農(nóng)村集體土地征收的法律困境

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摘要：基于土地資源的稀缺，現(xiàn)如今隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，也伴隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們對土地的需求在與日俱增，因此土地供需之間形成了巨大的缺口。這也激發(fā)了政府通過農(nóng)村集體土地的征收而牟取巨額利益的沖動，使得土地征收項(xiàng)目越來越頻繁，而這期間呈現(xiàn)出來的矛盾也越來越尖銳。在解決這些矛盾的過程中，突顯出了傳統(tǒng)的關(guān)于土地的法律法規(guī)面對與目前的形勢的不適應(yīng)和消極制約，因此只有修改完善農(nóng)村集體土地征收的相關(guān)法律制度，才能夠更好的解決土地征收過程中的問題，才能更好的保障農(nóng)民的合法權(quán)益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；政府征收；法律困境

一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地征收特征

1.以公共利益為出發(fā)點(diǎn)

國家的土地征收政策，就是把集體土地從原有使用者手里采用國家公權(quán)力強(qiáng)制收為國有的政府行為，它不需要征求別人的同意。在這一征收過程中必然損害到土地原有使用者的利益，因此在土地征收過程中必須要強(qiáng)調(diào)以公共利益為出發(fā)點(diǎn)，在私人利益與公共利益形成沖突時(shí)，要首先考慮公共利益，但是也應(yīng)該對受損害者進(jìn)行補(bǔ)償。

2.對受損害者必須給予合理補(bǔ)償

基于公共利益對農(nóng)村集體土地的征收，會對原有使用者造成利益損害，因此對其必須進(jìn)行合理補(bǔ)償，這是先決條件，是對法律所賦予的私人財(cái)產(chǎn)利益保護(hù)的紅線。即使這種土地征收是政府行為，而且通過民主程序產(chǎn)生，也應(yīng)該對受損害者進(jìn)行公正的合理的補(bǔ)償，其成本將由整個(gè)社會來共同承擔(dān)。

3.農(nóng)村集體土地征收要體現(xiàn)合法性

合法性是在農(nóng)村征收集體土地的首要原則，這種行為必須依法合規(guī)進(jìn)行，其合法性表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，征收農(nóng)村集體土地一定要從公共利益出發(fā)，而且必須符合法律規(guī)定，而后者是必需要素；另一方面，政府以行政行為征收農(nóng)村集體土地，程序上要嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行。農(nóng)村集體土地征收雖然代表著公共利益執(zhí)行的是政府公權(quán)力，但是每一個(gè)具體的程序都要合法，這樣才能有效制約政府濫用公權(quán)力，保護(hù)土地使用者的合法權(quán)益。

二、現(xiàn)階段農(nóng)村集體土地征收現(xiàn)狀

1.重點(diǎn)項(xiàng)目呈現(xiàn)群體違法

目前，針對于一些重大項(xiàng)目的拆遷或征地，部分群眾由于缺乏法律知識或者出于政府工作宣傳不到位補(bǔ)償不合理，為了維護(hù)自己的利益或者多得多占集體利益，發(fā)動更多的群眾到相關(guān)部門去討說法，在沒有得到滿意的答復(fù)之后就引發(fā)一些具有較大社會影響的群體性事件，基至演變?yōu)楣室鈿墓藏?cái)物、聚眾阻礙執(zhí)行公務(wù)、惡意擾亂政府部門工作秩序。這些群體性事件大多以群眾合理訴求沒有得到滿足為導(dǎo)火索，加之信息社會的自媒體傳播便捷的條件為這些事件的傳播創(chuàng)造了條件，因此造成了消極的輿論導(dǎo)向，在社會上形成了一定的負(fù)面影響。

2.強(qiáng)拆現(xiàn)象不容忽視

現(xiàn)階段，各地方的重點(diǎn)項(xiàng)目征地拆遷補(bǔ)償普遍都在按照國家的法律和地方性的政策規(guī)定來執(zhí)行。土地和房屋一旦被確定征收都將依據(jù)法律按統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行價(jià)格評估，被拆遷一方如果同意就簽定合同，政府將通過專款專戶發(fā)放征收款項(xiàng)?？偟膩碚f，拆解過程中所依據(jù)的法律法規(guī)都能夠充分保護(hù)拆遷人的法律權(quán)益，所以政府政令能夠普遍執(zhí)行整體效果良好。但是毋庸置疑，還存在個(gè)別或者一小部分被拆遷戶不能接受拆遷補(bǔ)償條件，和政府達(dá)不成有效的溝通，采取消極態(tài)度阻撓政府拆遷工作形成釘子戶現(xiàn)象。這種情況下政府就會行使工權(quán)力進(jìn)行強(qiáng)制拆除。雖然這種情況國家三令五申明令禁止，但是在一些地方還有這種現(xiàn)象發(fā)生。

