城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)探究
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摘要：城中村，指的是“都市里的村莊”。在我國北京、上海、廣州等發(fā)達(dá)城市，城中村現(xiàn)象顯著存在。從現(xiàn)狀來看，在城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作開展期間，還存在一些較為明顯的問題。因此，文章首先對城中村相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行概述，隨后以相關(guān)問題為著手點(diǎn)，進(jìn)一步提出相關(guān)優(yōu)化對策，旨在促進(jìn)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作效益的全面提升。
關(guān)鍵詞：城中村改造；集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)；農(nóng)村
城中村為農(nóng)村村落基于城市化進(jìn)程期間，在城市建成區(qū)范圍內(nèi)失去或者基本失去耕地，仍實(shí)施村民自治及農(nóng)村集體所有制的村莊，以及大部分或所有耕地被征用，農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民之后，仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。我國城中村的土地現(xiàn)狀較為特殊，主要表現(xiàn)為兩種狀態(tài)：其一，土地所有權(quán)狀態(tài)；其二，土地使用權(quán)狀態(tài)。在我國各城市城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作開展期間，存在一些較為明顯的問題，如土地亂占、亂圈現(xiàn)象，以土地入股的方式開辦各類實(shí)業(yè)等。顯然，上述問題的存在，在未能有效解決的情況下，會(huì)使城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的質(zhì)量及效益受到較大程度的影響。因此，文章針對城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行研究具備顯著的價(jià)值。
1城中村概述
城中村，是我國采用土地二元所有制結(jié)構(gòu)的同時(shí)，長時(shí)間實(shí)施城鄉(xiāng)二元體制的背景下出現(xiàn)的一種獨(dú)特的城市現(xiàn)狀。學(xué)術(shù)界對城中村的定義較多，但大多數(shù)的意思相同或相近，即“處于建成區(qū)內(nèi)部，或邊緣地帶的村落，擁有城市基礎(chǔ)設(shè)施，且具備一定的城市生活方式，但同時(shí)還維持原本的鄉(xiāng)村景觀面貌，居民在思想意識(shí)方面還停留在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)階段的村落”[1]。與此同時(shí)，城中村存在被城市包圍的特點(diǎn)，從用地來看，通常還存在少量的農(nóng)用地。結(jié)合學(xué)術(shù)界對城中村的定義可以發(fā)現(xiàn)，在城市規(guī)劃發(fā)展過程中，城中村屬于缺失地帶，但也被歸納為城市規(guī)劃的一部分。在城市規(guī)劃缺失的情況下，便會(huì)在集體土地上引發(fā)一系列的問題，如用地亂象、規(guī)劃管理不夠合理科學(xué)等。這些問題的存在，一方面使土地?fù)碛姓咿r(nóng)民的切身利益受損，另一方面使城市的發(fā)展受阻。且在多方利益，包括政府、開發(fā)商以及農(nóng)戶的挾持下，引發(fā)交叉矛盾問題，不利于城中村土地資源的合理利用和開發(fā)，進(jìn)而使城中村的發(fā)展受到嚴(yán)重的阻礙。此外，從目前來看，我國相關(guān)城市的城中村改造工作中，潛在的集體土地產(chǎn)權(quán)流程工作問題較多。因此，相關(guān)工作人員需對此引起充分的重視。
2城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作存在的問題
城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的開展，與現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在緊密的聯(lián)系。但是在此項(xiàng)工作實(shí)際開展期間，還存在較多的問題有待解決，具體如下。
2.1用地亂象問題
一方面，城中村土地亂占、亂圈的現(xiàn)象顯著存在；存在非法租賃土地的情況，在占用耕地的基礎(chǔ)上，以出讓、轉(zhuǎn)讓、出租的方式，服務(wù)于非農(nóng)建設(shè)領(lǐng)域，建設(shè)用途隨意更改，其存在較為明顯的用地權(quán)屬不夠明確的狀況，將進(jìn)一步導(dǎo)致土地糾紛問題。另一方面，以土地入股的方式開辦相關(guān)實(shí)業(yè)的現(xiàn)象比較多，比如利用集體土地抵押貸款、利用集體土地從事非法的房地產(chǎn)開發(fā)及經(jīng)營工作等。
2.2宅基地隱形交易問題
從政府層面分析，因其對農(nóng)村建房在監(jiān)督指導(dǎo)方面的工作做得不夠完善，存在農(nóng)村建房自主性的特點(diǎn)，使農(nóng)村村落的有序發(fā)展受阻[2]。嚴(yán)重情況下，受到利益的影響，部分農(nóng)戶或者集體通過利用宅基地，實(shí)行“以地生財(cái)”的隱形交易，這顯然會(huì)對我國國有土地市場的穩(wěn)定運(yùn)行造成很大的影響，使現(xiàn)代化城鎮(zhèn)規(guī)劃及用地計(jì)劃戰(zhàn)略方針的落實(shí)受到阻撓，逃避國家稅費(fèi)，使國家財(cái)政部門在基礎(chǔ)設(shè)施投入方面的回報(bào)率嚴(yán)重降低。
2.3規(guī)劃管理問題
城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作亂象問題較多，在規(guī)劃管理工作未能有效落實(shí)的情況下，會(huì)使地方土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃工作的持續(xù)開展受阻，同時(shí)使土地用途管制工作的開展受到很大程度的影響，使國家對集體土地權(quán)屬的管理受到嚴(yán)重影響，不利于我國土地資源開發(fā)利用效率的全面提升。
3城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作優(yōu)化對策
如前文所述，目前我國城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流程工作存在的問題較多，為了解決這些問題，有必要落實(shí)有效優(yōu)化對策?？偨Y(jié)起來，具體優(yōu)化對策如下。
3.1做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革工作
