改革國庫會計核算崗位設置思考

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摘要：目前中國人民銀行國庫會計核算崗位設置基本沿用傳統(tǒng)手工核算的模式，與當前國庫會計核算工作實際和業(yè)務協(xié)調發(fā)展需求已不適應。通過從基層國庫的視角圍繞防控風險和提高效率兩個目標進行的調查研究發(fā)現(xiàn)，國庫會計核算崗位設置的現(xiàn)狀存在問題，建議從減少崗位設置和強化風險控制入手，進行改革。

關鍵詞：國庫會計；業(yè)務管理；崗位設置；改革優(yōu)化

一、國庫會計核算崗位設置的基本規(guī)定

《中國人民銀行會計基本制度》規(guī)定：“設置會計崗位遵循的原則是：有利于分工協(xié)作；有利于相互制約；有利于提高工作效率”?！吨袊嗣胥y行辦公廳關于分支機構國庫業(yè)務崗位設置的指導意見》明確規(guī)定，人民銀行國庫會計核算崗位設置的基本原則是“安全第一、精簡高效、全面履職、分級管理”?！秶鴰鞎嫈?shù)據集中系統(tǒng)業(yè)務處理辦法（試行）》規(guī)定：“手工錄入業(yè)務必須實行換人復核制度，其中發(fā)出往賬貸記業(yè)務必須實行重要要素（包括收款人賬號、收款人開戶行行號、金額）審核制度。導入數(shù)據集中系統(tǒng)的不可更改的電子信息以及數(shù)據集中系統(tǒng)自動處理的業(yè)務，視同已復核和已審核”、“會計主管不得兼任系統(tǒng)管理員、業(yè)務操作員；業(yè)務操作員不得參與對自身經辦業(yè)務的復核、重要要素審核、檢查；錄入、復核業(yè)務操作員不得參與對自身經辦業(yè)務的對賬；事后監(jiān)督不得兼任業(yè)務操作崗”。

二、國庫會計核算崗位設置現(xiàn)狀和存在的問題

目前人民銀行國庫已全部使用《國庫會計數(shù)據集中系統(tǒng)》（簡稱TCBS）處理會計核算業(yè)務，國庫會計核算業(yè)務已進入信息化、電子化、網絡化處理時代，但其操作崗位設置從傳統(tǒng)的手工核算模式沿用和演化至今，沒有較大變革。其中，手工辦理收入、更正業(yè)務實行“錄入+復核”雙人操作制；手工辦理財政撥款、退庫、退匯等往賬貸記業(yè)務實行“錄入+復核+重要要素審核”三人操作制；辦理財稅庫銀橫聯(lián)電子業(yè)務實行錄入員單人操作制；國庫集中支付電子化、電子退更免等業(yè)務因未實現(xiàn)全國覆蓋，不再贅述。按照國庫現(xiàn)行制度規(guī)定，各級人民銀行國庫會計核算最少需要設置會計主管崗、系統(tǒng)管理崗、錄入操作員崗、復核操作員崗、重要要素審核操作員崗5個崗位，省級以下國庫還必須設置事后監(jiān)督崗。因此，在充分滿足合理兼崗的前提下，國庫會計核算最低人員配置為省級以下5人、省級以上4人。上述國庫會計核算崗位設置主要存在兩個問題：一是現(xiàn)行制度規(guī)定與實際情況存在錯配問題，制度執(zhí)行和風險防控面臨較大壓力。據調查，基層國庫特別是縣支庫人員少且老化嚴重的問題仍普遍存在，部分縣支庫專職人員少于3人，最低崗位設置要求與實際從業(yè)人員偏少的矛盾較為突出。如遇部分人員缺崗，安全管理和合規(guī)處理業(yè)務的保障難度較大。雖然部分基層國庫采取了跨部門兼崗等措施，但由于非國庫部門人員不經常處理國庫業(yè)務和不熟悉新業(yè)務、新要求，導致形式上滿足了制度要求，實際上卻增加了業(yè)務差錯多發(fā)和冒名頂替他人處理業(yè)務的風險隱患。從近年內外部審計和檢查發(fā)現(xiàn)問題看，基層國庫會計核算崗位未設置B角或設置不全、一人多崗違規(guī)操作、“一手清”處理業(yè)務、重要崗位強制休假制度不落實等問題仍然存在。從客觀分析，現(xiàn)有制度與實際情況不適應也是主要原因之一。二是“精簡高效”原則未得到有效落實，國庫業(yè)務協(xié)調發(fā)展面臨困境。一方面，在充分滿足風險防控要求前提下，部分環(huán)節(jié)最低崗位配置還有壓縮的空間，可以做到更加緊湊、合理。另一方面，從國庫整體的角度來看，核算人員占比過大且要堅守崗位，監(jiān)管、調研等工作人員較少且要外出辦公，人力資源得不到合理分配使用，不利于國庫業(yè)務協(xié)調發(fā)展和總體工作目標的實現(xiàn)。

