng)以及國(guó)家按規(guī)定劃入。現(xiàn)收現(xiàn)付制與積累制的社?；鸸芾砟Ｊ礁饔袃?yōu)缺點(diǎn)，目前我國(guó)社?；鸸芾砟Ｊ接涩F(xiàn)收現(xiàn)付制逐步過(guò)渡到部分積累制，將兩者結(jié)合，既可以發(fā)揮兩種管理制度的優(yōu)勢(shì)，又能盡量減少這兩種制度缺點(diǎn)帶來(lái)的影響。[1]這種改革的著眼點(diǎn)在于：一是讓職工負(fù)擔(dān)部分保險(xiǎn)費(fèi)，以減輕企業(yè)部分負(fù)擔(dān)，增加個(gè)人責(zé)任感；二是建立職工個(gè)人退休金賬戶，并將企業(yè)與個(gè)人繳費(fèi)的大部分積累于個(gè)人賬戶，解決現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾。但是在改制的過(guò)程中也出現(xiàn)了很多問(wèn)題，如個(gè)人賬戶空帳問(wèn)題、社?；鹬Ц段C(jī)、社?；鸨Ｖ翟鲋祲毫Υ蟮?。

一、我國(guó)社?；鸸芾泶嬖诘闹饕獑?wèn)題

良好的社?；鸸芾眄氁幸惶仔兄行У墓芾碇贫取１M管我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)取得了一定成就，但整體管理水平仍然不高，且社保基金也面臨入不敷出的窘境。隨著老齡化的加快，目前我國(guó)以行政化為主的社?；鸸芾矸绞皆絹?lái)越不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。

（一）立法層次低、相關(guān)法律法規(guī)不完備

從立法權(quán)威性的角度看，近二十年來(lái)國(guó)務(wù)院先后頒布了一系列法規(guī)條例和政策文件，這些政策文件效力尚不如法律，存在立法層次低、權(quán)威性低等現(xiàn)象。實(shí)際上社?；鸬墓芾硎且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及的管理部門數(shù)量多、政策文件的持續(xù)性長(zhǎng)、管理的風(fēng)險(xiǎn)性大，如果缺少有效約束和規(guī)制，資金的管理效率必然大大降低。從健全法律法規(guī)的角度看，隨著社會(huì)福利事業(yè)的發(fā)展，今年國(guó)務(wù)院頒布的《社會(huì)保障基金管理?xiàng)l例》對(duì)社保基金的監(jiān)管、運(yùn)營(yíng)和保值增值做出了明確規(guī)定，較好的彌補(bǔ)了社?；鸸芾矸傻娜笔А５@部條例還略顯粗糙，關(guān)于基金信息披露的規(guī)定也很不充分，且它權(quán)威性和穩(wěn)定性要比法律差。目前我國(guó)沒(méi)有一部完整的社?；鸸芾矸?，迫切需要加快這一法律的制定以改變社?；鸸芾砹⒎üぷ髀浜蟮拿婷?。從法律法規(guī)的執(zhí)行角度看，社?；鸸芾?xiàng)l例規(guī)定社會(huì)保障管理機(jī)構(gòu)不能直接參與參保人個(gè)人賬戶資金的運(yùn)營(yíng)，須委托有資質(zhì)的金融投資機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)社會(huì)保障基金。但現(xiàn)實(shí)中，由于我國(guó)資本市場(chǎng)不健全、相關(guān)管理機(jī)構(gòu)的內(nèi)部和外部激勵(lì)約束機(jī)制不完善，且委托人與人之間存在信息不對(duì)稱、責(zé)任不對(duì)等問(wèn)題，當(dāng)缺乏對(duì)人的監(jiān)督時(shí)，委托風(fēng)險(xiǎn)存在會(huì)讓人鉆空子，人便可能利用手中相關(guān)權(quán)限從事?lián)p害委托人利益的事情，由此產(chǎn)生“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”，造成委托人的合法權(quán)益得不到保障。

