開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估

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摘要:我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法體系正在逐步構(gòu)建和完善，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件損害評(píng)估尚未有專門(mén)的技術(shù)規(guī)定。本文梳理了非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的主要工作流程和注意事項(xiàng)，重點(diǎn)剖析了鑒定評(píng)估過(guò)程中存在的問(wèn)題，并建議未來(lái)從完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)屬地統(tǒng)籌，合理組建評(píng)估團(tuán)隊(duì)，科學(xué)選擇生態(tài)恢復(fù)方案等方面完善非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作。

關(guān)鍵詞:非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源；損害鑒定評(píng)估；生態(tài)恢復(fù)

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革工作[1]，頒布出臺(tái)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》《生態(tài)環(huán)境損害賠償管理規(guī)定》等文件，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不斷完善。生態(tài)環(huán)境損害主要包括環(huán)境污染導(dǎo)致的損害和生態(tài)破壞導(dǎo)致的損害兩大類。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件是最為常見(jiàn)的生態(tài)破壞類案件。近年來(lái)，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件呈上升趨勢(shì)，僅中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察直接曝光的典型案例就由2018年、2019年的年均3起增至2021年的10起[2]。2020—2021年，各省級(jí)生態(tài)環(huán)境行政主管部門(mén)向生態(tài)環(huán)境部報(bào)送的非法采礦、采砂類生態(tài)破壞案件近150起，約占生態(tài)破壞類案件總數(shù)的11%。礦產(chǎn)資源周邊普遍存在森林資源和農(nóng)業(yè)資源，開(kāi)采礦產(chǎn)資源通常會(huì)對(duì)采礦區(qū)和周邊的生態(tài)系統(tǒng)及其服務(wù)功能造成影響。對(duì)于合法合規(guī)的開(kāi)采行為，原環(huán)境保護(hù)部辦公廳已頒布《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案編制導(dǎo)則》（環(huán)辦〔2012〕154號(hào)），原環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案（規(guī)劃）編制規(guī)范（試行）》（HJ652—2013）和《礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理技術(shù)規(guī)范（試行）》（HJ651—2013），不斷規(guī)范和完善礦山企業(yè)在資源開(kāi)發(fā)過(guò)程中的生態(tài)恢復(fù)和治理工作，并建立了生態(tài)恢復(fù)責(zé)任機(jī)制[3-4]。無(wú)證采礦、越界采礦、在未批準(zhǔn)的礦區(qū)采礦等非法采礦行為除了造成國(guó)家礦產(chǎn)資源損失外，還勢(shì)必會(huì)造成開(kāi)采區(qū)域及周邊區(qū)域的生態(tài)破壞。鑒于此，規(guī)范礦山企業(yè)開(kāi)采行為，開(kāi)展非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估和生態(tài)恢復(fù)工作勢(shì)在必行。

一、非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作的現(xiàn)狀

1開(kāi)展非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境

損害鑒定評(píng)估的現(xiàn)有依據(jù)非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源主要造成礦產(chǎn)資源價(jià)值損失和生態(tài)服務(wù)功能損失。礦產(chǎn)資源價(jià)值損失通常根據(jù)銷贓數(shù)額認(rèn)定；沒(méi)有銷贓數(shù)額、銷贓數(shù)額難以查證，或者根據(jù)銷贓數(shù)額認(rèn)定明顯不合理的，根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格和數(shù)量認(rèn)定；礦產(chǎn)品價(jià)值難以確定的，可由價(jià)格認(rèn)證機(jī)構(gòu)，省級(jí)以上人民政府自然資源、海洋等主管部門(mén)等機(jī)構(gòu)出具報(bào)告對(duì)礦產(chǎn)資源價(jià)值進(jìn)行認(rèn)定[5]。生態(tài)服務(wù)功能損失需通過(guò)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估進(jìn)行量化。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系已初步構(gòu)建[6]。2020年，生態(tài)環(huán)境部和國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第1部分：總綱》（GB/T39791.1—2020）（以下簡(jiǎn)稱《總綱》）、《生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南總綱和關(guān)鍵環(huán)節(jié)第2部分：損害調(diào)查》（GB/T39791.2—2020）（以下簡(jiǎn)稱《損害調(diào)查》）等6項(xiàng)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)?！犊偩V》規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的總體原則、工作程序和內(nèi)容；《損害調(diào)查》介紹了生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查環(huán)節(jié)的流程和主要方法。此外，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系還包括開(kāi)展地表水、土壤、地下水等環(huán)境要素受損案件鑒定評(píng)估的技術(shù)指南，以及針對(duì)大氣和地表水污染運(yùn)用虛擬治理成本法計(jì)算損害的技術(shù)方法。已有的鑒定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)基本明確了涉及這些環(huán)境要素的損害調(diào)查確認(rèn)、實(shí)物量化和價(jià)值量化方法，但尚無(wú)針對(duì)非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害的專門(mén)性鑒定評(píng)估技術(shù)指南。因此，針對(duì)非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害，目前主要依據(jù)《總綱》和《損害調(diào)查》規(guī)定的原則和流程，結(jié)合每個(gè)案件的實(shí)際情況開(kāi)展損害鑒定評(píng)估工作。

