改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置思考

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摘要：目前中國人民銀行國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置基本沿用傳統(tǒng)手工核算的模式，與當(dāng)前國庫會計(jì)核算工作實(shí)際和業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展需求已不適應(yīng)。通過從基層國庫的視角圍繞防控風(fēng)險和提高效率兩個目標(biāo)進(jìn)行的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的現(xiàn)狀存在問題，建議從減少崗位設(shè)置和強(qiáng)化風(fēng)險控制入手，進(jìn)行改革。

關(guān)鍵詞：國庫會計(jì)；業(yè)務(wù)管理；崗位設(shè)置；改革優(yōu)化

一、國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的基本規(guī)定

《中國人民銀行會計(jì)基本制度》規(guī)定：“設(shè)置會計(jì)崗位遵循的原則是：有利于分工協(xié)作；有利于相互制約；有利于提高工作效率”?！吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于分支機(jī)構(gòu)國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定，人民銀行國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的基本原則是“安全第一、精簡高效、全面履職、分級管理”?！秶鴰鞎?jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)業(yè)務(wù)處理辦法（試行）》規(guī)定：“手工錄入業(yè)務(wù)必須實(shí)行換人復(fù)核制度，其中發(fā)出往賬貸記業(yè)務(wù)必須實(shí)行重要要素（包括收款人賬號、收款人開戶行行號、金額）審核制度。導(dǎo)入數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的不可更改的電子信息以及數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)自動處理的業(yè)務(wù)，視同已復(fù)核和已審核”、“會計(jì)主管不得兼任系統(tǒng)管理員、業(yè)務(wù)操作員；業(yè)務(wù)操作員不得參與對自身經(jīng)辦業(yè)務(wù)的復(fù)核、重要要素審核、檢查；錄入、復(fù)核業(yè)務(wù)操作員不得參與對自身經(jīng)辦業(yè)務(wù)的對賬；事后監(jiān)督不得兼任業(yè)務(wù)操作崗”。

二、國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置現(xiàn)狀和存在的問題

目前人民銀行國庫已全部使用《國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)》（簡稱TCBS）處理會計(jì)核算業(yè)務(wù)，國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)已進(jìn)入信息化、電子化、網(wǎng)絡(luò)化處理時代，但其操作崗位設(shè)置從傳統(tǒng)的手工核算模式沿用和演化至今，沒有較大變革。其中，手工辦理收入、更正業(yè)務(wù)實(shí)行“錄入+復(fù)核”雙人操作制；手工辦理財(cái)政撥款、退庫、退匯等往賬貸記業(yè)務(wù)實(shí)行“錄入+復(fù)核+重要要素審核”三人操作制；辦理財(cái)稅庫銀橫聯(lián)電子業(yè)務(wù)實(shí)行錄入員單人操作制；國庫集中支付電子化、電子退更免等業(yè)務(wù)因未實(shí)現(xiàn)全國覆蓋，不再贅述。按照國庫現(xiàn)行制度規(guī)定，各級人民銀行國庫會計(jì)核算最少需要設(shè)置會計(jì)主管崗、系統(tǒng)管理崗、錄入操作員崗、復(fù)核操作員崗、重要要素審核操作員崗5個崗位，省級以下國庫還必須設(shè)置事后監(jiān)督崗。因此，在充分滿足合理兼崗的前提下，國庫會計(jì)核算最低人員配置為省級以下5人、省級以上4人。上述國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置主要存在兩個問題：一是現(xiàn)行制度規(guī)定與實(shí)際情況存在錯配問題，制度執(zhí)行和風(fēng)險防控面臨較大壓力。據(jù)調(diào)查，基層國庫特別是縣支庫人員少且老化嚴(yán)重的問題仍普遍存在，部分縣支庫專職人員少于3人，最低崗位設(shè)置要求與實(shí)際從業(yè)人員偏少的矛盾較為突出。如遇部分人員缺崗，安全管理和合規(guī)處理業(yè)務(wù)的保障難度較大。雖然部分基層國庫采取了跨部門兼崗等措施，但由于非國庫部門人員不經(jīng)常處理國庫業(yè)務(wù)和不熟悉新業(yè)務(wù)、新要求，導(dǎo)致形式上滿足了制度要求，實(shí)際上卻增加了業(yè)務(wù)差錯多發(fā)和冒名頂替他人處理業(yè)務(wù)的風(fēng)險隱患。從近年內(nèi)外部審計(jì)和檢查發(fā)現(xiàn)問題看，基層國庫會計(jì)核算崗位未設(shè)置B角或設(shè)置不全、一人多崗違規(guī)操作、“一手清”處理業(yè)務(wù)、重要崗位強(qiáng)制休假制度不落實(shí)等問題仍然存在。從客觀分析，現(xiàn)有制度與實(shí)際情況不適應(yīng)也是主要原因之一。二是“精簡高效”原則未得到有效落實(shí)，國庫業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展面臨困境。一方面，在充分滿足風(fēng)險防控要求前提下，部分環(huán)節(jié)最低崗位配置還有壓縮的空間，可以做到更加緊湊、合理。另一方面，從國庫整體的角度來看，核算人員占比過大且要堅(jiān)守崗位，監(jiān)管、調(diào)研等工作人員較少且要外出辦公，人力資源得不到合理分配使用，不利于國庫業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)發(fā)展和總體工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置必要性和可行性

