土地集約化經(jīng)營(yíng)問題及治理措施

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摘要：“三農(nóng)”問題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問題，也是關(guān)系國(guó)家安全的根本問題。土地集約化是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑。但是在土地集約化發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性、土地利用粗放、土地市場(chǎng)秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，需要從科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格流轉(zhuǎn)審批、健全市場(chǎng)監(jiān)管等方面對(duì)土地集約化利用進(jìn)行有效治理。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)濟(jì)；農(nóng)村土地；集約化經(jīng)營(yíng)

引言

土地集約化是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，要深化農(nóng)村土地制度改革，嚴(yán)格控制未利用地開墾，完善農(nóng)村土地利用管理政策體系。在農(nóng)村土地集約化發(fā)展進(jìn)程中，出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性、土地利用粗放、土地市場(chǎng)秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，無論是從我國(guó)廣大農(nóng)民利益的角度出發(fā)，還是從發(fā)展可持續(xù)經(jīng)濟(jì)的層面來講，農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營(yíng)需要進(jìn)行有效治理，以保障鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效推進(jìn)。

1土地集約利用相關(guān)概念

土地集約利用的思想最早見于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家李嘉圖關(guān)于地租理論中對(duì)于農(nóng)業(yè)用地的研究。后來，隨著全球城市化進(jìn)程的不斷加快，很多學(xué)者都在關(guān)注城市土地集約利用的問題，尤其是城市土地的承載力，產(chǎn)業(yè)集聚的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)環(huán)境效應(yīng)等。經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)是通過規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，技術(shù)外溢及不完全競(jìng)爭(zhēng)等要素和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間時(shí)間上的集中，來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)化增長(zhǎng)的。后來，隨著農(nóng)業(yè)用地的面積逐漸減少，農(nóng)業(yè)土地集約化利用得到廣泛的重視和關(guān)注，相關(guān)學(xué)者們開始研究農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域里是否存在集聚效應(yīng)，他們采用農(nóng)業(yè)土地集約利用的評(píng)價(jià)方法，通過農(nóng)業(yè)技術(shù)手段的進(jìn)步和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提升檢驗(yàn)土地集約化效果。上世紀(jì)九十年代，很多農(nóng)業(yè)方面的學(xué)者針對(duì)農(nóng)業(yè)土地集約化利用問題進(jìn)行了持續(xù)研討，一是想通過研究對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行劃分等級(jí)，對(duì)農(nóng)業(yè)用地的集約化程度進(jìn)行評(píng)估，對(duì)土地利用潛力進(jìn)行預(yù)期。另一方面，通過研究定量和定性的方式，從土地投入的水平、土地利用的程度、土地生產(chǎn)效率、土地的可持續(xù)發(fā)展等各個(gè)方面，構(gòu)建起綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。同時(shí)采用層次分析的方法、綜合評(píng)價(jià)的方法，細(xì)化考評(píng)細(xì)則，對(duì)土地集約化利用程度給出科學(xué)的評(píng)價(jià)。

2我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)現(xiàn)發(fā)展歷程及現(xiàn)狀

20世紀(jì)80年代，形成了我國(guó)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的雛形，并逐步得到發(fā)展。當(dāng)時(shí)，農(nóng)村土地的承包耕作是農(nóng)民自發(fā)形成的，因此對(duì)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)的研究方向也出現(xiàn)了不同的路徑。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在1978年在農(nóng)村開始施行后，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了生機(jī)。一部分農(nóng)民外出打工，家里土地沒人耕種，部分土地閑置。另外一部分農(nóng)民在家務(wù)農(nóng)，希望擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要更多的土地進(jìn)行耕種。因?yàn)殡p方的不同需求，使得土地流轉(zhuǎn)在民間逐步擴(kuò)展。土地集約化經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度在1993之后逐步建立和完善，但是最初研究得還不夠深入。隨著我國(guó)改革開放的發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，使得農(nóng)村土地集約化經(jīng)營(yíng)上升到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的高度，在經(jīng)營(yíng)制度、模式、措施等各個(gè)方面都得到了進(jìn)一步的完善和發(fā)展。目前，我國(guó)各地土地流轉(zhuǎn)模式不盡相同，但是流轉(zhuǎn)程序基本一致，一種是傳統(tǒng)的農(nóng)戶之間自行約定進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，另一種中介服務(wù)組織受農(nóng)戶或者企業(yè)委托對(duì)土地進(jìn)行集約化流轉(zhuǎn)。