（二）管理制度不健全、管理效率不高

目前，我國(guó)社?；鸬墓芾眢w制相對(duì)落后，過(guò)分依賴行政手段，缺乏權(quán)威性的部門對(duì)社保基金的籌集和使用進(jìn)行統(tǒng)一管理。在管理過(guò)程中，由于官僚主義、經(jīng)濟(jì)人屬性、尋租等原因，導(dǎo)致管理混亂且政出多頭，管理的效率不高。具體表現(xiàn)在以下方面：首先，在制度設(shè)計(jì)上，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳納費(fèi)用、待遇支付和管理制度模式等方面雖然沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別，卻人為地被劃分為兩個(gè)制度運(yùn)行，這存在嚴(yán)重的行政越位問(wèn)題。其次，社?；鸸芾淼呢?cái)權(quán)、事權(quán)不明確。從中央政府到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，五個(gè)層級(jí)的政府在社會(huì)保障方面的財(cái)務(wù)職責(zé)缺乏明確規(guī)定，下級(jí)政府嚴(yán)重依賴上級(jí)政府的指令進(jìn)行管理，不同部門之間在制定或執(zhí)行相關(guān)政策過(guò)程中也容易受到其他部門或者領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)與影響，部門之間信息不能得到及時(shí)共享，導(dǎo)致管理者和社?；鹄U納者都不能及時(shí)地掌握社?；鹣嚓P(guān)情況。再次，社?；鸸芾矸稚?，缺乏信息共享機(jī)制。由于統(tǒng)籌層次過(guò)低，我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)保險(xiǎn)基金管理過(guò)于分散，從中央政府到地方政府的各級(jí)人力資源社會(huì)保障局都有自己管理的資金，這種管理方式導(dǎo)致社保資金的規(guī)模分散變小，增加了管理基金的難度，投資風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)成本增加，無(wú)法發(fā)揮其規(guī)模效應(yīng)。[3]最后，現(xiàn)有的管理模式缺乏行之有效的外部監(jiān)督。在中央政府到地方的各個(gè)層級(jí)，缺乏足夠數(shù)量的社會(huì)保障監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即使有個(gè)別的監(jiān)督機(jī)構(gòu)作用也沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)，有關(guān)監(jiān)督的相關(guān)政策也沒(méi)有明確規(guī)定相關(guān)監(jiān)督主體所享有的權(quán)利義務(wù)。

（三）籌資渠道單一、保值增值困難

隨著我國(guó)人口老齡化的加快，社?；鸬膬敻秹毫χ饾u增加，這就要求提高現(xiàn)有資金的營(yíng)運(yùn)效率，但在基金營(yíng)運(yùn)方面還存在不少問(wèn)題：一是社?；饋?lái)源渠道單一。我國(guó)社保資金的主要來(lái)源是財(cái)政撥款和單位的繳費(fèi)，個(gè)人繳費(fèi)占比不高。最近幾年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速下降，財(cái)政收入也在下滑，國(guó)家和企業(yè)要承擔(dān)已經(jīng)退休和即將退休的職工養(yǎng)老費(fèi)用，雖然個(gè)人也參與了社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的繳納但比例相對(duì)較低，而其他籌資渠道和資金來(lái)源比較分散且無(wú)強(qiáng)制性和固定性，這大大增加了這兩者在社會(huì)保障方面的負(fù)擔(dān)。久而久之，社保資金籌集將會(huì)入不敷出。二是我國(guó)社?；鹜顿Y渠道有限。與美國(guó)、英國(guó)等社?；疬\(yùn)作效率較高的國(guó)家主要投資于資本市場(chǎng)相反，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)把確保社?；鸬惋L(fēng)險(xiǎn)和資金的安全作為第一目標(biāo)，其投資構(gòu)成比也以安全性高、收益低的投資為主，這保證了資金的安全，但也導(dǎo)致我國(guó)社會(huì)保障資金的投資組合配置不合理，渠道單一。三是基金保值增值困難。目前，我國(guó)社保基金主要投資方式仍是存銀行、吃利息，投資國(guó)債和股市比例較小，保值增值方式單一。[4]存銀行、買國(guó)債，表面上看這種做法安全性較高，實(shí)際上受通貨膨脹影響加劇了資產(chǎn)貶值。財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)也從側(cè)面佐證了這一點(diǎn)。我國(guó)社保基金營(yíng)運(yùn)管理水平較低，收益率也偏低，社?；鸬谋Ｖ翟鲋等沃氐肋h(yuǎn)。