（一）必要性

按照運(yùn)籌學(xué)原理，人力資源配置要科學(xué)合理，應(yīng)當(dāng)追求最優(yōu)方案，即滿足控制目標(biāo)前提下實(shí)現(xiàn)最低崗位配置的充分性和必要性的基本平衡。理論上講，滿足目標(biāo)要求的最低崗位配置充分即可，否則只能造成資源浪費(fèi)。對于國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)來說，崗位設(shè)置的目標(biāo)是在充分滿足控制風(fēng)險（包括操作風(fēng)險和道德風(fēng)險）確保資金安全的基礎(chǔ)上優(yōu)質(zhì)高效完成工作任務(wù)。但目前國庫核算崗位設(shè)置存在精簡空間，人力資源配置不合理，有改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的必要。一是就手工收入業(yè)務(wù)而言，沒有設(shè)置“錄入+復(fù)核”雙人操作的必要性。TCBS系統(tǒng)處理手工收入業(yè)務(wù)時，只有來賬金額與操作員錄入的紙質(zhì)收入票據(jù)金額合計(jì)一致，系統(tǒng)才允許完成操作，因此出現(xiàn)金額差錯的可能性幾乎為零。當(dāng)然還存在出現(xiàn)串科目或錄錯級次的可能性，但串科目或級次錯誤可以通過更正來調(diào)整，而且現(xiàn)在手工收入業(yè)務(wù)量較小，此類問題實(shí)際發(fā)生極少，可通過加強(qiáng)操作人員管理降低發(fā)生次數(shù)。所以，手工收入業(yè)務(wù)資金風(fēng)險隱患較低，已沒有雙人操作必要。二是就手工往賬貸記（包括財(cái)政撥款、退庫、退匯）業(yè)務(wù)而言，設(shè)置“錄入+復(fù)核+重要要素審核”三人操作的必要性不強(qiáng)。據(jù)調(diào)查，重要要素審核操作崗發(fā)現(xiàn)的業(yè)務(wù)差錯極少，控制風(fēng)險通過換人復(fù)核即可滿足需要?？紤]到國庫人員尤其是基層人員崗位矛盾，對此類業(yè)務(wù)三人操作進(jìn)行精簡非常必要，將直接影響最低崗位設(shè)置數(shù)量。

