繼續(xù)教育立法問題思考

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一、立法是繼續(xù)教育順利實施的重要保障

自20世紀60年代以來，世界繼續(xù)教育發(fā)展的一大趨勢表現(xiàn)為繼續(xù)教育的法制化管理。[1]它標志著繼續(xù)教育已由初始階段的自發(fā)狀態(tài)上升到由國家法制管理的高度，標志著現(xiàn)代繼續(xù)教育逐漸成為一種與傳統(tǒng)正規(guī)教育并列的、制度化的新型教育形式。從一些繼續(xù)教育較為發(fā)達的國家來看，莫不通過立法來調(diào)節(jié)繼續(xù)教育中專業(yè)技術(shù)人員同企事業(yè)單位、國家同企事業(yè)單位之間的關系，來保障和規(guī)范本國繼續(xù)教育的順利實施。美國早期繼續(xù)教育的主要法律依據(jù)有1966年頒布的《成人教育法》和1982年制定的《職業(yè)訓練合作法案》。法國國民議會于1971年頒布了《職業(yè)繼續(xù)教育法》，指出“接受職業(yè)繼續(xù)教育是勞動者的權(quán)利，每個勞動者都應享有職業(yè)繼續(xù)教育的機會”。1978年和1984年，法國國民議會又先后通過了《繼續(xù)教育補充法》和《新職業(yè)繼續(xù)教育法》，為繼續(xù)教育的實施提供了有力的國家法律保障。而在一向注重成人繼續(xù)教育的德國，從20世紀50年代開始，一些州就已開始通過頒布法規(guī)來管理本州的成人繼續(xù)教育，至今，德國聯(lián)邦及各州為成人繼續(xù)教育頒布了相關的法令上百部，幾乎涵蓋了對所有職業(yè)、技能和社會生活領域的繼續(xù)教育的規(guī)定，尤其是各州的《繼續(xù)教育法》。另外，德國政府也不斷通過繼續(xù)教育相關法令的修訂來保證繼續(xù)教育的順利開展。比如，1969年制定的聯(lián)邦繼續(xù)教育相關法令——《職業(yè)教育法》，于2005年被廢止，同時頒布了新的《聯(lián)邦職業(yè)教育法》，對新時期的職業(yè)繼續(xù)教育做出了較為全面的規(guī)定。由此看來，通過立法來保障本國繼續(xù)教育的順利實施，是發(fā)達國家開展繼續(xù)教育的一條重要經(jīng)驗。我國自20世紀80年代初引入“繼續(xù)教育”概念以來，二十多年的繼續(xù)教育工作取得了較大的成就。目前，繼續(xù)教育已經(jīng)成為全國4200萬專業(yè)技術(shù)人員更新知識、完善知識結(jié)構(gòu)、提升專業(yè)能力素質(zhì)的主渠道，成為更好實施人才強國戰(zhàn)略和建設創(chuàng)新型國家的重要舉措。但是，我國專業(yè)技術(shù)人員“繼續(xù)教育的立法工作明顯滯后”。2007年9月，人事部、教育部、科技部、財政部聯(lián)合印發(fā)《關于加強專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的意見》，對專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作提出了四點意見，其中之一就是加強繼續(xù)教育法制建設，建立完善相關管理制度，推進專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育工作的制度化和法制化。所以，對我國繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀及相關問題進行研究是推進繼續(xù)教育立法工作、保障繼續(xù)教育工作順利實施的一個重要課題。

二、我國繼續(xù)教育立法現(xiàn)狀

為了盡量客觀真實地反映我國繼續(xù)教育立法的現(xiàn)狀，本文采取實證研究的方法，對1985年以來我國繼續(xù)教育相關法規(guī)政策文本進行了收集，共獲得相關法規(guī)政策文本350多項，通過統(tǒng)計分析，得出以下結(jié)論：