二、完善我國(guó)社?；鸸芾碇贫鹊膶?duì)策

針對(duì)社會(huì)保障基金管理的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題，目前制約社?；鸸芾硭教岣叩闹饕璧K是法律、制度和基金運(yùn)營(yíng)方面的因素。為此，有針對(duì)性的提出了以下對(duì)策：

（一）提高立法層次，完善相關(guān)法律體系

針對(duì)立法層次低、法律執(zhí)行不力等問(wèn)題，要從以下方面進(jìn)行完善：一是提高立法層次。社會(huì)保障對(duì)法治的要求較高，立法先行是一項(xiàng)基本原則。憲法作為我國(guó)法律體系中最高層次的法律，是社會(huì)保障基金管理的總遵循；社會(huì)保障法次之，其內(nèi)容要比憲法更加明確而具體，更具有操作性，同時(shí)也是所有社會(huì)保障相關(guān)的專門法律的基本法律，規(guī)章條例效力相對(duì)較低?！稇椃ā泛汀渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》針對(duì)有關(guān)社?；鸸芾碜隽嘶\統(tǒng)規(guī)定，缺少細(xì)化，而有關(guān)社會(huì)保障基金管理的規(guī)章條例較多，但層次低，權(quán)威性差。因此，要加快制定社?；鸸芾矸ǎ晟粕鐣?huì)保險(xiǎn)法等相關(guān)法律，總結(jié)有關(guān)社?；鸬囊?guī)章條例在實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，必要時(shí)將一部分行之有效的規(guī)定升格為法律，提高法律效力。二是加強(qiáng)監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)法。針對(duì)前文中社?；鸸芾?xiàng)l例規(guī)定在實(shí)踐中不能有效執(zhí)行，被人鉆空子的現(xiàn)象，首先應(yīng)改變目前固定的收費(fèi)方式，將經(jīng)理人的績(jī)效與其委托的投資項(xiàng)目績(jī)效掛鉤。這將有利于激勵(lì)基金管理機(jī)構(gòu)和經(jīng)理人長(zhǎng)期投資；[5]其次，按照績(jī)效的高低評(píng)定經(jīng)理人的去留。基金管理機(jī)構(gòu)作為受托人，應(yīng)建立并完善競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制來(lái)約束經(jīng)理人的投資項(xiàng)目；再次，按照優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)規(guī)律，對(duì)于投資效益不佳的經(jīng)理人和基金管理管理機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)行末位淘汰制或者進(jìn)行懲罰；最后，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，向投資管理人提供合理的薪酬福利體系、具有吸引力的績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)制度和完善的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。這些措施的實(shí)行有利于提高法律執(zhí)行的有效性，防范投資管理人可能產(chǎn)生的“道德風(fēng)險(xiǎn)”和“逆向選擇”問(wèn)題。