2非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害

鑒定評(píng)估的主要工作流程現(xiàn)階段，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作主要分為前期準(zhǔn)備、損害調(diào)查和確認(rèn)、實(shí)物與價(jià)值量化三個(gè)階段。前期準(zhǔn)備主要是現(xiàn)場(chǎng)初步踏勘、查閱文獻(xiàn)、資料收集分析和相關(guān)人員訪談，并制定工作方案；損害調(diào)查和確認(rèn)是調(diào)查區(qū)域環(huán)境要素、生物資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的基線水平，確定非法采礦行為是否造成了區(qū)域環(huán)境要素、生物資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的損害，梳理時(shí)空關(guān)系，排除其他因素，分析非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境損害之間的因果關(guān)系；實(shí)物與價(jià)值量化是量化生態(tài)環(huán)境損害的范圍和程度，設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境損害基本恢復(fù)方案，評(píng)估生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復(fù)到基線水平這一階段的期間損失，計(jì)算需要開(kāi)展的補(bǔ)償性恢復(fù)的實(shí)物量和工程量，基于基本恢復(fù)和補(bǔ)償性恢復(fù)費(fèi)用量化損害價(jià)值；不可恢復(fù)部分的價(jià)值量通過(guò)環(huán)境價(jià)值評(píng)估方法計(jì)算，可恢復(fù)部分的價(jià)值量根據(jù)恢復(fù)方案進(jìn)行測(cè)算。具體工作流程如圖1所示。

3非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估需要重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)節(jié)和內(nèi)容