3我國(guó)土地集約化發(fā)展存在的問題

3.1部分農(nóng)村土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性和總體性

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，部分地區(qū)中心城區(qū)用地量的需求急劇增加，這就給耕地的保護(hù)帶來了一定的難度。而有些縣城和村鎮(zhèn)的基本建設(shè)預(yù)留土地在一定程度上存在相對(duì)集約的現(xiàn)狀，導(dǎo)致有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有城鎮(zhèn)發(fā)展的建設(shè)預(yù)留地，項(xiàng)目建設(shè)無用地供應(yīng)。此外，隨著城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，大批農(nóng)民涌進(jìn)城市，部分在城市定居，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變，但是這部分新市民在農(nóng)村依然保留著土地和宅基地等，導(dǎo)致農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的速度快于農(nóng)村用地整治、騰地還農(nóng)的速度。

3.2部分農(nóng)村土地利用模式比較粗放

目前，我國(guó)很多農(nóng)村地區(qū)的土地利用模式粗放，而且單一。有些地區(qū)單一采取傳統(tǒng)的土地集約化經(jīng)營(yíng)模式，由農(nóng)戶之間自行約定土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)。有些地區(qū)單一采取土地流轉(zhuǎn)中介組織采取委托的方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。此外隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，一些農(nóng)村或城市近郊的土地資源則大量集中在房地產(chǎn)開發(fā)商受眾。一些地方政府為了政績(jī)工程，降低土地流轉(zhuǎn)和使用的門檻，導(dǎo)致了一些優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)土地資源流入低效的開發(fā)商手中，少數(shù)土地又因開發(fā)商后期資金短缺而停產(chǎn)，致使土地閑置。有些農(nóng)村土地還遭遇非法被亂用的現(xiàn)象，在未經(jīng)政府批準(zhǔn)的情況下，一些企業(yè)等非法占用周邊的土地，違背土地利用規(guī)劃和政策而將其挪作他用。

3.3部分農(nóng)村土地市場(chǎng)比較混亂

部分地方政府在某種程度上為了政績(jī)，大搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)與開發(fā)，對(duì)土地供給市場(chǎng)進(jìn)行過多干預(yù)，致使土地供給差價(jià)較大，導(dǎo)致土地供需不協(xié)調(diào)。當(dāng)?shù)貫榱丝焖侔l(fā)展經(jīng)濟(jì)，盲目招商引資，偶爾出現(xiàn)不當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，擾亂了土地市場(chǎng)的秩序。有些開發(fā)商彼此之間缺乏符合市場(chǎng)秩序要求的良性競(jìng)爭(zhēng)，導(dǎo)致土地價(jià)格較低。房地產(chǎn)開發(fā)商也沒有土地集約化經(jīng)營(yíng)所帶來了壓力和激勵(lì)，市場(chǎng)杠桿作用在土地集約化發(fā)展中沒能有效發(fā)揮作用。有些開發(fā)商被政府綁架，被利益綁架，為土地市場(chǎng)的有序運(yùn)營(yíng)買下了隱患。

3.4土地集約化經(jīng)營(yíng)缺乏制度保障

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，農(nóng)村土地集約化利用逐漸得到重視。政府相關(guān)部門由于受到自身及社會(huì)等多方因素，推進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)的成效不夠顯著，相應(yīng)的制度保障跟進(jìn)步伐卻略顯滯緩。城鎮(zhèn)化建設(shè)過度占用耕地、鄉(xiāng)村土地大量閑置、土地市場(chǎng)的良性運(yùn)行較差、鄉(xiāng)村土地違規(guī)建設(shè)、鄉(xiāng)村土地生態(tài)破壞等問題不斷出現(xiàn)，這在一定程度上是因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的法律、制度約束和保障。建立健全土地集約化警用法律、行政保障體系勢(shì)在必行。

4鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下土地集約化經(jīng)營(yíng)治理措施探析

4.1要建立健全土地管理制度

首先要健全土地管理制度。要建立地方性土地管理法規(guī)，為科學(xué)進(jìn)行土地資源規(guī)劃提供依據(jù)和法律支撐，也能夠進(jìn)一步促進(jìn)土地規(guī)劃的落實(shí)。其次要健全農(nóng)村土地規(guī)劃、土地征收、土地流轉(zhuǎn)、土地審批、資金管理等各方面的土地管理制度并細(xì)化流程，避免出現(xiàn)制度漏洞而較低土地使用效率。重點(diǎn)是資金管理制度，要用好、管理好土地管理各個(gè)環(huán)節(jié)的專項(xiàng)資金及配套資金，為土地可有有效流轉(zhuǎn)提供資金保障。最后要加強(qiáng)土地監(jiān)管，加大違規(guī)批地用地打擊和監(jiān)督力度，嚴(yán)格懲治肆意違法修改土地利用規(guī)劃的不法行為。