（二）健全管理制度、提高管理效率

社?；鸸芾砉ぷ魇且豁?xiàng)復(fù)雜的工作，它需要各級(jí)政府、部門相互協(xié)調(diào)、共同努力。首先，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化內(nèi)外部監(jiān)督管理。各地方政府成立社?；鸸芾砦瘑T會(huì)和領(lǐng)導(dǎo)小組，由社保局、財(cái)政部門、審計(jì)部門和人力資源保障部門等共同參與，重大的基金管理事項(xiàng)需開(kāi)展集體會(huì)議討論。各部門要相互溝通交流，相關(guān)嚴(yán)格履行職責(zé)，創(chuàng)新監(jiān)管的形式。嘗試建立若干社會(huì)監(jiān)管組織，將有關(guān)相關(guān)信息進(jìn)行公開(kāi)公示，方便參保人員和管理機(jī)構(gòu)更好的了解相關(guān)信息。[6]其次，嘗試不同管理制度之間的共融。我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)分為多層次、多類別，包括城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療、養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村醫(yī)療等，國(guó)家針對(duì)這些不同的保險(xiǎn)種類設(shè)計(jì)了不同的管理制度，其中部分管理內(nèi)容是重復(fù)的，耗費(fèi)了大量的人力和物力資源，在實(shí)踐中嘗試探索將不同保險(xiǎn)之間在繳納費(fèi)用、待遇支付和管理制度等方面進(jìn)行整合，提高管理效率。再次，合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，建立信息共享機(jī)制。提高社?；鸬慕y(tǒng)籌層次，集中統(tǒng)一管理社?；穑苊飧鞯胤稚⒒芾?，提高資金的規(guī)模效應(yīng)，同時(shí)要明確不同層級(jí)之間的財(cái)務(wù)職責(zé)，盡量減少行政命令式管理方式的使用，加強(qiáng)上下級(jí)部門之間的溝通協(xié)調(diào)，建立不同部門之間的信息共享機(jī)制，打破部門之間的信息壁壘。最后，借鑒國(guó)外的先進(jìn)管理模式，提高管理效率。信托監(jiān)管方式適用于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、資本市場(chǎng)成熟的地區(qū)，因此在西方國(guó)家采用率較高。而隨著我國(guó)人口老齡化加快，在總?cè)丝谥兄星嗄耆后w人數(shù)逐漸減少，社會(huì)保障資金需求量逐步擴(kuò)大，社會(huì)保障基金面臨的支付壓力也將增大。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，應(yīng)大力推廣信托管理模式，將社保資金委托給相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理運(yùn)營(yíng)，提高管理效率和收益率。

（三）拓寬投資渠道、提高基金營(yíng)運(yùn)水平

在我國(guó)的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)所占的比例較低，與國(guó)防、教育經(jīng)費(fèi)相比，社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)占比更少。因此，建議國(guó)家加大對(duì)社會(huì)保障基金的投資力度，研究將國(guó)企股權(quán)和經(jīng)營(yíng)收益充實(shí)到社會(huì)保障基金中，如通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式充實(shí)社會(huì)保障資金。在投資渠道方面，我國(guó)的社會(huì)保障資金大部分存放在銀行，存款的利息收益顯然不能滿足社保事業(yè)發(fā)展的需要。在社保基金的投資運(yùn)營(yíng)中扣除一部分合理的儲(chǔ)備金存留于銀行外，其余部分可以用作投資以實(shí)現(xiàn)保值增值的作用。社?；鹨獌?yōu)化投資組合，可以購(gòu)買債券基金，也可以用作指數(shù)化投資，購(gòu)買股票進(jìn)行價(jià)值投資，甚至可以進(jìn)行實(shí)業(yè)投資，將一部分資金用于交通、電力、房地產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的投資，擴(kuò)大基金規(guī)模。在基金保值增值方面，由于面臨巨大的資金支付壓力，還要償還歷史欠債，國(guó)家暫時(shí)挪用了個(gè)人帳戶的資金，從而造成“空帳”現(xiàn)象一直持續(xù)，國(guó)家也逐漸認(rèn)識(shí)到了這個(gè)問(wèn)題，認(rèn)為個(gè)人帳戶有必要逐步做實(shí)。由于我國(guó)現(xiàn)行的雙軌制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度阻礙了資金的投資運(yùn)營(yíng)，國(guó)家應(yīng)將其分開(kāi)管理，個(gè)人帳戶基金完全由被保人繳費(fèi)形成，企業(yè)劃歸社會(huì)統(tǒng)籌基金用于支付退休人員基本養(yǎng)老金，這樣還可以把這部分資金委托給投資機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資增值，并將多余資金形成積累。國(guó)家還應(yīng)完善委托投資機(jī)制，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大投資渠道，增加指數(shù)化投資、住房抵押證券化、實(shí)業(yè)投資等投資方式。將總資產(chǎn)的30%左右用于存銀行，30%左右用于購(gòu)買國(guó)債，30%左右用于委托投資理財(cái)，10%左右用于其它投資。

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作者:程哲 單位:廣西師范大學(xué)