城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉探究

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摘要：城中村，指的是“都市里的村莊”。在我國北京、上海、廣州等發(fā)達城市，城中村現(xiàn)象顯著存在。從現(xiàn)狀來看，在城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作開展期間，還存在一些較為明顯的問題。因此，文章首先對城中村相關內容進行概述，隨后以相關問題為著手點，進一步提出相關優(yōu)化對策，旨在促進城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作效益的全面提升。

關鍵詞：城中村改造；集體土地產(chǎn)權流轉；農村

城中村為農村村落基于城市化進程期間，在城市建成區(qū)范圍內失去或者基本失去耕地，仍實施村民自治及農村集體所有制的村莊，以及大部分或所有耕地被征用，農民轉為居民之后，仍在原村落居住而演變成的居民區(qū)。我國城中村的土地現(xiàn)狀較為特殊，主要表現(xiàn)為兩種狀態(tài)：其一，土地所有權狀態(tài)；其二，土地使用權狀態(tài)。在我國各城市城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作開展期間，存在一些較為明顯的問題，如土地亂占、亂圈現(xiàn)象，以土地入股的方式開辦各類實業(yè)等。顯然，上述問題的存在，在未能有效解決的情況下，會使城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作的質量及效益受到較大程度的影響。因此，文章針對城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作進行研究具備顯著的價值。

1城中村概述

城中村，是我國采用土地二元所有制結構的同時，長時間實施城鄉(xiāng)二元體制的背景下出現(xiàn)的一種獨特的城市現(xiàn)狀。學術界對城中村的定義較多，但大多數(shù)的意思相同或相近，即“處于建成區(qū)內部，或邊緣地帶的村落，擁有城市基礎設施，且具備一定的城市生活方式，但同時還維持原本的鄉(xiāng)村景觀面貌，居民在思想意識方面還停留在農村經(jīng)濟階段的村落”[1]。與此同時，城中村存在被城市包圍的特點，從用地來看，通常還存在少量的農用地。結合學術界對城中村的定義可以發(fā)現(xiàn)，在城市規(guī)劃發(fā)展過程中，城中村屬于缺失地帶，但也被歸納為城市規(guī)劃的一部分。在城市規(guī)劃缺失的情況下，便會在集體土地上引發(fā)一系列的問題，如用地亂象、規(guī)劃管理不夠合理科學等。這些問題的存在，一方面使土地擁有者農民的切身利益受損，另一方面使城市的發(fā)展受阻。且在多方利益，包括政府、開發(fā)商以及農戶的挾持下，引發(fā)交叉矛盾問題，不利于城中村土地資源的合理利用和開發(fā)，進而使城中村的發(fā)展受到嚴重的阻礙。此外，從目前來看，我國相關城市的城中村改造工作中，潛在的集體土地產(chǎn)權流程工作問題較多。因此，相關工作人員需對此引起充分的重視。

2城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作存在的問題

城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作的開展，與現(xiàn)代城市經(jīng)濟發(fā)展之間存在緊密的聯(lián)系。但是在此項工作實際開展期間，還存在較多的問題有待解決，具體如下。

2.1用地亂象問題

一方面，城中村土地亂占、亂圈的現(xiàn)象顯著存在；存在非法租賃土地的情況，在占用耕地的基礎上，以出讓、轉讓、出租的方式，服務于非農建設領域，建設用途隨意更改，其存在較為明顯的用地權屬不夠明確的狀況，將進一步導致土地糾紛問題。另一方面，以土地入股的方式開辦相關實業(yè)的現(xiàn)象比較多，比如利用集體土地抵押貸款、利用集體土地從事非法的房地產(chǎn)開發(fā)及經(jīng)營工作等。

2.2宅基地隱形交易問題

從政府層面分析，因其對農村建房在監(jiān)督指導方面的工作做得不夠完善，存在農村建房自主性的特點，使農村村落的有序發(fā)展受阻[2]。嚴重情況下，受到利益的影響，部分農戶或者集體通過利用宅基地，實行“以地生財”的隱形交易，這顯然會對我國國有土地市場的穩(wěn)定運行造成很大的影響，使現(xiàn)代化城鎮(zhèn)規(guī)劃及用地計劃戰(zhàn)略方針的落實受到阻撓，逃避國家稅費，使國家財政部門在基礎設施投入方面的回報率嚴重降低。

2.3規(guī)劃管理問題

城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作亂象問題較多，在規(guī)劃管理工作未能有效落實的情況下，會使地方土地利用總體規(guī)劃及城市規(guī)劃工作的持續(xù)開展受阻，同時使土地用途管制工作的開展受到很大程度的影響，使國家對集體土地權屬的管理受到嚴重影響，不利于我國土地資源開發(fā)利用效率的全面提升。

3城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作優(yōu)化對策

如前文所述，目前我國城中村改造中集體土地產(chǎn)權流程工作存在的問題較多，為了解決這些問題，有必要落實有效優(yōu)化對策?？偨Y起來，具體優(yōu)化對策如下。