4.2要嚴(yán)格土地審批流程

一方面要嚴(yán)格落實(shí)土地審批流程，加大對(duì)土地審批的督察力度，建設(shè)專門的土地資源管理執(zhí)法隊(duì)伍，開展定期和不定期的督察，對(duì)發(fā)現(xiàn)的土地審批流程問題及時(shí)進(jìn)行制止并嚴(yán)厲懲罰。對(duì)區(qū)域范圍內(nèi)的農(nóng)村土地進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)查，熟悉區(qū)域內(nèi)土地情況并對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行分析，對(duì)規(guī)劃和綜合利用土地提供參考和依據(jù)。加強(qiáng)對(duì)土地使用權(quán)變更、土地資源規(guī)劃落實(shí)情況、鄉(xiāng)村土地供應(yīng)情況、土地審批流轉(zhuǎn)等進(jìn)行排查，為土地規(guī)劃審批提供綜合性參考。另一方面要充分發(fā)揮大眾力量，設(shè)立舉報(bào)箱、舉報(bào)電話等向大眾公布，并將此項(xiàng)工作開展情況作為工作人員績(jī)效考核的重要參考。同時(shí)對(duì)群眾舉報(bào)的土地問題要設(shè)專人開展調(diào)查，對(duì)與情況屬實(shí)的要嚴(yán)格查辦，絕不姑息縱容違反土地管理相關(guān)法律、規(guī)定的行為。

4.3要完善科學(xué)的土地規(guī)劃

首先在農(nóng)村土地規(guī)劃設(shè)計(jì)中要通盤考慮，站在全區(qū)域一盤棋的角度，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計(jì)。利用現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，對(duì)土地資源進(jìn)行信息化管理，運(yùn)用遙感衛(wèi)星監(jiān)測(cè)、社會(huì)監(jiān)督等多種途徑，對(duì)區(qū)域土地規(guī)劃的落實(shí)情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提高土地資源規(guī)劃管理的科技水平，避免人為暗箱操作。其次要進(jìn)一步完善土地資源的配套設(shè)施，通過采取設(shè)立土地資源開發(fā)專項(xiàng)計(jì)劃、拓寬資金來源渠道等方式，科學(xué)開發(fā)、保護(hù)、整理和復(fù)墾等。最后要完善土地資源的流轉(zhuǎn)制度，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家相關(guān)的政策和配套措施，提高土地資源的利用率。

4.4要健全市場(chǎng)監(jiān)管體系

一方面給要嚴(yán)格規(guī)劃土地市場(chǎng)的秩序。充分尊重市場(chǎng)，利用土地價(jià)格的波動(dòng)調(diào)節(jié)土地資源的供求關(guān)系，協(xié)調(diào)土地資源的收儲(chǔ)，讓一定合理比例的土地在市場(chǎng)上正常流通，穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，保障本地經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。另一方面要健全土地執(zhí)法體系。健全土地執(zhí)法體系，建立責(zé)任追究制度，嚴(yán)格落實(shí)，同時(shí)增加土地執(zhí)法的透明度，避免各種不法和違規(guī)行為。要實(shí)現(xiàn)土地資源的合理和充分利用，以此達(dá)到土地使用效益的最大化和科學(xué)化。

5結(jié)語

綜上所述，土地集約化是我國(guó)實(shí)施鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的重要途徑，也是解決我國(guó)“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵舉措。我國(guó)在土地集約化發(fā)展進(jìn)程中，雖然出現(xiàn)了土地規(guī)劃缺乏科學(xué)性、土地利用粗放、土地市場(chǎng)秩序混亂、集約化發(fā)展缺乏有效的制度保障等問題，但是通過建立健全土地管理制度，科學(xué)規(guī)劃、嚴(yán)格流轉(zhuǎn)審批、健全市場(chǎng)監(jiān)管等方式，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地集約化利用的有效治理。并且我國(guó)各地農(nóng)村也在積極探索適合本地土地集約化經(jīng)營(yíng)的有效措施，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)土地利用的最大化，保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為解決“三農(nóng)”問題做出積極的努力。

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作者：王秀月 單位：通榆縣鴻興鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心