3.拆遷款基本到位但補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理

我國的法律規(guī)定城鎮(zhèn)中的土地所有權(quán)歸國家所有，農(nóng)村農(nóng)民承包經(jīng)營的土地歸集體所有，因此在農(nóng)村土地征收過程中存在兩種利益的分配。農(nóng)村的房屋拆遷補(bǔ)償款應(yīng)該歸農(nóng)民所有，而土地征收款則應(yīng)該歸為集體所有然后在集體內(nèi)統(tǒng)一分配。但是在征收實(shí)際工作中，有些村集體轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)原來的村集體不復(fù)存在，為了避免征收款被私吞或截留，這就需要政府變通把這部分款項(xiàng)直接打入農(nóng)民個(gè)人賬戶?，F(xiàn)階段，還存在著政府前幾年的征地項(xiàng)目征收款遲遲沒有落實(shí)，但是隨著國家補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高，現(xiàn)在政府要開展項(xiàng)目農(nóng)民卻要求按目前的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)而拒絕按以前的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取征收款，使得項(xiàng)目無法進(jìn)行。

4.失地農(nóng)民養(yǎng)老急需解決

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，全國各地很多村集體土地被征收，雖然這部分農(nóng)民都得到了可觀數(shù)量的土地征收補(bǔ)償款，但是大部分農(nóng)民沒有理財(cái)意識，數(shù)年以后很可能會陷入既沒有土地也沒有工作的困境，尤其是年老的失地農(nóng)民養(yǎng)老問題將成為尖銳的社會問題。雖然現(xiàn)階段一些地方政府提倡農(nóng)民拿土地補(bǔ)償款繳納社保，但是由于個(gè)人繳納部分過高，再加農(nóng)民的參保意識不強(qiáng)烈，使得這一農(nóng)民以地養(yǎng)老模式?jīng)]有廣泛開展。

三、農(nóng)村集體土地征收所面臨的法律問題

1.程序不科學(xué)不合理

在我國的農(nóng)村土地征收過程中，土地的權(quán)利人（在這里我們就是指農(nóng)民）沒有參與土地征收的政策制定和其他程序，這是一個(gè)法律問題。雖然我國的土地管理法也明確規(guī)定征收方案確定后應(yīng)該聽取集體和村民的建義，但從中也可以看到，相關(guān)的法律只是規(guī)定了要求并沒有規(guī)定這種要求的具體實(shí)施方案，也沒有規(guī)定應(yīng)取得的效果，由此看來農(nóng)村集體土地征收在征收之前沒有和農(nóng)民進(jìn)行協(xié)商，在具體的征收程序中也沒有農(nóng)民參與，而法律規(guī)定的項(xiàng)目方案實(shí)施之前與農(nóng)民和村集體的協(xié)商其實(shí)在政府公權(quán)力下也只是一紙空文。而農(nóng)民在農(nóng)村集體土地征收過程中如果存在爭議并不影響這一土地征收政策的實(shí)施，由此看來，在整個(gè)土地征收過程中的農(nóng)民根本就是弱勢一方，他既沒有發(fā)言權(quán)也沒有爭辯權(quán)，并且始終處于不平等地位。

2.農(nóng)民無法尋求司法救濟(jì)

在政府征收農(nóng)村集體土地過程中，根據(jù)法律規(guī)定，如果存在土地使用權(quán)和土地所有權(quán)方面的爭議，當(dāng)事雙方無法協(xié)商解決可由當(dāng)?shù)卣畞頉Q定，如果政府決定不能更有效解決，當(dāng)事人可以向法院起訴，這無疑是向土地被征收者提供的法律救濟(jì)途徑。但是在現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)橥恋卣魇帐钦袨椋哉疀Q定和土地征收方案如出一轍，這就造成政府既是土地征收政策的制定者又是關(guān)于這一問題的裁定者，很難保證其公平合理性。而農(nóng)民如果要走法律程序，這種關(guān)于土地征收糾紛法院一般不予受理，所以農(nóng)民很難尋求司法救助。

3.地方政府濫用土地征收權(quán)