（1）前期準(zhǔn)備階段。深入了解評(píng)估區(qū)域歷史沿革，梳理各時(shí)間節(jié)點(diǎn)探礦權(quán)范圍和采礦權(quán)歸屬等相關(guān)礦業(yè)權(quán)信息。多數(shù)非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件都存在不同階段破壞主體不同、損害開(kāi)始至損害終止期間區(qū)域受損面積非等速增長(zhǎng)等問(wèn)題，深入了解評(píng)估區(qū)域歷史沿革，梳理各時(shí)間節(jié)點(diǎn)探礦權(quán)范圍和采礦權(quán)歸屬等相關(guān)礦業(yè)權(quán)信息對(duì)區(qū)分不同主體造成的損害、界定不同主體的生態(tài)責(zé)任至關(guān)重要。獲取評(píng)估區(qū)域水文地質(zhì)資料，并開(kāi)展必要的現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查。水文地質(zhì)條件直接影響工程的質(zhì)量和安全[7]。對(duì)于非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件，后續(xù)開(kāi)展的生態(tài)恢復(fù)工程多直接實(shí)施在遭受破壞區(qū)域的地質(zhì)基礎(chǔ)上；不同的水文地質(zhì)條件，影響著生態(tài)恢復(fù)施工工藝、實(shí)施周期和工程造價(jià)。因此，了解當(dāng)?shù)氐乃牡刭|(zhì)條件，對(duì)制定生態(tài)恢復(fù)方案至關(guān)重要，生態(tài)恢復(fù)方案直接決定了后續(xù)的生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用，生態(tài)恢復(fù)費(fèi)用與最終鑒定的損害金額密切相關(guān)。（2）損害調(diào)查和確認(rèn)階段。進(jìn)行損害區(qū)域遙感影像解譯和現(xiàn)場(chǎng)測(cè)繪，確定損害區(qū)域面積和高程。損害區(qū)域的面積和高程信息，是后續(xù)生態(tài)環(huán)境損害量化和恢復(fù)工程量測(cè)算的重要依據(jù)，通常采用遙感影像解譯、無(wú)人機(jī)航拍、測(cè)量測(cè)繪等方式獲取。首先通過(guò)衛(wèi)星遙感影像解譯，初步框定損害區(qū)域；然后通過(guò)無(wú)人機(jī)航拍，進(jìn)一步明確損害范圍邊界；必要時(shí)運(yùn)用實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)測(cè)量（RTK）技術(shù)，精確測(cè)定損害邊界拐點(diǎn)經(jīng)緯度和高程信息。開(kāi)展植物、野生動(dòng)物和土壤基線水平調(diào)查。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件往往會(huì)對(duì)區(qū)域的生物資源和土壤環(huán)境造成損害，少部分案件還會(huì)影響水和大氣環(huán)境。根據(jù)《總綱》規(guī)定，通常要選擇未受非法采礦影響且具有良好時(shí)空代表性的區(qū)域作為對(duì)照區(qū)，將對(duì)照區(qū)的植被物種、數(shù)量、密度、株高和胸徑，動(dòng)物的物種、成（幼）體數(shù)量和密度，土壤類型、厚度、理化性質(zhì)作為基線水平，以判斷評(píng)估區(qū)土壤環(huán)境和生物資源是否受到損害。（3）實(shí)物與價(jià)值量化階段。逐年框定損害范圍，精準(zhǔn)計(jì)算期間損失和補(bǔ)償性恢復(fù)工程量。期間損失是在非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源期間，從生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生到生態(tài)環(huán)境恢復(fù)到基線狀態(tài)期間，受損生態(tài)環(huán)境每年的生態(tài)服務(wù)功能貼現(xiàn)量的總和；補(bǔ)償性恢復(fù)是補(bǔ)償從損害開(kāi)始至恢復(fù)到基線水平期間的損失。由于在受損期間損害范圍通常是非勻速擴(kuò)大的，因此，利用歷史遙感影像，逐年框定損害開(kāi)始至損害終止期間的非法開(kāi)采范圍，能夠精確計(jì)算期間損失以及補(bǔ)償性恢復(fù)工程量。重點(diǎn)關(guān)注生態(tài)服務(wù)功能是否得到恢復(fù)，綜合考慮安全性、經(jīng)濟(jì)性和時(shí)效性等因素，篩選最優(yōu)的恢復(fù)方案。遭受破壞區(qū)域的生態(tài)服務(wù)功能是否得到有效恢復(fù)是恢復(fù)工程的核心。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件的生態(tài)恢復(fù)工程多建立在恢復(fù)植被種植條件—土壤的基礎(chǔ)上，能夠完全恢復(fù)原有種植植被的土壤環(huán)境和地形地貌固然是好，但有時(shí)受工程量巨大、經(jīng)濟(jì)成本過(guò)高、工程時(shí)間過(guò)長(zhǎng)等條件制約，無(wú)法完全恢復(fù)至破壞前的原狀。這就要求在保證周邊地質(zhì)安全、生態(tài)安全和滿足生態(tài)服務(wù)功能得到有效恢復(fù)的前提下，綜合比較各類恢復(fù)方案的優(yōu)缺點(diǎn)，選用最優(yōu)的生態(tài)恢復(fù)方案。

二、非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估中存在的問(wèn)題

1尚未出臺(tái)關(guān)于非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的專門(mén)性技術(shù)

規(guī)范目前，從統(tǒng)計(jì)得到的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件類型來(lái)看，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害案件呈上升趨勢(shì)。在此類案件的鑒定評(píng)估過(guò)程中，易出現(xiàn)資料難以獲取、部分環(huán)節(jié)鑒定困難、現(xiàn)有調(diào)查方法可操作性有待提高等問(wèn)題，亟須國(guó)家層面出臺(tái)相關(guān)文件予以解決。而我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作還處于起步階段，各領(lǐng)域的損害鑒定評(píng)估技術(shù)指南還在不斷完善，還沒(méi)有出臺(tái)專門(mén)針對(duì)非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害進(jìn)行鑒定評(píng)估的相關(guān)技術(shù)規(guī)范。

