農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度健全及完善

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摘要：農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保制度是強化對“三農(nóng)”正向激勵的一項重要制度，國家從宏觀層面規(guī)定了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率標準，體現(xiàn)了國家對農(nóng)業(yè)信貸體系建設(shè)的支持。當前農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的內(nèi)容尚不夠豐富和細致，且各地的實際需求存在較大差異，為此，需結(jié)合制度運行情況和影響因素，進一步完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保；擔(dān)保費率補助制度；長效機制；利益相關(guān)者

2020年中央一號文件提出加強對“三農(nóng)”的信貸支持，如通過貨幣、財稅、監(jiān)管等方式實施對農(nóng)業(yè)信貸的正向激勵。為加大對“三農(nóng)”的信貸支持，降低融資成本，政策性農(nóng)業(yè)融資擔(dān)保機構(gòu)要降低擔(dān)保費率，其中，農(nóng)業(yè)種植類擔(dān)保費率降至1%以下。在特殊時期，我國出臺了多項支持性政策，力爭補齊“三農(nóng)”短板，同時也為實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展目標提供了有力支撐。

一、我國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保運行模式與運行環(huán)境

隨著我國農(nóng)業(yè)改革不斷深入，在推進適度規(guī)模經(jīng)營過程中必須滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的貸款需求，但從當前我國農(nóng)村金融供給情況看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體還難以從正規(guī)金融機構(gòu)獲得足夠的資金支持，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“融資難、融資貴”問題始終難以有效解決。為此中央對傳統(tǒng)的財政補助方式進行了調(diào)整，力求進一步提升財政資金支農(nóng)的針對性和專業(yè)性，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系應(yīng)運而生。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系兼具財政屬性和金融屬性，通過這一體系的構(gòu)建有效緩解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的融資問題。2017年，國家逐漸將農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系向全國推廣，在推廣過程中各地結(jié)合本地實際情況對農(nóng)業(yè)擔(dān)保費率補助制度進行補充和調(diào)整［1］。

（一）農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保運行模式在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，我國農(nóng)村金融機構(gòu)主要服務(wù)對象是農(nóng)戶和中小企業(yè)，但由于農(nóng)戶和中小企業(yè)都缺少有效的抵押物，因此農(nóng)村金融機構(gòu)希望有專業(yè)的擔(dān)保機構(gòu)介入，為農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款提供擔(dān)保。為了有效解決農(nóng)業(yè)“融資難、融資貴”的問題，部分地區(qū)在政府的倡導(dǎo)下成立了農(nóng)村融資擔(dān)保機構(gòu)，擔(dān)保機構(gòu)與融資機構(gòu)簽訂保證合同，如果農(nóng)戶和中小企業(yè)者在獲得貸款之后無法按照合同約定償還本息，這時農(nóng)村擔(dān)保機構(gòu)需要承擔(dān)金融機構(gòu)的財務(wù)損失。通常情況下，農(nóng)業(yè)信貸領(lǐng)域的擔(dān)保機構(gòu)多屬于政策性擔(dān)保機構(gòu)，一般由政府主導(dǎo)或出資組建，農(nóng)村政策性擔(dān)保機構(gòu)不以營利為目的，主要是為了促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，解決農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的融資問題。農(nóng)村政策性擔(dān)保機構(gòu)作為政府的重要融資工具，在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮著其特殊的作用，農(nóng)村政策性擔(dān)保機構(gòu)實質(zhì)上是政府作為變相的擔(dān)保人，在具體工作運作中，政府參與度較大。隨著農(nóng)村金融產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，成立了農(nóng)村商業(yè)信用擔(dān)保機構(gòu)這些擔(dān)保機構(gòu)，這些擔(dān)保機構(gòu)只是在政府的金融機構(gòu)進行了備案，在具體運作過程中比較獨立，受政府的干預(yù)較少。為有效落實農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保政策，我國建立了農(nóng)村互助擔(dān)保機構(gòu)，并以該機構(gòu)為載體，為“三農(nóng)”提供資金擔(dān)保服務(wù)。但其擔(dān)保范圍有限，只限于組織內(nèi)部的成員相互擔(dān)保，這三種類型的擔(dān)保機構(gòu)是我國農(nóng)村信貸擔(dān)保體系的主要組成部分，也是我國農(nóng)村信貸擔(dān)保的運行主體。