三、改革國庫會計核算崗位設置必要性和可行性

（一）必要性

按照運籌學原理，人力資源配置要科學合理，應當追求最優(yōu)方案，即滿足控制目標前提下實現(xiàn)最低崗位配置的充分性和必要性的基本平衡。理論上講，滿足目標要求的最低崗位配置充分即可，否則只能造成資源浪費。對于國庫會計核算業(yè)務來說，崗位設置的目標是在充分滿足控制風險（包括操作風險和道德風險）確保資金安全的基礎上優(yōu)質高效完成工作任務。但目前國庫核算崗位設置存在精簡空間，人力資源配置不合理，有改革國庫會計核算崗位設置的必要。一是就手工收入業(yè)務而言，沒有設置“錄入+復核”雙人操作的必要性。TCBS系統(tǒng)處理手工收入業(yè)務時，只有來賬金額與操作員錄入的紙質收入票據金額合計一致，系統(tǒng)才允許完成操作，因此出現(xiàn)金額差錯的可能性幾乎為零。當然還存在出現(xiàn)串科目或錄錯級次的可能性，但串科目或級次錯誤可以通過更正來調整，而且現(xiàn)在手工收入業(yè)務量較小，此類問題實際發(fā)生極少，可通過加強操作人員管理降低發(fā)生次數(shù)。所以，手工收入業(yè)務資金風險隱患較低，已沒有雙人操作必要。二是就手工往賬貸記（包括財政撥款、退庫、退匯）業(yè)務而言，設置“錄入+復核+重要要素審核”三人操作的必要性不強。據調查，重要要素審核操作崗發(fā)現(xiàn)的業(yè)務差錯極少，控制風險通過換人復核即可滿足需要?？紤]到國庫人員尤其是基層人員崗位矛盾，對此類業(yè)務三人操作進行精簡非常必要，將直接影響最低崗位設置數(shù)量。