根據(jù)憲法要求，土地征收必須出于公共利益，這是最基本的條件，但是目前我國法律并沒有對公共利益作出明確的概念性表述，而在實(shí)際工作中各方面由于所處的角度所站的立場都各有不同，所以對于公共利益的解釋也不盡相同。雖然國家在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中對公共利益作出了列舉式的規(guī)定，但是也只適用于城市建筑征收很明顯并不適用于農(nóng)村集體土地征收。這就為地方政府從自身角度出發(fā)詮釋公共利益提供了可能性，導(dǎo)致許多地方政府以此為借口對農(nóng)村集體土地隨意征收從中獲取利益。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)項(xiàng)目中，大多數(shù)農(nóng)村集體土地的征收都是地方政府打著公共利益的旗號進(jìn)行商業(yè)開發(fā)。

四、完善我國農(nóng)村集體土地征收法律制度

1.修改憲法中有關(guān)土地征收制度

完善農(nóng)村集體土地征收制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，就是要通過立法利用相關(guān)的法律制度制約政府的公權(quán)力，保護(hù)土地使用者合法權(quán)益?？偟膩碚f，法律制度的合理性規(guī)范著程序的合理性，因此，制定城市用地規(guī)劃過程中要體現(xiàn)農(nóng)民的決策參與權(quán)利，而在征收農(nóng)村集體土地項(xiàng)目中更應(yīng)該聽取農(nóng)民的建議與意見。在農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地的過程中，政府必須依法舉行聽證會履行政府向社會的告知義務(wù)，以保證農(nóng)民關(guān)于土地的合法權(quán)益。對于雙方主體發(fā)生的爭議問題，要采取面對面協(xié)商解決的辦法。對于一些確實(shí)無法解決的問題，要采用聽證會的形式，多聽聽社會上的聲音，通過社會各界的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題盡快解決。

2.修改土地管理法中有關(guān)土地征收制度

目前，我國現(xiàn)有的相關(guān)土地管理的法律法規(guī)都規(guī)定城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購買農(nóng)民住宅，不得購買農(nóng)村宅基地進(jìn)行自建。而城市居民所擁有的住宅卻可以自由買賣、高價(jià)出租、甚至可以作為金融抵押，這很明顯在法律層面表現(xiàn)出了在土地使用權(quán)上的不平等。因此建議改革農(nóng)村土地征收制度，并且取消限制城市居民購買農(nóng)村住房的法律規(guī)定，并且從法律層面嚴(yán)格限制政府關(guān)于土地征收方面的公權(quán)力，把公共利益這一要件限制為公益性的具體范圍。對于那些用于開發(fā)經(jīng)營的項(xiàng)目的土地征收，建議國家不在以政府形式征收而讓開發(fā)商直接面對集體建設(shè)用地市場。

3.改變強(qiáng)制性征收農(nóng)村集體土地形式

目前，我國在農(nóng)村集體土地征收過程中更多的表現(xiàn)為政府強(qiáng)制性征收，由此產(chǎn)生了一些矛盾。由于解決糾紛的裁決路徑轉(zhuǎn)一圈又最后歸結(jié)為制定方案的政府，所以農(nóng)民在這一過程中司法救濟(jì)的渠道也不理想。這就導(dǎo)致農(nóng)民只得采用過激行為，以上訪和沖擊政府機(jī)構(gòu)的形式來表達(dá)自己的合理訴求，以期望能夠保護(hù)自己的合法權(quán)益。這些形式雖然有悖于和諧社會建設(shè)，但也確實(shí)是農(nóng)民的無奈表達(dá)。因此現(xiàn)有的農(nóng)村集體土地征收爭議協(xié)調(diào)制度受到社會各界的非議，所以建議把政府征地是否合法也納入司法程序。

4.構(gòu)建土地征收中農(nóng)民司法救濟(jì)渠道

解決農(nóng)村土地糾紛、對于政府在農(nóng)村集體土地征收過程中的違規(guī)行為，可以從以下三條路徑尋求司法救濟(jì)一是對政府對農(nóng)村集體土地的征收是否適合公共利益的需要法律目的性規(guī)定提起訴訟二是對現(xiàn)有的補(bǔ)償方案是否合乎情理提起訴訟三是政府征收農(nóng)村集體土地之后并沒有利用于公共利益或者在規(guī)定的期限內(nèi)有有按照規(guī)定支付征收土地補(bǔ)償款農(nóng)民可以法院提請撤銷本項(xiàng)征地行為并提出收回土地的訴訟。

五、結(jié)語

隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村集體土地將越來越面對著供不應(yīng)求的局面，再加上國家基于糧食安全問題的土地紅線，土地供給矛盾將越來越凸顯。這就要求國家要完善農(nóng)村集體土地征收的法律法規(guī)，用法律來規(guī)范制約政府的征地沖動，并且在征地過程中利用完善的法律制度充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益，從而更好的解決三農(nóng)問題促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

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作者：段凱 單位：黃河科技學(xué)院