（二）農(nóng)村信貸擔(dān)保運行環(huán)境我國農(nóng)業(yè)正處于向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)過程中農(nóng)產(chǎn)品的商業(yè)屬性更加凸顯，因此從農(nóng)業(yè)發(fā)展角度出發(fā)，為農(nóng)業(yè)提供更好的金融服務(wù)應(yīng)是農(nóng)村金融機構(gòu)踐行服務(wù)理念的應(yīng)有之義。隨著我國農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的不斷推進，國家針對農(nóng)村信貸擔(dān)保提出了具體要求，并從農(nóng)業(yè)發(fā)展的自身規(guī)律角度出發(fā)，要求各地要出臺切實可行的措施，為農(nóng)村信貸擔(dān)保運行提供良好的外部環(huán)境。從農(nóng)戶和中小企業(yè)看，這些主體在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中有強烈的金融需求，農(nóng)戶作為最基本的生產(chǎn)單元，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中既有生產(chǎn)性需求，也有消費性需求，但當前農(nóng)戶很難從農(nóng)村正規(guī)金融機構(gòu)獲得消費性貸款。農(nóng)戶如果在急需資金的情況下，需要通過民間借貸來解決自身的資金需求。但民間借貸亟待規(guī)范，且對于一些用于生產(chǎn)用途的資金需求來說，民間借貸具有很多弊端。為了滿足農(nóng)戶和中小企業(yè)的融資需求，必須在農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建完善的擔(dān)保體系，一方面，政府要加大財政投入組建政策性擔(dān)保機構(gòu)，幫助農(nóng)戶和中小企業(yè)對接農(nóng)村金融機構(gòu)。另一方面，政府要合理把握支持力度，支持商業(yè)性和農(nóng)村互助擔(dān)保機構(gòu)發(fā)展，構(gòu)建合作機制，減少信貸資源浪費。總體來看，當前農(nóng)村信貸擔(dān)保運行環(huán)境尚需進一步優(yōu)化，而要實現(xiàn)這一目標，需要政府與農(nóng)村金融機構(gòu)的共同努力。

二、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的現(xiàn)狀

構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度，能夠為農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)具體工作落實提供相應(yīng)的制度保障，不斷擴大農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的擔(dān)保范圍，同時也能夠降低農(nóng)戶和中小企業(yè)的融資成本。當前在國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系下，各地也從本地農(nóng)業(yè)發(fā)展實際出發(fā)，出臺了農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度，并對農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的條件和標準進行了約定。以安徽省為例，為了更好地支持農(nóng)村信貸擔(dān)保體系建設(shè)，安徽省財政部專門為農(nóng)村信貸擔(dān)保體系制定了擔(dān)保費補助機制，給予擔(dān)保機構(gòu)和金融機構(gòu)一定的擔(dān)保費補貼，其具體補貼標準由擔(dān)保促進中心來執(zhí)行，對于金融機構(gòu)給予貸款執(zhí)行基準利率的0.5%補助，對于擔(dān)保機構(gòu)給予相應(yīng)0.5%的補助［2］?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度主要存在如下方面的問題：

（一）缺乏資金長效投入機制對于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)而言，如果政府不給予一定的風(fēng)險補償，農(nóng)村信貸擔(dān)保機構(gòu)在發(fā)展過程中就會面臨諸多不可控因素。即使是農(nóng)村政策性擔(dān)保機構(gòu)，如果財政部門不給予其相應(yīng)的可持續(xù)性的財政支持，農(nóng)村政策性擔(dān)保機構(gòu)也難以為繼，因此必須從農(nóng)村信貸擔(dān)保機構(gòu)未來發(fā)展角度出發(fā)，給予一定的擔(dān)保費率補助。但當前很多地區(qū)沒有建立完善的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助機制，對于農(nóng)村信貸擔(dān)保機構(gòu)財政支持力度相對較小。以安徽省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司為例，在成立之初，安徽省財政部門就給予其7個億的資金投入，但其中5億資金被用作風(fēng)險分擔(dān)基金，只有2億資金用于考核獎勵、利息補貼和保費補貼，其中真正用于保費補貼的資金十分有限。加之，隨著農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的不斷擴展，擔(dān)保資金需求的規(guī)模越來越大，因此僅靠財政部門難以滿足擔(dān)保資金的缺口，相應(yīng)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助資金規(guī)模也越來越小，不利于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）缺乏農(nóng)業(yè)信貸后續(xù)監(jiān)督科學(xué)合理的監(jiān)督制度是農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的重要組成部分，同時有效的監(jiān)督也有利于擔(dān)保機構(gòu)未來可持續(xù)發(fā)展。但很多地區(qū)只注重擔(dān)保資金的使用，不注重農(nóng)業(yè)信貸的后續(xù)監(jiān)管［3］。以安徽省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司為例，為了更好地監(jiān)督融資擔(dān)保機構(gòu)，要求擔(dān)保機構(gòu)要及時上報農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)臺賬，并根據(jù)農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)臺賬上報情況作為擔(dān)保補助的依據(jù)，但這種做法是否合理還值得商榷。同時農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司由于缺少相應(yīng)的后續(xù)監(jiān)督機制，對于資金的實際用途缺乏科學(xué)監(jiān)督，對于信貸可能產(chǎn)生的風(fēng)險整體把控不足，影響了信貸擔(dān)保政策的落實。