（二）可行性

1.改革國庫會計核算崗位設置的客觀條件已經初步具備。任何制度設計和內控考量都是與當時的現(xiàn)實條件和要求相適應的，應當根據實際情況的變化適時進行調整。現(xiàn)行的國庫多人操作制度基本是從手工核算模式沿用至今，已有30多年歷史，期間隨著會計電算化和異地資金匯劃方式的變化，資金清算崗位有所調整，但基本模式和崗位設置理念沒有較大變化。當前隨著計算機、網絡等現(xiàn)代信息技術在國庫業(yè)務上的廣泛應用，國庫會計核算業(yè)務狀態(tài)、形式和手段已發(fā)生巨大變化，原有風險環(huán)節(jié)和內容也隨之發(fā)生了很大變化，改革國庫會計核算崗位設置的可行性顯著增加。一是手工業(yè)務量持續(xù)減少。按照自然規(guī)律，工作時人的注意力集中程度與工作量有關系，注意力集中程度直接影響工作質量，處理業(yè)務的數(shù)量與差錯率成正相關關系，大業(yè)務量甚至滿負荷業(yè)務量時出現(xiàn)差錯的可能性較大，反之較小。隨著人民銀行國庫信息化程度的不斷提高，國庫業(yè)務自動化處理覆蓋面日益擴大，隨著橫聯(lián)系統(tǒng)的覆蓋手工辦理稅收業(yè)務正日趨消失，部分地區(qū)已實現(xiàn)紙質稅票數(shù)量降為零的目標，非稅業(yè)務電子化處理也已納入國庫發(fā)展規(guī)劃；隨著集中支付電子化管理改革的全面推進通過手工辦理財政撥款業(yè)務迅速減少；隨著海關接入橫聯(lián)系統(tǒng)以及電子退、更、免系統(tǒng)上線運行，國庫業(yè)務電子化程度進一步提升，手工業(yè)務量大幅并持續(xù)減少，操作失誤引起業(yè)務差錯的情況也隨之得到有效控制。以河北省張家口市為例，2017年第一季度稅收業(yè)務電子化率已達99.53%，全轄14個國庫核算主體一季度完成394730筆稅收業(yè)務，其中紙質稅票僅1843張，單個國庫日均紙質稅票2張；第一季度往賬貸記業(yè)務155909筆，其中手工業(yè)務6174筆，單個國庫日均7筆；該市2017年第一季度國庫會計核算沒有出現(xiàn)業(yè)務差錯。因此，就國庫業(yè)務操作而言，用多人多崗減少誤操作差錯的作用已不明顯，減少相關操作環(huán)節(jié)和人員的業(yè)務基礎已經具備。二是重要會計核算事項發(fā)生主觀差錯的隱患和可能性減少。隨著國庫3T系統(tǒng)的建設推廣和不斷升級，國庫信息化程度不斷提升，會計核算數(shù)據處理存儲平臺實現(xiàn)全國集中，事中自動監(jiān)督不斷加強，國庫業(yè)務手工處理中易錯環(huán)節(jié)和內容通過信息技術手段可以進行有效控制；國庫監(jiān)管子系統(tǒng)（事后監(jiān)督）上線運行，差錯糾正更加及時準確，國庫風險防控機制逐漸由人控為主轉為機控為主，主觀差錯隱患和可能性明顯減少，內控風險防控更加客觀有效。如來賬金額與錄入對應業(yè)務金額合計通過計算機系統(tǒng)進行了匹配審核，不相符時不能完成處理流程，杜絕了人工錄入金額差錯的發(fā)生。因此，從風險防控角度來看，國庫信息化建設的快速推進，為實現(xiàn)國庫業(yè)務環(huán)節(jié)和崗位調減奠定了風險技術控制基礎。2.銀行業(yè)金融機構會計核算崗位設置改革實踐驗證了可行性。筆者深入多家銀行業(yè)金融機構調查發(fā)現(xiàn)，各行均已取消會計核算業(yè)務換人復核的雙人操作制，全部實行綜合柜員單人操作制，改革時間最長的17年，短的也有7、8年。通過多年實踐發(fā)現(xiàn)，隨著業(yè)務信息化程度越來越高，實行綜合柜員單人操作制，對其中較高風險業(yè)務采取本地分級授權或異地集中審核授權的措施來控制風險，核算業(yè)務差錯沒有因此增多，操作風險也沒有因此增大反而有所降低，風控效果明顯。這種崗位設置模式有效節(jié)約了人力資源，降低了人員成本，提高了業(yè)務辦理效率，實踐證明這類改革是成功的，已被銀行業(yè)金融機構普遍認可并先后采用，對人民銀行國庫會計核算崗位設置改革具有重要的借鑒意義。