3.1做好城中村土地產(chǎn)權改革工作

為高效解決城中村存在的問題，需做好城中村土地產(chǎn)權改革方面的工作，具體如下。（1）重視“保權讓利”改革工作的開展，使集體土地所有權維持不變，以國有土地有償使用管理方法為依據(jù)，對集體土地使用權基于一定年限范圍內，通過各種創(chuàng)新的形式進行流轉，包括出讓、出租、轉讓、轉包、入股以及抵押等[3]。對于土地流轉產(chǎn)生的效益，則將其大部分留給集體經(jīng)濟組織。以“兩種產(chǎn)權，同一市場”為指導思想，使集體建設用地流轉的效率得到有效提高。此外，從政府層面來看，在征地的基礎上，使村民的土地使用權面積得到有效保證，由政府改變土地的用途，村民則從中獲取部分增值利益，從而保證了政府、村民雙方之間的基本權益。（2）重視農戶承包權的強化，對土地所有權、承包權、經(jīng)營權進行分離處理，建立農村合作經(jīng)濟部門，促進生態(tài)農業(yè)的發(fā)展。與此同時，需指導農戶轉變傳統(tǒng)單一的土地經(jīng)營權的思想，保障其土地出租、入股、抵押等方面的土地承包權益，讓農戶成為城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉的受益主體。

3.2合理處理各方主體之間的關系

在城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作過程中，地方政府、村民以及開發(fā)商三方之間的關系密切。其中，政府代表的是公共利益，村民及開發(fā)商則代表著自身的利益。為了避免改造期間發(fā)生糾紛事件，需合理處理各方主體間的關系。一方面，基于改造期間，需對失地村民在經(jīng)濟上給予一定補償，進而使村民的基本生活得到有效保障。另一方面，政府需重視基本醫(yī)療保險制度及養(yǎng)老保險制度的構建及完善，為城中村居民提供政府福利及優(yōu)惠。此外，由政府、村民、開發(fā)商三方共同參與，使產(chǎn)權、規(guī)劃、地價以及拆遷補償安置等問題得到有效解決，使各方的權益均能夠得到充分有效的保障。

3.3完善拆遷補償機制，優(yōu)化改造后安置模式

（1）完善拆遷補償機制。從現(xiàn)狀來看，我國各地所執(zhí)行的征地安置補償標準普遍比較低，難以使農民享有土地增值產(chǎn)生的收益得到有效保證，這顯然和市場經(jīng)濟體制發(fā)展理念相違背?；谑袌鼋?jīng)濟體制大環(huán)境，需將土地權益體現(xiàn)在土地發(fā)展的權益上。征地補償是失地農民與被拆遷人得到經(jīng)濟補償最為直接的一種方式，但同時易引發(fā)征地糾紛、拆遷糾紛等問題。因此，需合理平衡、協(xié)調政府、開發(fā)商以及城中村村民三者之間的利益關系，以公平、公正的市場經(jīng)濟規(guī)則為依據(jù)，構建完善的征地拆遷補償與利益分享機制。具體來說，需完善拆遷補償機制，將公平、公正的市場經(jīng)濟規(guī)制作為參考依據(jù)，健全相關征地拆遷補償及利益分享機制等，在確保利益均衡的前提下，使村民的利益最大化，使村民享有土地增值帶來的收益[4]。（2）優(yōu)化改造后安置模式。在城中村改造之后，傳統(tǒng)的征地拆遷補償安置模式，如一次性補償模式或者征地吸引勞動力模式，均未能考慮到城中村農民的長遠利益，同時和市場經(jīng)濟環(huán)境發(fā)展需求不相符，未能遵循公平與福利并存的基本原則。對此，需優(yōu)化及改善改造后的村民安置工作，進一步優(yōu)化改造后安置模式。在此項工作開展過程中，政府需盡自身的責任及義務，為村民安置提供合理、科學的指導及幫助，適當投入財政資金，使村民失地之后的基本生活得到有效保障。并結合村民的性別、年齡、專業(yè)化程度等，給予就業(yè)培訓、創(chuàng)業(yè)扶持方面的技術支持及資金支持，使村民都能享受到集體土地產(chǎn)權流轉后的基本利益及服務[5-6]。除此之外，政府有必要強化土地流轉工作改造后的土地權屬管理工作，以此使國家的利益得到有效保障。

4結束語

綜上所述，從現(xiàn)狀來看，城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作存在的相關問題較多，集中體現(xiàn)在用地亂象問題、宅基地隱形交易問題、規(guī)劃管理等方面。為了做好城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉方面的工作，需做好城中村土地產(chǎn)權改革工作，合理處理村民、開發(fā)商、政府部門三方間的關系，并完善拆遷補償機制，優(yōu)化改造后安置模式等，從而促進城中村改造中集體土地產(chǎn)權流轉工作效益的提高，進一步為促進現(xiàn)代化城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]程雪陽.合憲性視角下的成片開發(fā)征收及其標準認定[J].法學研究,2020,42(5):90-104.

[2]陳雪.發(fā)展公共租賃住房與城中村治理之契合及路徑[J].河北學刊,2020,40(4):219-226.

[3]高峰.集體土地入市背景下的保障性住房建設:兼以石家莊市城中村改造為例[J].住宅與房地產(chǎn),2019(34):17-18.

[4]田莉,陶然.、住房保障與城鄉(xiāng)轉型發(fā)展:集體土地建設租賃住房改革的機遇與挑戰(zhàn)[J].城市規(guī)劃,2019,43(9):53-60.

[5]黃婷婷.上海市“城中村”改造項目中的資金平衡問題及建議[J].上海房地,2021(2):34-36.

[6]高思勤,何忠萬.淺析城中村改造現(xiàn)存問題及其發(fā)展方向[J].智能建筑與智慧城市,2020(5):27-28.

作者:鄭勇 單位:廣東恒邦土地房地產(chǎn)評估有限公司