為高效解決城中村存在的問題，需做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革方面的工作，具體如下。（1）重視“保權(quán)讓利”改革工作的開展，使集體土地所有權(quán)維持不變，以國有土地有償使用管理方法為依據(jù)，對集體土地使用權(quán)基于一定年限范圍內(nèi)，通過各種創(chuàng)新的形式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，包括出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、入股以及抵押等[3]。對于土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的效益，則將其大部分留給集體經(jīng)濟(jì)組織。以“兩種產(chǎn)權(quán)，同一市場”為指導(dǎo)思想，使集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的效率得到有效提高。此外，從政府層面來看，在征地的基礎(chǔ)上，使村民的土地使用權(quán)面積得到有效保證，由政府改變土地的用途，村民則從中獲取部分增值利益，從而保證了政府、村民雙方之間的基本權(quán)益。（2）重視農(nóng)戶承包權(quán)的強(qiáng)化，對土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)進(jìn)行分離處理，建立農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)部門，促進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。與此同時(shí)，需指導(dǎo)農(nóng)戶轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的土地經(jīng)營權(quán)的思想，保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包權(quán)益，讓農(nóng)戶成為城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的受益主體。
3.2合理處理各方主體之間的關(guān)系
在城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作過程中，地方政府、村民以及開發(fā)商三方之間的關(guān)系密切。其中，政府代表的是公共利益，村民及開發(fā)商則代表著自身的利益。為了避免改造期間發(fā)生糾紛事件，需合理處理各方主體間的關(guān)系。一方面，基于改造期間，需對失地村民在經(jīng)濟(jì)上給予一定補(bǔ)償，進(jìn)而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面，政府需重視基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度及養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的構(gòu)建及完善，為城中村居民提供政府福利及優(yōu)惠。此外，由政府、村民、開發(fā)商三方共同參與，使產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃、地價(jià)以及拆遷補(bǔ)償安置等問題得到有效解決，使各方的權(quán)益均能夠得到充分有效的保障。
3.3完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化改造后安置模式
（1）完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制。從現(xiàn)狀來看，我國各地所執(zhí)行的征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)普遍比較低，難以使農(nóng)民享有土地增值產(chǎn)生的收益得到有效保證，這顯然和市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展理念相違背?；谑袌鼋?jīng)濟(jì)體制大環(huán)境，需將土地權(quán)益體現(xiàn)在土地發(fā)展的權(quán)益上。征地補(bǔ)償是失地農(nóng)民與被拆遷人得到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償最為直接的一種方式，但同時(shí)易引發(fā)征地糾紛、拆遷糾紛等問題。因此，需合理平衡、協(xié)調(diào)政府、開發(fā)商以及城中村村民三者之間的利益關(guān)系，以公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則為依據(jù)，構(gòu)建完善的征地拆遷補(bǔ)償與利益分享機(jī)制。具體來說，需完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制，將公平、公正的市場經(jīng)濟(jì)規(guī)制作為參考依據(jù)，健全相關(guān)征地拆遷補(bǔ)償及利益分享機(jī)制等，在確保利益均衡的前提下，使村民的利益最大化，使村民享有土地增值帶來的收益[4]。（2）優(yōu)化改造后安置模式。在城中村改造之后，傳統(tǒng)的征地拆遷補(bǔ)償安置模式，如一次性補(bǔ)償模式或者征地吸引勞動(dòng)力模式，均未能考慮到城中村農(nóng)民的長遠(yuǎn)利益，同時(shí)和市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)展需求不相符，未能遵循公平與福利并存的基本原則。對此，需優(yōu)化及改善改造后的村民安置工作，進(jìn)一步優(yōu)化改造后安置模式。在此項(xiàng)工作開展過程中，政府需盡自身的責(zé)任及義務(wù)，為村民安置提供合理、科學(xué)的指導(dǎo)及幫助，適當(dāng)投入財(cái)政資金，使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并結(jié)合村民的性別、年齡、專業(yè)化程度等，給予就業(yè)培訓(xùn)、創(chuàng)業(yè)扶持方面的技術(shù)支持及資金支持，使村民都能享受到集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)后的基本利益及服務(wù)[5-6]。除此之外，政府有必要強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)工作改造后的土地權(quán)屬管理工作，以此使國家的利益得到有效保障。
4結(jié)束語
綜上所述，從現(xiàn)狀來看，城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作存在的相關(guān)問題較多，集中體現(xiàn)在用地亂象問題、宅基地隱形交易問題、規(guī)劃管理等方面。為了做好城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的工作，需做好城中村土地產(chǎn)權(quán)改革工作，合理處理村民、開發(fā)商、政府部門三方間的關(guān)系，并完善拆遷補(bǔ)償機(jī)制，優(yōu)化改造后安置模式等，從而促進(jìn)城中村改造中集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)工作效益的提高，進(jìn)一步為促進(jìn)現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
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作者:鄭勇 單位:廣東恒邦土地房地產(chǎn)評估有限公司