四、改革國庫會計核算崗位設置的建議

結合當前國庫工作實際，筆者認為目前改革會計核算崗位設置的條件已經成熟，建議從減少崗位設置和強化風險控制入手改革國庫會計核算操作崗設置，具體方案如下：方案一。全面實行綜合柜員單人操作制。實行重點業(yè)務上級集中監(jiān)督授權機制，即在總行、省或地市國庫設置異地審核授權崗，負責對下級撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務、代收工會經費劃出等涉及資金支出等相關業(yè)務實行異地審核；基層國庫機構取消復核操作員崗和重要要素審核操作員崗，所有業(yè)務全面實行綜合柜員單人操作制。一是可以進一步強化國庫會計核算事中監(jiān)督和控制，是強化國庫事中監(jiān)督的重要方式，有效防止基層國庫發(fā)生“一手清”問題和出現(xiàn)麻痹操作現(xiàn)象。二是可以彌補當前國庫會計核算管理中上級不能對下級國庫會計核算進行實時風險控制的缺陷。三是重要業(yè)務審核崗位集中到上級，基層國庫實行單人操作，可以有效緩解縣支庫人員短缺矛盾。四是配合會計核算數(shù)據集中的改革思路，將風險控制權限集中，有利于強化國庫內部控制，確保國庫資金安全。該方案也面臨一定困難：（1）需要增加總行、省或地市國庫人員編制以滿足方案所需；（2）相關審核業(yè)務量及風險相對集中在上級國庫部門，責任壓力相對集中；（3）業(yè)務流程及系統(tǒng)改變程度較大。方案二。手工業(yè)務全部實行標準化采集和集中自動處理模式。借鑒目前人民銀行會計核算數(shù)據集中系統(tǒng)（ACS系統(tǒng)）處理模式，手工業(yè)務采取賬務處理與國庫核算網點接柜相分離的方式，賬務處理實現(xiàn)全國集中，使國庫核算網點成為手工業(yè)務的接收業(yè)務窗口。主要思路，一是將所有國庫手工業(yè)務憑證格式和填制要求標準化。二是全部國庫核算網點負責手工業(yè)務憑證及其附件依據資料的真實性規(guī)范性審核和合格憑證掃描上傳工作，不再負責錄入TC系統(tǒng)進行賬務處理。三是TC中心負責對國庫網點采集上傳標準化手工業(yè)務憑證影像進行切塊自動賬務處理。此方案具有諸多作用，一是可以解決國庫收回問題。目前仍有一定數(shù)量的國庫由銀行業(yè)金融機構，沒有實現(xiàn)人民銀行直接經理，收回國庫是人民銀行國庫工作的重要內容。國庫除存在監(jiān)督效力弱化和管理風險較大的問題外，國庫會計核算不能納入人民銀行內網運行的國庫數(shù)據集中系統(tǒng)（TCBS），采用TBS系統(tǒng)單機運行，賬務數(shù)據采取事后并賬并表制，不能實時取得完整國庫數(shù)據。此方案提供了徹底解決國庫收回問題、實現(xiàn)國庫全部由人民銀行經理的改革思路，所有國庫全部納入人民銀行TCBS系統(tǒng)核算，原銀行僅作為接收、審核、上傳紙質手工業(yè)務（包括收入和支出）的窗口。這樣既避免了國庫風險問題又充分展現(xiàn)人民銀行全面經理國庫的能力。二是風險防控更有力。將賬務處理責任和業(yè)務審核責任分離，崗位牽制作用增強，有效防范內部操作風險。三是有效緩解基層國庫核算人員少的壓力。該方案的難度集中在核算系統(tǒng)改造和外部相關部門協(xié)調方面。方案三。取消復核操作員崗，實行分類設置制。在完全滿足制度要求的基礎上，區(qū)分不同業(yè)務的風險點，實行會計核算崗位分類設置，風險小的單人操作，風險大的雙人操作，即：取消復核操作員崗，電子化業(yè)務和手工收入業(yè)務實行綜合柜員單人操作制，手工往賬貸記業(yè)務（包括撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務、代收工會經費劃出等業(yè)務）實行綜合柜員制和重要因素審核員雙人操作制。方案四。增加部分業(yè)務操作流程選擇方式?！吨袊嗣胥y行辦公廳關于分支機構國庫業(yè)務崗位設置的指導意見》明確規(guī)定“國庫業(yè)務崗位設置方案在符合崗位設置基本原則的前提下，由分支機構自行研究確定”。在現(xiàn)行業(yè)務操作流程基本不變的基礎上，僅增加手工收入業(yè)務實行綜合柜員單人操作和手工往賬貸記業(yè)務綜合柜員制加重要因素審核員雙人操作的功能作為選擇事項，讓基層國庫根據工作實際和管理需要靈活選擇，選擇單人或雙人操作。不搞“一刀切”，由支庫自行選擇或上級行按區(qū)域選擇。這樣，既滿足了探索新的崗位配置方案的需要，又解決了部分基層國庫人員少的困難，同時也降低了改革難度。以上方案，可根據改革力度和難易程度進行選擇，方案四最易，方案二最難但效果最佳，可根據實際情況由易到難、試點先行、分步開展。

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作者：孫吉鑫 單位：中國人民銀行張家口市中心支行