1．我國現(xiàn)有的繼續(xù)教育相關法規(guī)政策主要包括相關國家法律、地方性法規(guī)、國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章和地方部門規(guī)章等5類。相關國家法律是指由全國人民代表大會通過并頒布的、與繼續(xù)教育相關的法律文件，比如我國《教育法》第四十條規(guī)定“從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務，國家機關、企業(yè)事業(yè)組織和其他社會組織，應當為本單位職工的學習和培訓提供條件和便利”、《高等教育法》第二十三條規(guī)定“高等學校和其他高等教育機構(gòu)應當根據(jù)社會需要和自身辦學條件，承擔實施繼續(xù)教育的工作”，以及《職業(yè)教育法》和《勞動法》中對我國公民或職工進行職業(yè)培訓的規(guī)定等。地方性法規(guī)是指由擁有立法權(quán)的地方人民代表大會或地方人大常委會通過并頒布的繼續(xù)教育相關法規(guī)。目前，這一類法規(guī)主要是以地方（省、自治區(qū)或較大市）繼續(xù)教育條例的形式呈現(xiàn)。比如，1989年我國第一部由地方人大通過的繼續(xù)教育專項法規(guī)——《天津市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》（2001年12月廢止并頒布了新的《天津市專業(yè)技術(shù)人員和管理人員繼續(xù)教育條例》），以及《江蘇省蘇州市專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育條例》等。目前我國除臺灣、香港、澳門以外的31個省、自治區(qū)、直轄市中，只有天津（1989制定，2001修訂重頒）、北京（1995）、福建（1995）、陜西（1997）、河南（1998）、云南（1999）、寧夏（2001）、重慶（2003）、江蘇（2005）、山東（2005）、甘肅（2007）、山西等12個省級行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)。此外，也有少數(shù)具有立法權(quán)的較大市制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)成人教育管理條例》（1994）等。國務院部門規(guī)章指國務院下屬部門部務會議或委員會會議決定并由部門首長簽署公布的繼續(xù)教育相關規(guī)章，比如人事部《全國專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1995）、鐵道部《鐵路專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1997）、財政部《會計人員繼續(xù)教育暫行規(guī)定》（1998）。地方政府規(guī)章指由地方政府常務會議或者全體會議決定，并由省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布的繼續(xù)教育相關規(guī)章。比如，河北、遼寧、安徽、湖北、新疆、浙江、貴州等省的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定（或暫行規(guī)定）》，以及較大市如杭州、青島、成都等城市的《專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定（或暫行規(guī)定）》等。地方部門規(guī)章是指由地方政府部門制定的繼續(xù)教育相關規(guī)章，比如《北京市建設行業(yè)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育規(guī)定》《湖南省物價局關于湖南地區(qū)房地產(chǎn)估價師繼續(xù)教育培訓班收費的批復》、《貴州省檔案專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育管理辦法（試行）》、《浙江省會計人員繼續(xù)教育實施辦法》等。從法律效力上看，國家法律的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章，部門規(guī)章和地方政府規(guī)章具有同等法律效力，地方部門規(guī)章法律效力最低。上述五類繼續(xù)教育法規(guī)政策基本構(gòu)成了我國繼續(xù)教育的法制體系雛形。

2．目前，我國還沒有國家層面的、專門針對繼續(xù)教育的法律或國務院行政法規(guī)。除臺灣、香港、澳門以外的31個省、自治區(qū)、直轄市中，12個行政區(qū)已經(jīng)制定了繼續(xù)教育地方性法規(guī)，16個行政區(qū)制定了繼續(xù)教育地方政府規(guī)章，內(nèi)蒙古自治區(qū)的繼續(xù)教育規(guī)章是自治區(qū)人事廳的《內(nèi)蒙古自治區(qū)專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育實施辦法》(內(nèi)人發(fā)字[1996]第56號)，一定程度上屬于地方部門規(guī)章，而湖南、海南兩省雖然制定了很多繼續(xù)教育部門規(guī)章，但是指導全省專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的法規(guī)或規(guī)章仍在制定過程當中?？偟膩砜?，盡管我國繼續(xù)教育相關法規(guī)政策已有很多，但是大部分屬于政府規(guī)章或部門規(guī)章，法律效力不高，有可能產(chǎn)生有法不依的現(xiàn)象，對我國繼續(xù)教育工作產(chǎn)生負面影響。

3．從各種繼續(xù)教育法規(guī)或規(guī)章的內(nèi)容來看，現(xiàn)有的繼續(xù)教育地方性法規(guī)或國務院部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的主要內(nèi)容一般包括繼續(xù)教育的目的、受教育者的權(quán)利和義務、繼續(xù)教育形式、時間要求、領導管理、經(jīng)費投入、獎懲制度等方面，內(nèi)容比較全面，而且都是一些原則性規(guī)定。地方部門規(guī)章中，有的是關于本部門專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育的規(guī)定，有的是關于繼續(xù)教育收費問題的規(guī)定，還有的是關于繼續(xù)教育學分制管理或證書制度等的規(guī)定，內(nèi)容比較多樣，規(guī)定的事項比較具體。