（二）可行性

1.改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的客觀條件已經(jīng)初步具備。任何制度設(shè)計(jì)和內(nèi)控考量都是與當(dāng)時的現(xiàn)實(shí)條件和要求相適應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況的變化適時進(jìn)行調(diào)整?，F(xiàn)行的國庫多人操作制度基本是從手工核算模式沿用至今，已有30多年歷史，期間隨著會計(jì)電算化和異地資金匯劃方式的變化，資金清算崗位有所調(diào)整，但基本模式和崗位設(shè)置理念沒有較大變化。當(dāng)前隨著計(jì)算機(jī)、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息技術(shù)在國庫業(yè)務(wù)上的廣泛應(yīng)用，國庫會計(jì)核算業(yè)務(wù)狀態(tài)、形式和手段已發(fā)生巨大變化，原有風(fēng)險環(huán)節(jié)和內(nèi)容也隨之發(fā)生了很大變化，改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的可行性顯著增加。一是手工業(yè)務(wù)量持續(xù)減少。按照自然規(guī)律，工作時人的注意力集中程度與工作量有關(guān)系，注意力集中程度直接影響工作質(zhì)量，處理業(yè)務(wù)的數(shù)量與差錯率成正相關(guān)關(guān)系，大業(yè)務(wù)量甚至滿負(fù)荷業(yè)務(wù)量時出現(xiàn)差錯的可能性較大，反之較小。隨著人民銀行國庫信息化程度的不斷提高，國庫業(yè)務(wù)自動化處理覆蓋面日益擴(kuò)大，隨著橫聯(lián)系統(tǒng)的覆蓋手工辦理稅收業(yè)務(wù)正日趨消失，部分地區(qū)已實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)稅票數(shù)量降為零的目標(biāo)，非稅業(yè)務(wù)電子化處理也已納入國庫發(fā)展規(guī)劃；隨著集中支付電子化管理改革的全面推進(jìn)通過手工辦理財(cái)政撥款業(yè)務(wù)迅速減少；隨著海關(guān)接入橫聯(lián)系統(tǒng)以及電子退、更、免系統(tǒng)上線運(yùn)行，國庫業(yè)務(wù)電子化程度進(jìn)一步提升，手工業(yè)務(wù)量大幅并持續(xù)減少，操作失誤引起業(yè)務(wù)差錯的情況也隨之得到有效控制。以河北省張家口市為例，2017年第一季度稅收業(yè)務(wù)電子化率已達(dá)99.53%，全轄14個國庫核算主體一季度完成394730筆稅收業(yè)務(wù)，其中紙質(zhì)稅票僅1843張，單個國庫日均紙質(zhì)稅票2張；第一季度往賬貸記業(yè)務(wù)155909筆，其中手工業(yè)務(wù)6174筆，單個國庫日均7筆；該市2017年第一季度國庫會計(jì)核算沒有出現(xiàn)業(yè)務(wù)差錯。因此，就國庫業(yè)務(wù)操作而言，用多人多崗減少誤操作差錯的作用已不明顯，減少相關(guān)操作環(huán)節(jié)和人員的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。二是重要會計(jì)核算事項(xiàng)發(fā)生主觀差錯的隱患和可能性減少。隨著國庫3T系統(tǒng)的建設(shè)推廣和不斷升級，國庫信息化程度不斷提升，會計(jì)核算數(shù)據(jù)處理存儲平臺實(shí)現(xiàn)全國集中，事中自動監(jiān)督不斷加強(qiáng)，國庫業(yè)務(wù)手工處理中易錯環(huán)節(jié)和內(nèi)容通過信息技術(shù)手段可以進(jìn)行有效控制；國庫監(jiān)管子系統(tǒng)（事后監(jiān)督）上線運(yùn)行，差錯糾正更加及時準(zhǔn)確，國庫風(fēng)險防控機(jī)制逐漸由人控為主轉(zhuǎn)為機(jī)控為主，主觀差錯隱患和可能性明顯減少，內(nèi)控風(fēng)險防控更加客觀有效。如來賬金額與錄入對應(yīng)業(yè)務(wù)金額合計(jì)通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)進(jìn)行了匹配審核，不相符時不能完成處理流程，杜絕了人工錄入金額差錯的發(fā)生。因此，從風(fēng)險防控角度來看，國庫信息化建設(shè)的快速推進(jìn)，為實(shí)現(xiàn)國庫業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和崗位調(diào)減奠定了風(fēng)險技術(shù)控制基礎(chǔ)。2.銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)會計(jì)核算崗位設(shè)置改革實(shí)踐驗(yàn)證了可行性。筆者深入多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，各行均已取消會計(jì)核算業(yè)務(wù)換人復(fù)核的雙人操作制，全部實(shí)行綜合柜員單人操作制，改革時間最長的17年，短的也有7、8年。通過多年實(shí)踐發(fā)現(xiàn)，隨著業(yè)務(wù)信息化程度越來越高，實(shí)行綜合柜員單人操作制，對其中較高風(fēng)險業(yè)務(wù)采取本地分級授權(quán)或異地集中審核授權(quán)的措施來控制風(fēng)險，核算業(yè)務(wù)差錯沒有因此增多，操作風(fēng)險也沒有因此增大反而有所降低，風(fēng)控效果明顯。這種崗位設(shè)置模式有效節(jié)約了人力資源，降低了人員成本，提高了業(yè)務(wù)辦理效率，實(shí)踐證明這類改革是成功的，已被銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)普遍認(rèn)可并先后采用，對人民銀行國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置改革具有重要的借鑒意義。