（三）利益相關(guān)者之間未建立有效聯(lián)結(jié)機制農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的推行，需要政府、金融機構(gòu)、擔(dān)保機構(gòu)的共同參與。但在農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度落實過程中，由于制度的相關(guān)內(nèi)容涉及了政府、銀行和擔(dān)保機構(gòu)的利益，在風(fēng)險分擔(dān)費用方面，不同主體之間存在一定的利益沖突，雖然擔(dān)保公司承擔(dān)部分信貸風(fēng)險，但并不能從銀行獲得風(fēng)險分擔(dān)費用。加之擔(dān)保公司也沒有與企業(yè)和農(nóng)戶簽訂相應(yīng)的合同，因此銀行又難以將風(fēng)險分擔(dān)費用轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)戶和企業(yè)。在不良貸款核銷問題上，由于農(nóng)戶和中小企業(yè)數(shù)量過多，銀行和農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)難以對風(fēng)險進行全面把控，容易出現(xiàn)不良貸款，因此在核銷上就增加了相應(yīng)的難度。雖然政府積極通過信貸擔(dān)保風(fēng)險補助給予擔(dān)保機構(gòu)和銀行一定的補助資金，但三者之間由于利益沖突明顯，因此，需要完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度，更好地推動三者間的合作。

三、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的影響因素

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度主體是各級地方政府、金融機構(gòu)和擔(dān)保機構(gòu)，其中地方政府是最重要的主體。制度在制定過程中主要受到主客觀兩方面因素影響，從主觀層面看，地方政府為了落實中央關(guān)于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助的相關(guān)要求，必須制定本地區(qū)的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度，地方政府為了更好地推動本地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，也不得不重視農(nóng)村現(xiàn)在擔(dān)保費率補助制度。從客觀層面看，農(nóng)村信貸擔(dān)保費率補助制度的制定受到國家頂層設(shè)計以及本地區(qū)政府的財政能力和財政手段等客觀因素影響。

（一）農(nóng)村信貸擔(dān)保發(fā)展中各級政府間的財力水平競爭農(nóng)村信貸擔(dān)保費率補助制度核心的內(nèi)容是補助標準和補助措施。一是農(nóng)村信貸擔(dān)保費率補助標準受到本地區(qū)政府財政水平的影響，在制定補助標準時需要考慮各級政府財政水平，并對所需的資金量進行準確測算，在此基礎(chǔ)之上明確財政承受能力與所需資金之間的平衡關(guān)系，只有達到二者平衡，才能使補償標準與政府財政水平相適應(yīng)，并結(jié)合中央的相關(guān)補償標準，對本地區(qū)的補償標準進行調(diào)整。二是本地區(qū)政府的財政水平也會影響補償效果，如果本地財政資金充足，在完善的制度體系下，能夠確保農(nóng)村信貸擔(dān)保費率補助的及時劃撥。但如果本地政府的財力有限，即使完善了相應(yīng)的制度，地方政府也會權(quán)衡各項支出，這也會影響農(nóng)村信貸擔(dān)保方面的資金安排。

（二）第三方介入改變了原有的博弈格局當前各地在積極完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度，在制度制定過程中也得到了人大代表和政協(xié)委員的關(guān)注，他們的積極介入加大了本地政府的政治壓力，迫使本地政府打消推諉政策，原有的博弈格局也會發(fā)生改變。國家一直非常重視地方政府對于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的完善情況，這無形之中也是一種政治壓力，同時為了更好地推動此項工作，通過會劃撥一些專項補助資金，支持地方政府進行農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度。但也有一些地方政府對于農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的建設(shè)重視不足，相應(yīng)的財政支持力度支持不足，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度進展緩慢。

四、健全農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度的措施

農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度是構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)現(xiàn)代擔(dān)保體系的重要手段，補助制度的完善有助于解決農(nóng)戶和中小企業(yè)“融資難、融資貴”問題，同時也能夠更好地激發(fā)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保機構(gòu)和農(nóng)村金融機構(gòu)參與農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的積極性。具體應(yīng)從以下幾方面入手：