4．從現(xiàn)有繼續(xù)教育法規(guī)或規(guī)章的制定和單位看，對于某地某一種具體的繼續(xù)教育管理來講，由于省市兩級政府或國務院相關部門縱向系統(tǒng)內(nèi)的法規(guī)或規(guī)章都可能對其制定了強制性規(guī)范，這就會形成繼續(xù)教育管理的“多頭”管理或“多頭”立法現(xiàn)象，對該地區(qū)的繼續(xù)教育管理統(tǒng)籌管理帶來某種程度的負面影響。

5．從二十多年來我國繼續(xù)教育立法推進過程來看，20世紀90年代中期以前，繼續(xù)教育相關法規(guī)政策比較少，但是20世紀90年代后期，特別是2005年國家開始實施專業(yè)技術(shù)人才知識更新工程（653工程）以來，各地出臺的繼續(xù)教育政策文件明顯增多。

三、對我國繼續(xù)教育立法相關問題的思考

通過與國外繼續(xù)教育立法情況以及我國繼續(xù)教育立法情況的了解，筆者認為，目前我國繼續(xù)教育立法面臨的問題主要有以下兩點：

1．由于對繼續(xù)教育概念的理解狹窄，繼續(xù)教育立法只是針對某一類人的立法，不具有社會普適性。從我國現(xiàn)有的繼續(xù)教育法律法規(guī)政策的規(guī)定來看，都是針對專業(yè)技術(shù)人員或管理人員的繼續(xù)教育立法，即對繼續(xù)教育概念的理解基本還停留在20世紀80年代初期“繼續(xù)工程教育”的范疇內(nèi)。而由于基礎教育的普及和高等教育的大眾化發(fā)展，現(xiàn)代繼續(xù)教育的內(nèi)涵已不僅僅是指“繼續(xù)工程教育”，它所包含的對象范圍已經(jīng)有了很大的擴展。所以，目前加強我國繼續(xù)教育立法工作所面臨的一個難點問題就是如何對繼續(xù)教育進行準確把握和定位，如果按照社會發(fā)展的實際情況，重新界定繼續(xù)教育的概念，那么，就會面臨如何修正處理以前的繼續(xù)教育法規(guī)規(guī)章的問題。

2．繼續(xù)教育法規(guī)規(guī)章的總體法律效力偏低。在地方層面，通過一定的立法程序，把繼續(xù)教育政府規(guī)章提升為地方性法規(guī)，已經(jīng)成為提高繼續(xù)教育規(guī)章的法律效力的有效途徑，這在我國部分省市已經(jīng)實現(xiàn)。而目前最關鍵的問題是，在國家層面，亟需制定專門的《繼續(xù)教育法》或《職業(yè)繼續(xù)教育法》，來規(guī)范和指導全國繼續(xù)教育工作的開展。如果說原來制定這項法律的立法條件還不成熟，那么現(xiàn)在的條件已經(jīng)基本趨于成熟。首先，全社會對繼續(xù)教育重要性的認識不斷提高，為該法律制定提供了堅實的社會基礎；我國《憲法》第十九條中“國家發(fā)展各種教育設施，掃除文盲，對工人、農(nóng)民、國家工作人員和其他勞動者進行政治、文化、科學、技術(shù)、業(yè)務的教育，鼓勵自學成才”的規(guī)定，為該法律的制定提供了上位法法律依據(jù)。再次，目前我國繼續(xù)教育管理工作已經(jīng)有了豐富的實踐經(jīng)驗，各級政府部門的繼續(xù)教育立法工作也已具備了相關經(jīng)驗，形成了法制體系的雛形，這些都給該法律的制定提供了必要的實踐基礎。由此看來，制定國家層面的繼續(xù)教育法律法規(guī)正當其時?？傊?，繼續(xù)教育立法不單單是出臺一些法律規(guī)定的問題，更重要的是統(tǒng)籌各類人才的培訓工作協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。我國繼續(xù)教育實踐中出現(xiàn)的一些基礎性、普遍性問題，比如某些有法不依的現(xiàn)象，或者是繼續(xù)教育資源投入不能產(chǎn)生期望的效果的現(xiàn)象，都與繼續(xù)教育法制體系的不盡完善有所關聯(lián)，因此，大力推進繼續(xù)教育立法應該成為保障我國繼續(xù)教育順利健康發(fā)展的一項基礎性的重要工作。

作者：聞建華 單位：浙江萬里學院