四、改革國庫會計(jì)核算崗位設(shè)置的建議

結(jié)合當(dāng)前國庫工作實(shí)際，筆者認(rèn)為目前改革會計(jì)核算崗位設(shè)置的條件已經(jīng)成熟，建議從減少崗位設(shè)置和強(qiáng)化風(fēng)險控制入手改革國庫會計(jì)核算操作崗設(shè)置，具體方案如下：方案一。全面實(shí)行綜合柜員單人操作制。實(shí)行重點(diǎn)業(yè)務(wù)上級集中監(jiān)督授權(quán)機(jī)制，即在總行、省或地市國庫設(shè)置異地審核授權(quán)崗，負(fù)責(zé)對下級撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務(wù)、代收工會經(jīng)費(fèi)劃出等涉及資金支出等相關(guān)業(yè)務(wù)實(shí)行異地審核；基層國庫機(jī)構(gòu)取消復(fù)核操作員崗和重要要素審核操作員崗，所有業(yè)務(wù)全面實(shí)行綜合柜員單人操作制。一是可以進(jìn)一步強(qiáng)化國庫會計(jì)核算事中監(jiān)督和控制，是強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督的重要方式，有效防止基層國庫發(fā)生“一手清”問題和出現(xiàn)麻痹操作現(xiàn)象。二是可以彌補(bǔ)當(dāng)前國庫會計(jì)核算管理中上級不能對下級國庫會計(jì)核算進(jìn)行實(shí)時風(fēng)險控制的缺陷。三是重要業(yè)務(wù)審核崗位集中到上級，基層國庫實(shí)行單人操作，可以有效緩解縣支庫人員短缺矛盾。四是配合會計(jì)核算數(shù)據(jù)集中的改革思路，將風(fēng)險控制權(quán)限集中，有利于強(qiáng)化國庫內(nèi)部控制，確保國庫資金安全。該方案也面臨一定困難：（1）需要增加總行、省或地市國庫人員編制以滿足方案所需；（2）相關(guān)審核業(yè)務(wù)量及風(fēng)險相對集中在上級國庫部門，責(zé)任壓力相對集中；（3）業(yè)務(wù)流程及系統(tǒng)改變程度較大。方案二。手工業(yè)務(wù)全部實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)化采集和集中自動處理模式。借鑒目前人民銀行會計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（ACS系統(tǒng)）處理模式，手工業(yè)務(wù)采取賬務(wù)處理與國庫核算網(wǎng)點(diǎn)接柜相分離的方式，賬務(wù)處理實(shí)現(xiàn)全國集中，使國庫核算網(wǎng)點(diǎn)成為手工業(yè)務(wù)的接收業(yè)務(wù)窗口。主要思路，一是將所有國庫手工業(yè)務(wù)憑證格式和填制要求標(biāo)準(zhǔn)化。二是全部國庫核算網(wǎng)點(diǎn)負(fù)責(zé)手工業(yè)務(wù)憑證及其附件依據(jù)資料的真實(shí)性規(guī)范性審核和合格憑證掃描上傳工作，不再負(fù)責(zé)錄入TC系統(tǒng)進(jìn)行賬務(wù)處理。三是TC中心負(fù)責(zé)對國庫網(wǎng)點(diǎn)采集上傳標(biāo)準(zhǔn)化手工業(yè)務(wù)憑證影像進(jìn)行切塊自動賬務(wù)處理。此方案具有諸多作用，一是可以解決國庫收回問題。