（一）積極落實國家相關(guān)政策為了引導(dǎo)金融資本向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜，有效解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和中小企業(yè)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中的融資難、融資貴問題，國家出臺了一系列專門的政策措施，為地方政府提供指導(dǎo)。地方政府結(jié)合本地實際，嚴格落實國家政策，統(tǒng)籌安排財政補助資金。各省在中央政策框架指導(dǎo)下，應(yīng)從本地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的實際需求出發(fā)，將農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保業(yè)務(wù)的余額、單筆擔(dān)保的額度等相關(guān)數(shù)據(jù)作為測算因素，制定詳細的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助標準［4］。文件中還明確指出，各省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司要在符合“雙控”標準基礎(chǔ)上，結(jié)合市場化運作成本費用來確定本地區(qū)的擔(dān)保費率補助，具體標準參考如下：糧食適度規(guī)模經(jīng)營主體和扶貧項目主體的擔(dān)保費率補助不超過2%，其他主體不超過1.5%。各省應(yīng)該按照國家出臺的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保工作通知的具體要求，結(jié)合本地實際情況制定切實可行的制度內(nèi)容，制定詳細的補助政策和補助標準，同時在具體運作過程中要能夠針對出現(xiàn)的新問題、新情況進行調(diào)整。

（二）明確補助制度的具體內(nèi)容首先，農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助資金主要來源于中央財政的安排專項資金，省級政府根據(jù)農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保補助的具體要求安排的相關(guān)財政支農(nóng)資金，農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司在運作過程中收繳的違規(guī)補助資金以及補助資金和利息收入等。補助資金規(guī)模在參考國家出臺的具體要求基礎(chǔ)之上，省級財政廳根據(jù)本省擔(dān)保公司每年的擔(dān)保體系建設(shè)具體情況統(tǒng)籌安排，補助資金主要用于擔(dān)保公司及其相關(guān)機構(gòu)開展的擔(dān)保費用補助。在具體運行過程中，要堅持科學(xué)管理和財政監(jiān)督的原則，由省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司設(shè)立專門的共管賬戶，與財政部門對資金使用情況進行共同的監(jiān)管和核算，確保資金的使用安全高效。其次，明確綜合擔(dān)保費率。按照國家相關(guān)規(guī)定財政補助后的綜合擔(dān)保費率不得超過3%，如在具體運作過程中開展了市場對接、技術(shù)服務(wù)和財務(wù)咨詢等相關(guān)增值服務(wù)，綜合擔(dān)保費率將面臨上漲。此外，還要進一步明確增值服務(wù)費、擔(dān)保費率和貸款利率等各項指標，將綜合貸款成本控制在8%左右。按照國家的具體政策指導(dǎo)，各省農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司可參考國家的綜合擔(dān)保利率，對上述擔(dān)保費率進行調(diào)整。

（三）完善監(jiān)督管理機制首先，健全擔(dān)保業(yè)務(wù)統(tǒng)計報告制度。省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司要按照季度和年度為時間節(jié)點向省級財政廳報送擔(dān)保業(yè)務(wù)具體工作開展情況，如果擔(dān)保公司當年代償率超過一定范圍，則財政廳需要根據(jù)具體情況下達預(yù)警通知，省級農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司要把握主動性，積極做好風(fēng)險防控和預(yù)警工作。當年代償率超過紅色警戒線時，財政廳有權(quán)責(zé)成農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司暫停新增的擔(dān)保業(yè)務(wù)，并按照相關(guān)決定進行業(yè)務(wù)整改。其次，加大對補助資金申請和使用的有效監(jiān)督。省財政廳有權(quán)對農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的補助資金的申請和使用情況進行監(jiān)管，并與審計部門進行合作對農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司的補助資金使用情況開展專項審計檢查，對于發(fā)現(xiàn)的問題要及時上報，并嚴肅處理。農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司對各機構(gòu)申請的資金也要進行嚴格審核和監(jiān)管，對于弄虛作假騙取補助資金的主體，要按照國家的相關(guān)法律規(guī)定追究相關(guān)單位和人員的責(zé)任，通過有效監(jiān)督和管理確保信貸擔(dān)保補助資金能夠得到高效利用?？傊?，隨著我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)τ诮鹑谛枨笤絹碓酱?，因此必須完善農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助制度。在制度建設(shè)過程中，一方面，加強國家的宏觀政策指導(dǎo)，各地根據(jù)實際情況落實農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保費率補助的相關(guān)配套措施。另一方面，各地要從本地農(nóng)業(yè)需求出發(fā)，對農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保費率制度的具體內(nèi)容進行調(diào)整，實現(xiàn)擔(dān)保機構(gòu)與農(nóng)村金融機構(gòu)的有效對接，更好地為農(nóng)戶和中小微企業(yè)提供金融支持。

參考文獻

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作者：何姝 單位：河北大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院