2生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估相對(duì)于礦

產(chǎn)資源價(jià)值損失評(píng)估普遍滯后，兩項(xiàng)評(píng)估的部分內(nèi)容重疊、交叉，存在行政資源浪費(fèi)現(xiàn)象早在2005年礦產(chǎn)資源價(jià)值認(rèn)定工作就由原國(guó)土資源部門(mén)推動(dòng)開(kāi)展[8]，鑒定評(píng)估程序和方法較為成熟[9]，而生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作尚處于起步階段[10]。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件發(fā)生后，資源價(jià)值評(píng)估大多能在第一時(shí)間啟動(dòng)，生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估則相對(duì)滯后，兩項(xiàng)評(píng)估工作都需要進(jìn)行實(shí)地測(cè)量測(cè)繪等工作，這就造成了部分工作重復(fù)開(kāi)展，浪費(fèi)行政資源。兩項(xiàng)評(píng)估工作開(kāi)展時(shí)間不同、承擔(dān)單位不同，都可能存在測(cè)量誤差，進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)開(kāi)采范圍、開(kāi)采量等數(shù)據(jù)的認(rèn)定存在差異，造成報(bào)告結(jié)論不統(tǒng)一。3生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估涉及領(lǐng)域廣，資料數(shù)據(jù)缺失情況時(shí)有發(fā)生，恢復(fù)方案多為完全恢復(fù)原有地形地貌，未綜合考慮恢復(fù)生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)性和可操作性生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作涉及領(lǐng)域廣、專業(yè)化程度高[11]。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作一般需要區(qū)域規(guī)劃、水文地質(zhì)、歷史遙感影像、林業(yè)小班數(shù)據(jù)、土壤類型和農(nóng)作物、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、行政處罰等相關(guān)資料，涉及規(guī)劃和自然資源、林業(yè)和草原、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境和司法等多個(gè)部門(mén)。上述資料多為歷史資料，不同地區(qū)、不同部門(mén)的工作基礎(chǔ)和管理水平不同，常出現(xiàn)相關(guān)資料無(wú)法獲取或資料缺失的情況。根據(jù)《總綱》要求，生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作需開(kāi)展備選恢復(fù)方案的比選，但當(dāng)前受行政管理部門(mén)、社會(huì)輿論等方面的影響，非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件的損害鑒定評(píng)估多傾向選擇完全恢復(fù)原有地形地貌的生態(tài)恢復(fù)方案，部分評(píng)估報(bào)告甚至未設(shè)計(jì)其他生態(tài)恢復(fù)方案，未開(kāi)展生態(tài)恢復(fù)方案的比選。恢復(fù)原狀的方案普遍成本高昂、恢復(fù)時(shí)間周期長(zhǎng)、評(píng)估得到的損害數(shù)額高，導(dǎo)致犯罪嫌疑人無(wú)力賠償，最后恢復(fù)工程由政府埋單。

三、關(guān)于非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估的建議

1國(guó)家層面：不斷完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，制定、細(xì)化生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估指南

在國(guó)家層面，應(yīng)結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律制度建設(shè)步伐，環(huán)境工程和環(huán)境科學(xué)等學(xué)科基礎(chǔ)領(lǐng)域研究進(jìn)展和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估過(guò)程中的實(shí)際需求，盡快制定和完善相關(guān)技術(shù)規(guī)范，規(guī)范和優(yōu)化鑒定評(píng)估工作流程，提高技術(shù)規(guī)范的可操作性，使非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作依據(jù)更充分、過(guò)程更規(guī)范、結(jié)論更具說(shuō)服力。

2損害鑒定評(píng)估發(fā)生屬地：加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，及時(shí)開(kāi)展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估

損害鑒定評(píng)估發(fā)生屬地應(yīng)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破部門(mén)間的信息壁壘，便于評(píng)估機(jī)構(gòu)獲取所需資料，使損害鑒定評(píng)估建立在已有工作的基礎(chǔ)上，依據(jù)更充分、開(kāi)展更高效、結(jié)論更精準(zhǔn)。及時(shí)開(kāi)展損害鑒定評(píng)估工作，有助于固定破壞證據(jù)、精準(zhǔn)確定損害范圍。此外，建議屬地統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源價(jià)值損失評(píng)估和生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估，避免測(cè)量測(cè)繪等工作重復(fù)開(kāi)展，節(jié)約行政成本。

3損害鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)：合理組建鑒定評(píng)估技術(shù)團(tuán)隊(duì)，科學(xué)選擇最優(yōu)的生態(tài)恢復(fù)方案

非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源的損害鑒定評(píng)估工作專業(yè)性強(qiáng)、涉及領(lǐng)域廣，需要環(huán)境學(xué)、生態(tài)學(xué)、工程學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同領(lǐng)域的人員合作完成。建議鑒定評(píng)估機(jī)構(gòu)根據(jù)案件情況和工作要求，合理組建評(píng)估技術(shù)團(tuán)隊(duì)，提供專業(yè)技術(shù)保障。非法開(kāi)采礦產(chǎn)資源類案件，由于地質(zhì)條件、開(kāi)采范圍、影響區(qū)域等各不相同，生態(tài)恢復(fù)工作應(yīng)根據(jù)各地實(shí)際情況，在不影響地質(zhì)安全的前提下，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)成本、恢復(fù)效果、恢復(fù)周期、技術(shù)可行性、公眾可接受度等因素，綜合比選生態(tài)恢復(fù)方案，使生態(tài)服務(wù)功能恢復(fù)至破壞前的水平即可，無(wú)需不計(jì)成本和代價(jià)恢復(fù)至原有地形地貌。

作者:周游 趙丹 王虎 郭培培 楊威杉 單位:生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)損害鑒定評(píng)估研究中心