目前仍有一定數(shù)量的國庫由銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，沒有實(shí)現(xiàn)人民銀行直接經(jīng)理，收回國庫是人民銀行國庫工作的重要內(nèi)容。國庫除存在監(jiān)督效力弱化和管理風(fēng)險較大的問題外，國庫會計(jì)核算不能納入人民銀行內(nèi)網(wǎng)運(yùn)行的國庫數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（TCBS），采用TBS系統(tǒng)單機(jī)運(yùn)行，賬務(wù)數(shù)據(jù)采取事后并賬并表制，不能實(shí)時取得完整國庫數(shù)據(jù)。此方案提供了徹底解決國庫收回問題、實(shí)現(xiàn)國庫全部由人民銀行經(jīng)理的改革思路，所有國庫全部納入人民銀行TCBS系統(tǒng)核算，原銀行僅作為接收、審核、上傳紙質(zhì)手工業(yè)務(wù)（包括收入和支出）的窗口。這樣既避免了國庫風(fēng)險問題又充分展現(xiàn)人民銀行全面經(jīng)理國庫的能力。二是風(fēng)險防控更有力。將賬務(wù)處理責(zé)任和業(yè)務(wù)審核責(zé)任分離，崗位牽制作用增強(qiáng)，有效防范內(nèi)部操作風(fēng)險。三是有效緩解基層國庫核算人員少的壓力。該方案的難度集中在核算系統(tǒng)改造和外部相關(guān)部門協(xié)調(diào)方面。方案三。取消復(fù)核操作員崗，實(shí)行分類設(shè)置制。在完全滿足制度要求的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同業(yè)務(wù)的風(fēng)險點(diǎn)，實(shí)行會計(jì)核算崗位分類設(shè)置，風(fēng)險小的單人操作，風(fēng)險大的雙人操作，即：取消復(fù)核操作員崗，電子化業(yè)務(wù)和手工收入業(yè)務(wù)實(shí)行綜合柜員單人操作制，手工往賬貸記業(yè)務(wù)（包括撥款、退庫、國債及收款單兌付業(yè)務(wù)、代收工會經(jīng)費(fèi)劃出等業(yè)務(wù)）實(shí)行綜合柜員制和重要因素審核員雙人操作制。方案四。增加部分業(yè)務(wù)操作流程選擇方式?！吨袊嗣胥y行辦公廳關(guān)于分支機(jī)構(gòu)國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“國庫業(yè)務(wù)崗位設(shè)置方案在符合崗位設(shè)置基本原則的前提下，由分支機(jī)構(gòu)自行研究確定”。在現(xiàn)行業(yè)務(wù)操作流程基本不變的基礎(chǔ)上，僅增加手工收入業(yè)務(wù)實(shí)行綜合柜員單人操作和手工往賬貸記業(yè)務(wù)綜合柜員制加重要因素審核員雙人操作的功能作為選擇事項(xiàng)，讓基層國庫根據(jù)工作實(shí)際和管理需要靈活選擇，選擇單人或雙人操作。不搞“一刀切”，由支庫自行選擇或上級行按區(qū)域選擇。這樣，既滿足了探索新的崗位配置方案的需要，又解決了部分基層國庫人員少的困難，同時也降低了改革難度。以上方案，可根據(jù)改革力度和難易程度進(jìn)行選擇，方案四最易，方案二最難但效果最佳，可根據(jù)實(shí)際情況由易到難、試點(diǎn)先行、分步開展。

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作者：孫吉鑫 單位：中國人民銀行張家口市中心支行